鐘岷源

隨著山西省糧食局在國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以建本系統(tǒng)“培訓(xùn)中心”為名，挪用國(guó)家資金修建賓館及“糧神殿”事件被披露，黨政機(jī)關(guān)興辦培訓(xùn)中心的問題再次進(jìn)入人們的視野。在中央紀(jì)委等七部委通報(bào)的四起違規(guī)修建樓堂館所的典型案件中，兩起與培訓(xùn)中心有關(guān)。

據(jù)悉，目前中國(guó)尚未進(jìn)入商業(yè)酒店序列的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及大型國(guó)企的培訓(xùn)中心，至少超過一萬家。這些利用財(cái)政資金所辦的各式各樣的培訓(xùn)中心，90％以上處于虧損狀態(tài)。

第三波整治

在今年掀起“清理風(fēng)暴”之前，過去的十幾年，就有兩波聲勢(shì)浩大的治理浪潮。

早在1988年，國(guó)家就頒布實(shí)施《樓堂館所建設(shè)管理暫行條例》，嚴(yán)格“樓堂館所”的建設(shè)制度，并且多次發(fā)文禁止黨政機(jī)關(guān)參與修建。各省、各行業(yè)，也都相應(yīng)發(fā)文作出呼應(yīng)。這是第一波的整治潮。

第二波的整治是在2003年。中辦和國(guó)辦再次發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)從嚴(yán)控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓和培訓(xùn)中心項(xiàng)目建設(shè)的通知》，重申并提出從嚴(yán)控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓和培訓(xùn)中心項(xiàng)目建設(shè)的要求。整治有成效，但就全國(guó)而言，問題依然嚴(yán)重，各地興建培訓(xùn)中心的風(fēng)氣依舊蔓延。

到今年年初，第三波的整治浪潮席卷全國(guó)?！皣?guó)家不再審批培訓(xùn)中心的項(xiàng)目。”七部委聯(lián)合發(fā)文，要求全國(guó)范圍內(nèi)全面清理樓堂館所及培訓(xùn)中心，并明確要求各省要有一名副省長(zhǎng)主抓，重點(diǎn)清查“項(xiàng)目立項(xiàng)、土地使用、資金支出”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，清查報(bào)告由七部委共同匯總之后，直報(bào)黨中央和國(guó)務(wù)院。6月20日是清理的最后期限。

中紀(jì)委副書記劉錫榮透露說：“胡錦濤總書記和溫家寶總理極為關(guān)注盲目攀比爭(zhēng)建豪華辦公樓的現(xiàn)象，今年通報(bào)的四起典型案件，均由胡錦濤親自點(diǎn)名批評(píng)。”

據(jù)稱，這種清查力度有其“重要背景”，即與明年我國(guó)將加大公務(wù)員培訓(xùn)計(jì)劃有關(guān)。在培訓(xùn)公務(wù)員隊(duì)伍之前，國(guó)家相關(guān)部門正像清理非法小煤窯一樣清理“培訓(xùn)中心”，正本清源，這是明年的培訓(xùn)能否真正取得實(shí)效的基本前提。

屢禁屢犯，自禁自犯，三波整治，效果尚無定論，各種深層次問題，反而“浮出了水面”。培訓(xùn)中心的功能已被嚴(yán)重異化，名副其實(shí)地成為權(quán)力尋租的黑洞、滋生經(jīng)濟(jì)犯罪的溫床，腐敗暗流此地涌動(dòng)?！芭嘤?xùn)中心”作為一種黨政權(quán)力的微觀形態(tài)，正以其小集團(tuán)的利益損害整個(gè)社會(huì)肌體。

權(quán)力尋租的隱蔽場(chǎng)所

十幾年來，培訓(xùn)中心的問題未能有效遏制，很重要的一點(diǎn)，在于它具有較強(qiáng)的隱蔽性。

在人們的目擊之處，多數(shù)培訓(xùn)中心地處遠(yuǎn)郊，甚至遠(yuǎn)在異地，遠(yuǎn)離公眾的視線，監(jiān)管部門往往鞭長(zhǎng)莫及。這種隱蔽性，使得很多培訓(xùn)中心漸漸違背建設(shè)初衷，成為利用便利條件大肆拉關(guān)系、搞錢權(quán)交易，請(qǐng)客應(yīng)酬、公款吃喝玩樂的“安全之地”。

近年的事實(shí)證明，大量的腐敗案件，都在這些“既安全又隱蔽”的場(chǎng)所里悄悄進(jìn)行，下級(jí)搞定上級(jí)，商人搞定官員。一些單位的領(lǐng)導(dǎo)更是把培訓(xùn)中心變?yōu)闄?quán)力尋租場(chǎng)，比如，河北省巨貪李真，先后把省國(guó)稅局承德培訓(xùn)中心工程、衡水培訓(xùn)中心工程、石家莊培訓(xùn)中心工程等6個(gè)工程強(qiáng)行“發(fā)包”給朋友，心安理得地從中收受賄賂305萬元；原山西省旅游局培訓(xùn)中心主任李貴發(fā)，在任職期間數(shù)次利用職務(wù)便利進(jìn)行貪污和受賄，非法所得財(cái)物近50萬元；原湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)培訓(xùn)中心主任王毛弟，上任一年多就向某建筑商索取回扣77萬元，被判處有期徒刑12年。

另外，由于培訓(xùn)中心大多為事業(yè)單位，可以獲得所屬機(jī)關(guān)一定程度上的保護(hù)，因此培訓(xùn)中心難以和一般的賓館酒店一樣受到有關(guān)部門的監(jiān)管，從而成為部分領(lǐng)導(dǎo)干部墮落的溫床。比如張二江、胡長(zhǎng)清、王寶森“搞腐敗”的地方，就掛著“培訓(xùn)中心”的牌子。

功能異化的“培訓(xùn)中心”繁殖腐敗，而腐敗又衍生出更多的“培訓(xùn)中心”，兩者糾纏共生。

“我的地盤我做主”

“一年到頭，單位組織員工過來開一次年終總結(jié)會(huì)，平時(shí)主要還是內(nèi)部接待上下級(jí)人員，或本單位大大小小的領(lǐng)導(dǎo)?！北本┠场芭嘤?xùn)中心”負(fù)責(zé)人向記者透露，“一些黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)挖空心思要建‘培訓(xùn)中心，除為培訓(xùn)干部提供點(diǎn)方便之外，主要是單位的名字往上一掛，那是實(shí)力的一種象征，不但讓單位形象‘上檔次，而且給領(lǐng)導(dǎo)面子添光彩?！?/p>

培訓(xùn)中心“孕育”出來的地盤政治，折射出當(dāng)今的官場(chǎng)心態(tài)。

事實(shí)確是如此。在一些地方，單位接待條件好壞，已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)者能力高低的一種體現(xiàn)。因此，一些機(jī)關(guān)的官員往往不遺余力地在各風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)培訓(xùn)中心，同時(shí)在內(nèi)部設(shè)施的檔次上不斷升級(jí)，以在來訪的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前留下工作能力強(qiáng)的好印象。更有甚者，少數(shù)地方甚至把培訓(xùn)中心建設(shè)作為單位考核的一部分，更加助長(zhǎng)了培訓(xùn)中心的攀比之風(fēng)。

不過，亦有專家提出，黨政部門熱衷于建設(shè)“培訓(xùn)中心”，其真實(shí)動(dòng)機(jī)與古時(shí)“臥榻情結(jié)”很相似。由這種“臥榻情結(jié)”發(fā)展而來的現(xiàn)代版是：一旦權(quán)力在手，就要自我創(chuàng)設(shè)能夠進(jìn)一步盡顯官威的空間，徹底實(shí)現(xiàn)“我的地盤我做主”。

換個(gè)說法，其實(shí)這種情結(jié)就是“地盤政治”。冠有“××培訓(xùn)中心”、“××大廈”或“××賓館”標(biāo)牌的大大小小“培訓(xùn)中心”，實(shí)際上是各個(gè)權(quán)力部門的私家后花園。這些形形色色的“培訓(xùn)中心”的存在，滿足了各部門機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的自尊心。在這些場(chǎng)所進(jìn)行的本部門、本系統(tǒng)培訓(xùn)，也使某些系統(tǒng)、部門頗有些“權(quán)力山頭”的意味。

古時(shí)“臥榻情結(jié)”的致命之處，在于其將天下人的江山視作了自家的江山；眼下“地盤政治”的致命之處，則在于其將公共的權(quán)力視作了部門的權(quán)力，給部門執(zhí)掌的公共權(quán)力賦予了濃厚的私密色彩。

如同當(dāng)年安徽亳州的“閱兵書記”李興民，“為慶升官全城大閱兵”一樣，今年曝光的“糧神殿”事件，也終將成為人們的記憶。但兩起奇聞般的事件，卻暴露出公權(quán)力失范以及追逐“地盤政治”的問題。

從這個(gè)角度望去，每一座功能異化的“培訓(xùn)中心”，皆為權(quán)力觀扭曲的真實(shí)標(biāo)本。

“賬外賬”、“小金庫”

由于制度的縫隙，培訓(xùn)中心的“賬外賬”、“小金庫”因此而生。

先說監(jiān)管制度。按相關(guān)的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)由國(guó)資委管；而培訓(xùn)中心這樣的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，卻處于監(jiān)管空白。培訓(xùn)中心屬單位所有，雖然不以營(yíng)利為主要目的，但它們占用大量的財(cái)政資金，收支就像“無底洞”，誰也不知道它賺了多少或是虧了多少。賺了，即為單位的“小金庫”；虧了，那是國(guó)家的錢。

其次，培訓(xùn)中心的“小金庫”也在叩問現(xiàn)行的財(cái)政制度。

前兩年，審計(jì)署曾披露案例，國(guó)家電力公司召開內(nèi)部人事干部會(huì)議，短短3天時(shí)間揮霍304萬元，人均耗費(fèi)2．4萬元。事后，會(huì)議主辦者為掩蓋真相，通過旗下的“培訓(xùn)中心”對(duì)會(huì)議費(fèi)用進(jìn)行“技術(shù)處理”。

顯然，因?yàn)橹贫鹊钠＼洠嘤?xùn)中心成

了部門和企業(yè)轉(zhuǎn)移資金、利潤(rùn)的渠道，而由此生成的“小金庫”，被用來違規(guī)發(fā)放干部職工的獎(jiǎng)金、福利，甚至還用作支付領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人開支，使培訓(xùn)中心成為一些單位負(fù)責(zé)人吃喝玩樂的逍遙地。

不僅如此，一些培訓(xùn)中心之所以建得“富麗豪華”，也是為了轉(zhuǎn)移資金的需要。在很多地方，最豪華的培訓(xùn)中心往往歸屬那些掌握較多行政權(quán)力和經(jīng)費(fèi)的部門。而這些部門如果不興辦培訓(xùn)中心，不將培訓(xùn)中心豪華化，他們的行政權(quán)力和掌握的經(jīng)費(fèi)就難以變?yōu)楸静块T的實(shí)際利益和資源。建設(shè)豪華的培訓(xùn)中心，不僅可以爭(zhēng)取更多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，而且可以利用行政權(quán)力為培訓(xùn)中心獲取經(jīng)營(yíng)收益，從而將公共資源轉(zhuǎn)變成為本機(jī)關(guān)掌控的資源，進(jìn)而形成龐大的預(yù)算外、體制外資金。

就在培訓(xùn)中心巧鉆一些制度縫隙的同時(shí)，在嚴(yán)控樓堂館所和培訓(xùn)中心項(xiàng)目、嚴(yán)禁公款吃喝的制度環(huán)境下，培訓(xùn)中心本身又成為制度的縫隙，并被充分利用——將吃喝玩樂的花銷換成干部培訓(xùn)費(fèi)用，不僅可以掩人耳目，躲過財(cái)政與審計(jì)的監(jiān)督視線，而且，在本單位的培訓(xùn)中心里搞腐敗，不僅隱秘，手頭還掌控“小金庫”，花錢更加方便。政令弱化

培訓(xùn)中心的泛濫和禁而不止，彰顯出政令的弱化。

且不說對(duì)培訓(xùn)中心采取一波接一波的整治，最終的結(jié)果似乎仍然收效甚微。單從國(guó)家對(duì)于黨政干部培訓(xùn)工作的重視卻被移花接木偷梁換柱，改造為荒唐的“星級(jí)培訓(xùn)”，從中已經(jīng)充分表現(xiàn)出某些地方政令不暢、行政不力的現(xiàn)象。“政策學(xué)”遭棄擲，而“對(duì)策學(xué)”大行其道，國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)政形象在無形中受損。

目前多數(shù)“培訓(xùn)中心”的人事格局是，負(fù)責(zé)人基本上由單位的某處級(jí)或副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任。由于創(chuàng)收涉及單位切身利益，很多領(lǐng)導(dǎo)不得不放棄本職工作搞創(chuàng)收，分散了精力，也造成政企不分。

對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員周漢華認(rèn)為，清理規(guī)范“培訓(xùn)中心”，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要對(duì)清理整頓情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，尤其是對(duì)那些給清理規(guī)范工作制造阻力的“背景”查查都是誰，為什么這么“?！?對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的黨政機(jī)關(guān)，要依法依紀(jì)從嚴(yán)追究直接責(zé)任人和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。動(dòng)了這個(gè)根子，恐怕清理規(guī)范工作就能事半功倍了。

然而，也有人擔(dān)心：這種屬于黨政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的治理方式，能否形成長(zhǎng)效?

擔(dān)心不無理由。因?yàn)椋到y(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和自我約束固然重要，外部監(jiān)督也必不可少。監(jiān)督有異體性和強(qiáng)制性的要求，外部監(jiān)督的缺失往往導(dǎo)致內(nèi)部約束的乏力。比如，剛剛被通報(bào)的河南濮陽縣的案例，本身負(fù)有監(jiān)察黨政機(jī)關(guān)行為之責(zé)的縣紀(jì)委，同樣借培訓(xùn)中心之名，違規(guī)修建辦公大樓。

基于現(xiàn)實(shí)情況，研究人員指出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要促進(jìn)干部培訓(xùn)逐步市場(chǎng)化、專業(yè)化，把機(jī)關(guān)培訓(xùn)工作交給專門的教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)本身就具備圖書館、教室、宿舍、食堂等，相應(yīng)減少了成本；從培訓(xùn)功能上看，它們也更有資格。政府部門可以向類似機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)，根據(jù)能力和成本擇優(yōu)選用。這是社會(huì)分工專業(yè)化的必然趨勢(shì)，也是提高行政效率的必然選擇。