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告別“收費(fèi)政府”還有多遠(yuǎn)

2007-05-30 10:48:04尹鴻偉
南風(fēng)窗 2007年11期
關(guān)鍵詞:行政部門收費(fèi)行政

尹鴻偉

設(shè)立政府部門不是辦公司,管理要收費(fèi)、審批要收費(fèi)……在扭曲的體制下產(chǎn)生的各種收費(fèi)亂相,理應(yīng)盡快成為歷史。政府行政和執(zhí)法的零收費(fèi),是建設(shè)人民信賴的公共服務(wù)和社會管理型政府的關(guān)鍵。

“愈演愈烈的收費(fèi)問題雖經(jīng)多次清理,但成效甚微?!蔽髂县斀?jīng)大學(xué)教授朱明熙說,“由此可見,這將是一場艱難的政府改革。就目前的情況而言,由于利益關(guān)系阻力很大。”目前,行政部門越權(quán)立項、無證收費(fèi)、收費(fèi)不公示、任意擴(kuò)大收費(fèi)范圍、隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、搭車收費(fèi)、坐收坐支和只收費(fèi)不服務(wù)等現(xiàn)象在中國普遍存在。

收費(fèi)過多、過亂,加重了群眾和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),抑制了社會創(chuàng)業(yè),可謂“收費(fèi)猛于虎也”。中共中央黨校研究室副主任周天勇甚至認(rèn)為,目前工商、質(zhì)監(jiān)、城管、交通行政和衛(wèi)生防疫等行政部門的絕大多數(shù)收費(fèi)都不合理,把個體戶、私營企業(yè)、微型企業(yè)和中小企業(yè)都“收垮了”。

有人大代表調(diào)查發(fā)現(xiàn),北京一些企業(yè)所承受的來自各個政府職能部門的收費(fèi)項目,仍然多達(dá)200多項。僅個體工商管理費(fèi)一項,全國各級工商行政管理機(jī)關(guān)的年收入就超過200億元。實際上,早在1998年國家工商行政管理總局就明令廢止了《關(guān)于個體工商戶管理費(fèi)收支的暫行規(guī)定》。

全國工商聯(lián)的有關(guān)調(diào)查也發(fā)現(xiàn),繁重的政府收費(fèi)已使得中國個體私營企業(yè)的成本不斷提高。政府征收的各項稅費(fèi)和基金多達(dá)375種,這還不包括各種攤派、贊助、協(xié)會收費(fèi)、有償宣傳費(fèi)、部門下達(dá)的報刊雜志費(fèi)和非生產(chǎn)性招待費(fèi)。

影視、歌唱等各類演員、文物鑒定師和社會文化工作者等30余個職業(yè)被列入文化行業(yè)“特有職業(yè)”之后,交費(fèi)培訓(xùn)、交費(fèi)考試、交費(fèi)發(fā)證和交費(fèi)檢驗等一系列“以收費(fèi)為中心”的情形隨即如洪峰瞬間涌起。

2007年5月,國家發(fā)展和改革委員會價格司司長曹長慶指出,中同目前還沒有專門的收費(fèi)管理法律,有關(guān)收費(fèi)的各種規(guī)定,散見于各專項法律法規(guī)中,行政審批仍是設(shè)立收費(fèi)項目的主要途徑,要加快制定《行政收費(fèi)法》,明確允許設(shè)立收費(fèi)項目的條件,“收費(fèi)項目的設(shè)定,應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù),而不是以行政審批方式設(shè)立,行政審批容易受到各方面的干擾”。

因此,當(dāng)人們得知國務(wù)院辦公廳于5月初向其各部委、各直屬機(jī)構(gòu)發(fā)出通知,要求對現(xiàn)有行政審批項目進(jìn)行集中清理,并于7月15日前完成的消息,不禁對中國能否盡快告別“收費(fèi)政府”的形象再次給予充分的關(guān)注。

收費(fèi)規(guī)模到底多大?

“中國各種收費(fèi)規(guī)模依然偏大、行為不規(guī)范。依法設(shè)定收費(fèi)項目,可以使每項收費(fèi)都有明確的依據(jù)?!敝芴煊抡f,“如果法律制定得好,并且能得到切實執(zhí)行,這項法律及相關(guān)措施將對中國所有的行政和事業(yè)部門產(chǎn)生重大影響?!?/p>

根據(jù)國家發(fā)改委公布的最新數(shù)字,2005年中國行政事業(yè)性收費(fèi)總額達(dá)4000多億元,再加上各種基金征收總額2000多億元,全社會需要付出6000億元以上。但事實上收費(fèi)總額遠(yuǎn)不止這個數(shù)目,西南財經(jīng)大學(xué)教授朱明熙認(rèn)為應(yīng)該在1萬億元以上,“而且更為可怕的是目前誰也說不清楚到底是多少”。

周天勇舉例說,“從法理上講,任何一個國家不可能讓公安局、法院和檢察院這一類的行政、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)來收費(fèi),但是中國很例外”。2004年,中國的工商、質(zhì)監(jiān)、城管、消防、交通等等政府部門年收費(fèi)達(dá)9367.67億元,加上檢察院和法院所收的356億元,共計高達(dá)9723.67億元,嚴(yán)重的是,這些收入絕大部分都沒有進(jìn)入財政預(yù)算,50%左右沒有進(jìn)入預(yù)算外資金的管理。

朱明熙說:“無論合法或不合法,這些錢都是政府的行政及事業(yè)單位的創(chuàng)收所得,由于相當(dāng)部分根本不進(jìn)入國家預(yù)算進(jìn)行公共分配,絕大部分變成了收費(fèi)部門的‘小金庫任意發(fā)放和揮霍?!?/p>

“誰收費(fèi),誰受益”的制度設(shè)置已經(jīng)成為行政部門收費(fèi)胃口越來越大的動力源,罰沒收入在一些地方更成為左右財政收入增長的重要因素。云南省財政廳的一名研究人士形象地稱“有條件收費(fèi)肯定收,沒有條件也要千方百計創(chuàng)造條件收,沒有哪個部門愿意落后”。

盡管從20世紀(jì)末起中國政府三令五申要清理、整頓各種亂收費(fèi)和不規(guī)范收費(fèi),但是情況總是此消彼長,老項目消失了,新的項目又出現(xiàn)了,群眾總是感覺自己到處在交費(fèi)。

周天勇說:“被取消的一般都是很難再收到錢的項目,能收到的肯定不會取消,而有新的收費(fèi)源有關(guān)部門肯定不會放過,總是能夠迅速立出名目來收。政府各部門和行政性事業(yè)單位的收費(fèi),可以用想方設(shè)法、千方百計、巧立名目、瘋狂收費(fèi)來形容?!?/p>

目前,中國有關(guān)行政收費(fèi)的法律文件效力比較低,行政部門自己的立法權(quán)力過大,人大對此基本上沒有約束,所以各部門設(shè)立收費(fèi)項目隨意性大。周天勇表示,行政收費(fèi)的法律文件主要是行政規(guī)章或地方規(guī)章,收費(fèi)項目、標(biāo)準(zhǔn)則由省級政府各職能部門通過制定紅頭文件的形式加以確定,“政府部門總是從各自利益出發(fā),自己給自己創(chuàng)設(shè)收費(fèi)權(quán),濫設(shè)收費(fèi)項目和標(biāo)準(zhǔn)”。

朱明熙認(rèn)為,行政收費(fèi)并不是簡單的收費(fèi)問題,實際上是一個政府作用與責(zé)任的體現(xiàn),即政府是以“服務(wù)”還是“收費(fèi)”為重。他說:“感覺現(xiàn)在的各個行政部門已經(jīng)把熱情放在了收費(fèi)上,他們已經(jīng)將收費(fèi)而不是服務(wù)當(dāng)作了自己的基本職能,即‘管理就是收費(fèi)。”

事實上,行政部門能夠有收費(fèi)的“機(jī)會”,除了有“管理之名外”,更由于有“審批權(quán)力之實”。相對于其他管理手段,行政審批和許可能夠直接、顯著地體現(xiàn)部門權(quán)力,而現(xiàn)在這些手段很容易異化成為“以收費(fèi)為根本目的的行政審批和許可”。于是有學(xué)者擔(dān)心:取消了行政審批項目,不僅會影響行政部門和單位福利,還會影響事業(yè)單位的生存,如果缺乏相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)配套措施,將形成新的麻煩。

目前,中國由財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員實際上超過7000萬人,其中黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員人數(shù)是600多萬,但除公務(wù)員外,黨政機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體中尚有400萬事業(yè)編制或者準(zhǔn)工人編制的公務(wù)員,他們的工資也是由國家財政發(fā)放,因此中國黨政社團(tuán)機(jī)關(guān)工作人員的總數(shù)應(yīng)為1000多萬。還有3000萬事業(yè)單位人員,沒有進(jìn)入社會保障的公務(wù)員退休人員1000萬左右,另外,縣鄉(xiāng)還有1200多萬非編制干部。相當(dāng)多的人,其經(jīng)費(fèi)來源是行政和行政事業(yè)性的收費(fèi)和罰款。養(yǎng)人需要收費(fèi)和罰款,收費(fèi)罰款導(dǎo)致養(yǎng)更多的人,于是收費(fèi)和罰款也成為導(dǎo)致中國機(jī)構(gòu)和人員快速膨脹的最重要和最基礎(chǔ)的根源。

自我授權(quán)的出現(xiàn)

一般來說,行政收費(fèi)是政府在征稅之外參與國民收入分配的一種形式,也可稱為政府收費(fèi)或者行政征費(fèi),中國立法稱行政性及事業(yè)性收費(fèi)。中華人民共和國成立初期,這項收費(fèi)還沿用民國時期的“規(guī)費(fèi)”名稱,其意思是“國家機(jī)關(guān)為了保護(hù)居民、法人和組織的利益,為其提供某種特定勞務(wù)或履

行專政職能而收取的工本費(fèi)和手續(xù)費(fèi)”。

朱明熙說:“這是一項經(jīng)常性收入,但收費(fèi)數(shù)額不多,因為它不能以贏利為目的,不允許超過成本,因為按照一些國際組織的說法超過就是稅收了”《云南省志·財政志》對“規(guī)費(fèi)”歷史有著專門的記載和敘述,其中特別指出“規(guī)費(fèi)收入扣除成本費(fèi)后,余額上繳財政”。

“情況發(fā)生改變是在中國進(jìn)行改革開放之后,”朱明熙說,“這個時期財政收入占全國GDP的比例從1978年的31.2%下降為1995年的10.7%,由于政府擔(dān)負(fù)的職責(zé)較多,但錢又不夠用,于是考慮設(shè)機(jī)構(gòu)、進(jìn)人員,但是只給政策不給錢,或者不給足錢。讓各部門收費(fèi)創(chuàng)收,彌補(bǔ)財政撥款的不足,當(dāng)時甚至允許軍隊經(jīng)商創(chuàng)收。由于缺乏有效的監(jiān)督管理,各部門‘亂收費(fèi)的潘多拉盒子由此被打開了?!?/p>

于是,從最初的“人民城市人民建”,到后來的教育集資、公路集資、農(nóng)田建設(shè)集資、治安罰款和交通罰款等等,不一而足。各種各樣亂收費(fèi)、亂攤派和巧立名目收費(fèi)的情況大肆出現(xiàn)了,甚至包括教育(學(xué)校)、衛(wèi)生(醫(yī)院)這樣本應(yīng)該盡量享受財政撥款的社會公共服務(wù)部門也大肆收費(fèi)。因為國家財政忙于養(yǎng)人吃飯,忙于投資項目,使得教育、衛(wèi)生、科技、社會保障、城市管理、環(huán)境治理、公、檢、法、司等社會管理的經(jīng)費(fèi)得不到應(yīng)有的保證。

在一段時期里,各級政府和財政部門明顯感覺到壓力減輕,于是把收費(fèi)當(dāng)成了一味“靈丹妙藥”,更是放開了這方面的限制,而各種部門在不斷的嘗試和相互的攀比中將此行為愈演愈烈。而且在潛規(guī)則方面,財政對這些收費(fèi)單位實際上實行“下達(dá)任務(wù)、超收獎勵、罰款分成”的體制,更加刺激了這些機(jī)構(gòu)瘋狂收費(fèi)和罰款的行為。于是在群眾不斷埋怨“收費(fèi)過多過重的同時”,各種行政、事業(yè)部門及其工作人員也在說“財政不給錢,不收費(fèi)我們怎么生存、怎么發(fā)展?”改革開放前后,中國的政府部門還創(chuàng)造了一個令人擔(dān)憂的數(shù)字:之前行政經(jīng)費(fèi)僅占財政總收入的4.7%,之后已經(jīng)占20%。地縣一級,收費(fèi)和罰款已經(jīng)占財政的50%~60%了,個別縣,收費(fèi)和罰款額已經(jīng)占財政收入的70%。

事情就是這樣矛盾地前行著,到20世紀(jì)90年代中后期達(dá)到了高潮。后來時任總理朱镕基都坐不住了'群眾在生氣,他也發(fā)怒了,這才引起了全社會對收費(fèi)造成的惡果進(jìn)行關(guān)注和思考,但是已經(jīng)有了“覆水難收”的架勢,成為目前經(jīng)濟(jì)、社會和政治生活中久治不愈的一個毒瘤。一個教育亂收費(fèi)問題,從1995年開始年年清理,12年了,還沒有見分曉。

“事實證明,由于前期中央的政策失誤,群眾被強(qiáng)行索取的行政收費(fèi)絕大部分均來源于行政機(jī)關(guān)的自我授權(quán)。在這些問題上,中央政府對地方已經(jīng)明顯失控,這是一個非常危險的信號,其甚至已經(jīng)成為地方利益與中央利益的博弈?!敝烀魑跽f,“在現(xiàn)代國家的成長中,這似乎是一個通病。1913年以前美國的政府部門也亂收費(fèi),腐敗成風(fēng),當(dāng)年開始改革后,將所有收入進(jìn)入財政預(yù)算,并同時讓議會監(jiān)督,保證信息公開,情況才開始改變。”

“政府收費(fèi)中心”

現(xiàn)實情況是,不僅自收自支式的行政收費(fèi)普遍存在,而且像“收支兩條線”的管理方式,表面上似乎抑制了坐收坐支、私設(shè)小金庫、貪污挪用等腐敗,但是由于前述的實際上的“下達(dá)任務(wù)、超收獎勵、罰款分成的潛規(guī)則”,事實上也仍然無法擺脫收費(fèi)與部門利益變相掛鉤的格局,因為收費(fèi)部門總是有辦法讓上交財政的錢全額或按比例返還。于是在這種“收費(fèi)自利”的利益驅(qū)動下,行政部門熱衷于收費(fèi)、搞執(zhí)法創(chuàng)收自然就無法避免。

周天勇表示,中國“幾乎沒有一個政府部門不收費(fèi)”,“一些行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的重要目的就是為了罰款”;許多行政部門在設(shè)立之初,就沒有獲得國家財政撥款預(yù)算,而是由國家下發(fā)相關(guān)文件設(shè)立該部門的收費(fèi)、罰款項目,以此養(yǎng)活機(jī)構(gòu)內(nèi)的公務(wù)員。

2007年5月初,國務(wù)院辦公廳向其各部委、各直屬機(jī)構(gòu)發(fā)出通知,再次要求對現(xiàn)有行政審批項目進(jìn)行集中清理,“該取消的一律取消,該調(diào)整的必須調(diào)整”,并于7月15日前完成。但是周天勇對這些工作的前景并不看好,他說:“如果行政部門的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)仍然合一,相互之間沒有制約,清理就難免流于形式,漏洞百出,與此同時濫收費(fèi)的情況同樣無法改變。”

事實上,由于一些行政機(jī)關(guān)仍然掌握著大量的行政審批權(quán),其中不乏因為運(yùn)行不規(guī)范而淪落為擺設(shè)的審批,容易出現(xiàn)權(quán)力濫用和權(quán)錢交易。朱明熙表示,許多行政部門不僅僅考慮著“生存”,還考慮著“發(fā)展”,更考慮著“致富”,所以收費(fèi)是他們不可能主動放棄的行為。

云南省財政廳的一名官員表示:“中同許多行政部門和公務(wù)員們的表現(xiàn)很讓人擔(dān)心,本來他們拿了工資就是必須做事情,但是現(xiàn)在他們無論做什么事情都要想辦法再從社會上收點(diǎn)費(fèi),個人或者部門都能夠從中獲取利益?!痹颇鲜∫幻痉ü賳T更是一針見血地指出:“眾所周知如果不想辦法弄錢發(fā)給部下各種津貼,送給上級各種節(jié)日費(fèi),行政領(lǐng)導(dǎo)的位置是不好坐的,而行政收費(fèi)為這些錢找到了最合理的來南?!闭廊A辦公樓的興建之風(fēng),背后也有行政收費(fèi)在支撐。

由此,國務(wù)院歷年來針對收費(fèi)問題發(fā)出數(shù)不勝數(shù)的清理文件和通知,基本上很難實現(xiàn)預(yù)期效果,因為考慮自己的切身利益,下級政府和官員們總能想出對策。令人深思的是,近年來各地方政府為了方便群眾辦事,紛紛集中成立了“政府便民服務(wù)中心”,讓所有的行政、事業(yè)部門都來設(shè)個辦事的窗口,而由于收費(fèi)行為的廣泛存在,這些中心往往被群眾稱為“政府收費(fèi)中心”。另外,一些地方公路收費(fèi)站點(diǎn)過多過密,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高,運(yùn)輸企業(yè)負(fù)擔(dān)重,群眾反映尤為強(qiáng)烈;同時公路養(yǎng)路費(fèi)年年收,可每年應(yīng)征多少,實征多少,征收的養(yǎng)路費(fèi)都用到哪里去了,交通部門一直“含糊其詞”。

周天勇表示,西方發(fā)達(dá)國家也有非稅收入,但其占財政的比例很低,一般是一些諸如供水、電話等準(zhǔn)公共服務(wù)型的收費(fèi),是用來充抵公共服務(wù)的成本,盈余全部轉(zhuǎn)為公益支出,“通過公共服務(wù)來牟取暴利,發(fā)家致富,在發(fā)達(dá)國家是不可能成功的”。他說:“原因就是在于財政承擔(dān)了行政部門的全部經(jīng)費(fèi),另外這些部門隨時受到法律、議會和新聞媒體的層層監(jiān)督?!?/p>

現(xiàn)實勇氣與長期責(zé)任

現(xiàn)實中,哪些部門、項目可以收費(fèi),收費(fèi)金額為多少,基本上都缺乏監(jiān)督,無論社會群眾、新聞輿論和人大等很難對其進(jìn)行有效干預(yù)。周天勇說:“建立政府部門不是辦公司,所以收不收費(fèi),收多少,必須取得人民群眾的同意,必須召開聽證會,同時還要注意以其他經(jīng)濟(jì)實體名義變相收費(fèi)的行政部門行為?!彼г沟溃骸罢f句不好聽的,現(xiàn)在政府某某局,已經(jīng)不是行政單位了,而是政府某某局有限責(zé)任公司,檢察院和法院等,也不是清正廉明的司法機(jī)構(gòu)了,而是檢察院有限責(zé)任公司和法院有限責(zé)任公司

了,而學(xué)校和衛(wèi)生機(jī)構(gòu),則更是賺暴利的學(xué)校和醫(yī)院有限責(zé)任公司了?!?/p>

當(dāng)然這樣的情況也許將有改變?!吨腥A人民共和國政府信息公開條例》將于2008年5月1日起施行。行政事業(yè)性收費(fèi)的項目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)被列入重點(diǎn)公開的政府信息2--。

2004年7月1日,《中華人民共和國行政許可法》正式實施,但是3年來這部法律好像并沒有起到很好的作用,尤其行政收費(fèi)問題沒有得到多少遏制。朱明熙表示:“發(fā)改委官員出來承認(rèn)收費(fèi)問題嚴(yán)重,并且公布了相關(guān)數(shù)據(jù),是一種有勇氣的進(jìn)步,但是這樣并不足以抵消他們在這項工作上的無能與失職。如果沒有用好《行政許可法》而急于重新制定《行政收費(fèi)法》,怎么看都有推卸責(zé)任的味道?!?/p>

他說:“中國缺的不是法律的數(shù)量,說實話中國的法律已經(jīng)夠多了,但是幾乎都沒有用好、用足。對行政事業(yè)性收費(fèi)立法是根本,而政府部門依法行政才是關(guān)鍵。如果總是把希望寄托在法律條文上,以期可以規(guī)范政府權(quán)力和收費(fèi)行為,結(jié)果將是徒勞。”相反,立法只會讓群眾認(rèn)為是將收費(fèi)“加以法律保護(hù)”。

2007年4月27日,中同國家稅務(wù)總局副局長宋蘭表示,中國的稅收收入已占財政收入的95%左右,是財政收入最主要的來源。這標(biāo)志著中國向稅收國家轉(zhuǎn)型的基本完成。但龐大的政府收費(fèi)規(guī)模使這一轉(zhuǎn)變打了折扣。周天勇說,2006年中國政府財政收入接近3.2萬億元,如果加上1-3萬億元的預(yù)算外收費(fèi)、土地出讓金7000億元、社保8000億元等預(yù)算外收入,國有企業(yè)上交利潤2000億元以上,中國GDP的實際稅負(fù)已經(jīng)在33%左右,這種程度的實際稅負(fù)已經(jīng)相當(dāng)高了,企業(yè)和老百姓的負(fù)擔(dān)非常沉重。

朱明熙也認(rèn)為:“需要注意這里面的真實概念,事實上中同沒有進(jìn)入國家財政的行政、事業(yè)收費(fèi)更是萬億以上的天文數(shù)字。除了稅收外,許多政府部門還在收取各種各樣說不清道不明的預(yù)算之外的‘苛捐雜稅(費(fèi)),而且在許多地區(qū),尤其是廣大農(nóng)村,各種收費(fèi)曾經(jīng)超過正稅,引起農(nóng)民強(qiáng)烈的不滿,甚至出現(xiàn)社會矛盾激化。”

有學(xué)者表示,中國地方政府預(yù)算外收入的多少,決定了當(dāng)?shù)卣畬?jīng)濟(jì)發(fā)展的裁量權(quán),也決定了地方部門的具體經(jīng)濟(jì)利益。而中國現(xiàn)今非稅收入管理模式存在的問題已經(jīng)嚴(yán)重制約了國家公共財政制度的建設(shè),實際上已成為公共財政制度建設(shè)中巨大的障礙。

目前,《行政收費(fèi)法》已經(jīng)列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃,國務(wù)院法制辦也開展了相關(guān)調(diào)研。也有學(xué)者表示,與已經(jīng)制定的《行政處罰法》、《行政許可法》和正在制定的《行政強(qiáng)制法》一樣,《行政收費(fèi)法》也是規(guī)范政府行政行為,推進(jìn)并實現(xiàn)依法行政的重要法律保障,值得充分期待。

“這樣的情況不能再拖延了,無論社會和國家都經(jīng)不起這樣的折騰了,希望全國人大能夠以‘特事特辦的方法來處理立法的所有相關(guān)問題,中國這種扭曲的體制下產(chǎn)生的各種收費(fèi)亂相,應(yīng)該盡快成為歷史?!敝芴煊抡f,“中國要建成人民信賴的公共服務(wù)和社會管理型的政府,關(guān)鍵是要實現(xiàn)政府行政和執(zhí)法的零收費(fèi)?!?/p>

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