尹鴻偉

聯(lián)合國難民署5月10日公開表示：“中國近30年來對境內越南難民的安置工作是世界上難民安置和融入社會最成功的范例之一。”近年來，許多阿富汗、巴基斯坦等周邊國家的公民來到中國成為“新難民”，新背景下如何處理越南難民身份問題，仍是一個考驗。

36歲的龍峰和家人已經在廣西北海市僑港鎮(zhèn)生活28年了，但打魚為生的他們“并不算中國人”。在僑港鎮(zhèn)，像龍峰一樣，常被稱作“華僑”、“難民”或“難僑”的人占全鎮(zhèn)人口的95％以上，這個上世紀70年代末新建的鎮(zhèn)子，曾是中國最大的聯(lián)合國難民安置點。

龍峰說：“1979年2月，在越南和中國的激烈戰(zhàn)火中，我們很多人一起從越南廣寧省的姑蘇島坐船逃到中國，然后被中國政府和聯(lián)合國難民機構安置在這里生活?！睂嶋H上，按照聯(lián)合國難民署公布的數(shù)據(jù)，當時和龍峰一樣逃到廣西的越南難民，有26萬之多，大多是越南華僑。

時間過去了近30年，龍峰和他的“難民”鄉(xiāng)親們在這片土地上長大、工作、結婚、生子，生活和正常的中國家庭一樣，而這都離不開中國政府的幫助。

2007年5月10日，聯(lián)合國難民署便公開表揚中國政府的努力：“中國近30年來對境內越南難民的安置工作是世界上難民安置和融入社會最成功的范例之．。”

對中國政府的考驗

20世紀70年代末期，20余萬越南難民被迫離開越南，從廣西海岸及陸地進入中國，國際社會將其與另外一些老撾和柬埔寨難民一起統(tǒng)稱為“印支難民”。

這一大規(guī)模的難民潮引起了廣泛關注。1979年6月25日，時任英國首相撒切爾夫人公開表示：“這是我們很久以來在全世界見到的最冷酷和最無情的態(tài)度。”同年6月28日，美、英、法、德、意、加、日7國首腦在東京就印支難民問題發(fā)表特別聲明：越南、老撾和柬埔寨難民的悲慘境遇是一個規(guī)模罕見的人道主義問題，并對東南亞和平與穩(wěn)定是個威脅。

突如其來的難民潮考驗著中國政府，廣西自治區(qū)僑務辦公室(以下簡稱“廣西僑辦”)一名不愿意公開姓名的官員表示，廣兩根據(jù)上級安排將其中的12萬人轉送廣東、海南(當時是廣東省的一部分)、福建、云南和江西等省份安置，另外10萬多人在自治區(qū)內安置。由于多數(shù)越南難民之前都從事農業(yè)，所以他們大多被安置到農村地區(qū)，到2003年底，約有29．93萬名越南難民居住在中國大陸。

這名官員說：“難民們剛到的時候幾乎是一無所有，住的房屋、吃的糧食、穿的衣服和用的工具等等都是中同政府無償提供，一直到1982年，才漸漸沒有新難民到來。1989年中越雙方停戰(zhàn)，1990年后再來中國的越南人就不能算難民身份了。”

聯(lián)合國難民署在5月10日的表態(tài)中認為：盡管當時中國的經濟狀況并不好，但仍接受了這些難民并對他們進行安置，使后者享有大部分中國公民享有的各種權利；現(xiàn)在這些難民已經成功地融入中國社會，人數(shù)增加到至少30萬人，很多人走上了發(fā)家致富的道路。

事實上，在當時復雜的歷史背景和中國深厚的傳統(tǒng)文化影響下，中國政府并沒有把這些人完全當作難民，而是把他們當作“同胞”和“僑胞”，當時負責該項工作的機構叫做“難僑辦”而非“難民辦；也沒有采用國際難民營普遍采用的方式將他們統(tǒng)一限制、管理起來，這也使中國成為世界上最具有人情味的難民庇護國。

廣西集中安置越南難民的方式主要有三種：一是自治區(qū)直屬華僑農林場和國營農林場。1978年在原有6個華僑農場的基礎上，先后將部分農墾系統(tǒng)和林業(yè)系統(tǒng)的國營農林場改為華僑農林場，并新建一批華僑工廠，自治區(qū)共有51個企業(yè)安置了難僑。農墾系統(tǒng)有13個單位共安置歸難僑2．3萬多人。林業(yè)系統(tǒng)共安置難僑1．2萬人，僑眷及港澳臺屬約1萬人。二是在有條件建漁港的沿海建漁業(yè)社隊。三是在縣直11個廠礦企業(yè)安置有一技之長的難僑。

類似的情況在廣西以外的地區(qū)同樣存在，各地區(qū)都在執(zhí)行著統(tǒng)一的難民安置政策?！霸诮o他們提供食物、衣服等基本保障的同時，還給他們提供住所和工作機會。為幫助他們，當?shù)氐霓r民甚至自己住在暫時搭建的棚屋，把自己的房子讓給他們住?！睆V西僑辦官員說：“這是一項事關在華難民切身利益和中國國際聲譽的人道主義事業(yè)?！?/p>

在中國的日子

20多年來，廣西自治區(qū)接待安置印支難民辦公室一直執(zhí)行中央對難民的“一視同仁，不予歧視；根據(jù)特點，適當照顧”的政策，為難民提供基本生活保障和必要的就業(yè)機會，扶持和鼓勵其發(fā)展生產，提高其自食其力的能力，并為具備條件實現(xiàn)親人團聚和自愿遣返的難民提供便利。

1980年以后，一些有文化、有技術，或者在越南就從事相關工作的難民被安排、調整到了學校、醫(yī)院和工廠等單位、部門去上班，“除了軍隊、司法等特殊部門外幾乎都有”，還有一些因為要到城市里投親靠友，也沒有被阻止。到2007年5月，至少已經有2萬名越南難民工作、生活在廣西各地的城市里。

同時，廣西自治區(qū)為越南難民爭取到了世界糧食計劃署援助485．1萬美元(實物兌款)，英國海外援助部援助1．5萬英鎊，法國南部醫(yī)生協(xié)會援助135．63萬法郎以及聯(lián)合國難民署援助3285．32萬美元，利用這些援助實施了187個項目，改善難民安置點的生產、生活環(huán)境和醫(yī)療、教育條件，為難民提供就業(yè)和接受職業(yè)技術培訓的機會。

近年來，利用聯(lián)合國難民署的難民培訓項目經費，廣西又聘請大批專家到難民安置點為生產一線的難民進行現(xiàn)場農業(yè)科技培訓。從1994年開始實施的聯(lián)合國難民署周轉金項目，也以資金滾動發(fā)展的方式為難民提供更多的項目。20多年來，廣西自治區(qū)接待安置印支難民辦公室?guī)椭?000多名難民實現(xiàn)國內投親團聚，為3000多名難民辦理了合法移居第三國的手續(xù)。

在僑港鎮(zhèn)，雖然多數(shù)越南難民仍然居住在1979年由中國政府與聯(lián)合國難民署共同建蓋的小樓房里，但是部分經濟條件好的人已經搬出小樓買了附近條件更好的商品房，更有一些“發(fā)了大財”的難民在一路之隔的地方蓋起了自己的漂亮小樓和別墅。廣西僑辦官員表示：“只要難民們愿意努力，我們從來不會阻止他們的進步，他們掙多少錢我們都不可能干涉。另外，有不少難民或子女已經進入一些政府機關中工作，有些難民子女同樣順利考上了中國的大學，甚至有清華大學?！?/p>

他特別指出：“越南難民學生在參加中國高考時還可以獲得與歸僑一樣的加分照顧，充分體現(xiàn)出中國政府不但沒有歧視他們，相反在鼓勵和幫助他們，希望他們中間能夠出現(xiàn)更有文化知識的人士?！?/p>

在過去20年中，聯(lián)合國難民署為在中國的印支難民就地融合支付了8500多萬美元，中國政府為此支付了7．58億美元，其中廣西支付了1億美元以上?，F(xiàn)在廣西每年仍有800萬元人民幣困難補助經費撥給各

個生活著越南難民的農場。

無國籍的人群

在其他國家的越南難民與中國的難民常有聯(lián)系，59歲的陸成芳老人經常在家門口拿出一些學生時代的黑白照片給大家看，照片都是在美國的同學給她寄來的。她說：“這些照片經常讓我想起以前在越南的生活。”16歲的時候，陸成芳老人和所有的越南難民一樣被迫離開了越南。

在美國和加拿大等國家，一般只在越南難民進入的前幾個月給予語言學習、技能培訓等幫助，隨后發(fā)給“綠卡”就將難民放之社會中，難民如果要獲得國籍必須按規(guī)定自己申請。

“他們都說在那邊生活也不錯，另外他們都有了美國或加拿大國籍，而我們沒有國籍?！标懗煞贾钢掌械膸酌瑢W說，“這一切都影響到我們在中國的生活，讓我們的后代在找工作等方面產生了麻煩?！?/p>

聯(lián)合國難民署駐華代表處官員表示，到目前為止，中國政府已經為大部分印支難民及其子女發(fā)放了《居民身份證》，方便他們的出行與生活，但是并沒有給予他們中國國籍，還有一些難民連身份證也沒有發(fā)放。

龍峰說：“現(xiàn)在我們所有人都有和當?shù)厝艘荒Ｒ粯拥纳矸葑C和戶口簿，同時可以自由地申請到中國護照，和當?shù)厝艘粯涌梢赞k理其他國家的簽證出國旅游、探親?！彼脖硎厩宄约翰⒉皇钦嬲饬x上的中國人，因為他們“還沒有辦理過有關的手續(xù)”，無論是自己申請，還是政府批準的文書都沒有。

聯(lián)合國難民署在2007年5月表示，中國政府目前正與聯(lián)合國難民署磋商，起草相關法規(guī)，力求早日解決這些難民的國籍問題；中國政府曾與越南政府協(xié)商，希望能夠允許那些希望回到越南的難民返回，但未取得成功。

目前，國際上解決難民主要通過“自愿遣返”、“第三國安置”和“就地安置”三種方式。從1991年至1997年，中國政府實施了在華老撾、柬埔寨難民的自愿遣返，有3500多名老撾、柬埔寨難民返回他們原來居住的家園，從而使在華老撾、柬埔寨難民的問題得到永久解決。

“讓我們回越南去可沒有這么簡單，我們的房屋、土地都已經不在了，或者被越南當?shù)厝苏加昧?。”僑港鎮(zhèn)一名難民老太太說，“哪里有飯吃，哪里有房子住，我們就愿意住在哪里，中國現(xiàn)在生活很好，比我們剛來的時候還要好?！?/p>

廣西僑辦官員介紹說，僑辦和聯(lián)合國難民署都對越南難民做過多次調研，并特別詢問他們的去留意愿，奇怪的是幾乎沒有人會主動說他們想回越南去做越南人。他分析原因有二：“一是的確不愿意再回去，二是想回去也不敢說，因為目前中越政府之間的談判沒有結論，所以他們不敢要求。”

由于祖輩的墳墓在越南，龍峰和堂兄龍北回去拜祭過幾次，他們持的是中國護照，每次都能夠順利獲得越南簽證，順利往返。龍峰說：“沒有人找我們的麻煩，越南已經把我們當作中國人，或者說已經不再把我們當越南人看待了?！?/p>

新難民難題

“家喻戶曉的情況是，中國政府為了-這批難民花費了大力氣，政治、經濟等各方面投入巨大，現(xiàn)在越南政府要是把他們接回去，同樣也將面臨巨大壓力，—方面是愿不愿意的問題，另外一方面也是有沒有能力的問題?！睆V西僑辦官員給出了這樣的分析。

隨著中國綜合實力的不斷發(fā)展和強大．近年來阿富汗、巴基斯坦和哈薩克斯坦等不少經濟較落后周邊國家的公民來到中國成為“新難民”，他們甚至不斷深入北京、上海等大城市進行活動，成為中國政府管理上的一個新難題。這樣的背景下，有學者認為在處理越南難民問題上，中國政府必須慎重并有章可循，否則將對非法滯留在中國的其他外國人產生不良影響。

無論如何，從根本上解決近30萬在中國生活了20多年的越南難民的“身份”，是始終無法回避的問題。聯(lián)合國難民署一直希望中國政府早日給予他們中國國籍，從而標志著他們作為中國公民成功地融入中國社會，而不再是生活在中國享受著大部分中國公民權利的難民。