秦義夫

取消不必要的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，以降低政府行政成本，節(jié)省企業(yè)相關(guān)費(fèi)用，消除權(quán)力腐敗源頭，這對(duì)于正在進(jìn)行中的行政管理體制改革具有重要意義。

如果不是看到《實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理產(chǎn)品目錄》，真是難以相信我國(guó)仍然對(duì)86種工業(yè)產(chǎn)品實(shí)行生產(chǎn)許可證制度，其中包括建筑門(mén)窗、水泥、空氣壓縮機(jī)、機(jī)動(dòng)脫粒機(jī)、內(nèi)燃機(jī)、砂輪等極為普通的工業(yè)產(chǎn)品。

用某企業(yè)負(fù)責(zé)人的話說(shuō)，“工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證對(duì)守法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有必要；對(duì)制假、生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品者，也起不到監(jiān)管作用。生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品是企業(yè)生存的基礎(chǔ)，為了企業(yè)的發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，守法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)會(huì)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，注重產(chǎn)品質(zhì)量，有無(wú)生產(chǎn)許可證都一樣。制假、生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品的企業(yè)，只要政府監(jiān)管機(jī)關(guān)沒(méi)有抓住‘現(xiàn)行，即使持有生產(chǎn)許可證，也照樣制假，照樣生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品。這就像個(gè)別企業(yè)，雖然按規(guī)定建有廢水、廢氣處理設(shè)備，如果環(huán)保部門(mén)不檢查就不使用，只是一個(gè)‘?dāng)[設(shè)一樣，生產(chǎn)許可證對(duì)有些企業(yè)也只是一個(gè)‘?dāng)[設(shè)。政府的管理應(yīng)當(dāng)注重實(shí)效，以日常監(jiān)督為主，而不能依賴許可證這種表面化的、形式的東西。”這道出了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度的尷尬。

工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度是我國(guó)改革開(kāi)放初期特殊社會(huì)背景下的產(chǎn)物，在當(dāng)時(shí)負(fù)有安排生產(chǎn)計(jì)劃、配置資源、保護(hù)國(guó)營(yíng)企業(yè)和管理產(chǎn)品質(zhì)量等多重功能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)方式的創(chuàng)新以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的完善和市場(chǎng)機(jī)制作用的顯現(xiàn)，進(jìn)一步縮小工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的范圍已勢(shì)在必行。

經(jīng)濟(jì)體制變遷：大部分生產(chǎn)許可證已無(wú)必要

大規(guī)模使用工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證方式對(duì)普通工業(yè)產(chǎn)品實(shí)行管理，始于上世紀(jì)70年代末80年代初，其管理對(duì)象幾乎涵蓋了所有的輕工業(yè)產(chǎn)品和大部分重工業(yè)產(chǎn)品。1984年國(guó)務(wù)院制定發(fā)布了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》，使這一管理方式成為一項(xiàng)法定制度。在以后的行政體制改革中，因?yàn)橐恍┕I(yè)主管部門(mén)相繼被撤銷，有些許可證也隨之被廢止。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，把工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的管理職能集中到了國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督管理局，其它部門(mén)轉(zhuǎn)移到該局的許可證有130多種。行政審批制度改革中，國(guó)務(wù)院于2003年又宣布取消了50多種，目前列入《實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理產(chǎn)品目錄》繼續(xù)實(shí)行許可證管理的還有86種工業(yè)產(chǎn)品。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)營(yíng)企業(yè)是政府的附屬，按照主管部門(mén)的計(jì)劃組織生產(chǎn)，所需的原材料、能源等由主管部門(mén)調(diào)撥，產(chǎn)品由政府收購(gòu)，分配給商業(yè)企業(yè)銷售。與這一經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，企業(yè)不僅是生產(chǎn)的主體，同時(shí)也是社會(huì)保障的主體，承擔(dān)著為職工提供養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)、住房和辦學(xué)等一系列社會(huì)功能，生產(chǎn)、社會(huì)保障是一個(gè)相對(duì)封閉的統(tǒng)一體。改革開(kāi)放后，隨著個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面目出現(xiàn)的私營(yíng)企業(yè)的活躍，以國(guó)營(yíng)企業(yè)為基礎(chǔ)的生產(chǎn)和社會(huì)保障體系受到?jīng)_擊。與國(guó)營(yíng)企業(yè)相比，這些新生企業(yè)不承擔(dān)社會(huì)保障功能，更沒(méi)有歷史所形成的社會(huì)“包袱”，加之其經(jīng)營(yíng)手段的靈活性，更具競(jìng)爭(zhēng)力，使國(guó)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)舉步維艱，并因此帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。為了維護(hù)改革秩序，政府選擇了工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證這一管理方式來(lái)管理，沒(méi)有取得政府頒發(fā)的生產(chǎn)許可證的企業(yè)，各級(jí)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)不安排其生產(chǎn)計(jì)劃，不供應(yīng)原材料和能源?？梢?jiàn)，建立這項(xiàng)制度的一個(gè)重要目的，是保護(hù)國(guó)有企業(yè)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步完善和社會(huì)保障體系的建立，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)一樣，已不再是政府的附屬，不再直接承擔(dān)社會(huì)保障功能，成為了獨(dú)立的市場(chǎng)主體。政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職能也發(fā)生了根本性變化，由生產(chǎn)活動(dòng)的具體組織者變?yōu)楸O(jiān)管者，不再通過(guò)計(jì)劃來(lái)指揮企業(yè)生產(chǎn)，而是對(duì)市場(chǎng)秩序和產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，為企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。從政府與企業(yè)關(guān)系的變化、職能轉(zhuǎn)變的要求看，繼續(xù)對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品實(shí)行許可證制度已經(jīng)沒(méi)有必要，也已與政府職能不相適應(yīng)。

社會(huì)化質(zhì)量保證體系建立：可替代生產(chǎn)許可證制度

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)沒(méi)有建立起一套社會(huì)化的產(chǎn)品質(zhì)量保證體系，產(chǎn)品質(zhì)量由主管部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)和企業(yè)內(nèi)的質(zhì)量管理體系來(lái)保證。這種產(chǎn)品質(zhì)量保證體系，是一種帶有顯著內(nèi)部管理特征的模式。

改革開(kāi)放后，政府與國(guó)營(yíng)企業(yè)逐步分離，企業(yè)的所有制形式也開(kāi)始多樣化，主管部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部和企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量保證體系，已不再適應(yīng)社會(huì)化生產(chǎn)的質(zhì)量管理要求。但由于社會(huì)化的質(zhì)量保證體系還沒(méi)有形成，繼續(xù)實(shí)行許可證制度，促使企業(yè)加強(qiáng)質(zhì)量管理，還是一項(xiàng)必要的措施，是彌補(bǔ)社會(huì)化質(zhì)量管理制度缺失的補(bǔ)充手段。

確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后，我國(guó)逐步建立起了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求相適應(yīng)的，以國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量認(rèn)證和市場(chǎng)抽查等制度為主體的社會(huì)化質(zhì)量保證體系，強(qiáng)化了事后管理制度。比較起來(lái)，事后監(jiān)管的效力更高，質(zhì)量管理機(jī)關(guān)何時(shí)進(jìn)行抽查，從哪個(gè)環(huán)節(jié)抽查，企業(yè)不得預(yù)知，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，這比事前監(jiān)管具有更大的威懾作用。企業(yè)要想使自己的產(chǎn)品不上“黑名單”，不被市場(chǎng)淘汰，就必須保證自己每一批次的產(chǎn)品都必須符合或高于國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這些制度是比許可證制度更為科學(xué)有效的制度，已經(jīng)可以替代許可證制度。

市場(chǎng)機(jī)制完善：比生產(chǎn)許可證管理更經(jīng)濟(jì)更有效

改革開(kāi)放初期，由于商品極度短缺，消費(fèi)者選擇余地很小，企業(yè)不必為其產(chǎn)品銷路擔(dān)心。在這一背景下，來(lái)自消費(fèi)者的、要求企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量的壓力很小，市場(chǎng)機(jī)制還不能對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量形成有效的制約，因而企業(yè)不注重產(chǎn)品質(zhì)量的問(wèn)題比較突出，許可證制度也有其存在的合理性。

近些年來(lái)，絕大多數(shù)商品供應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)剩，形成了買方市場(chǎng)。加入世貿(mào)組織所帶來(lái)的國(guó)際市場(chǎng)的沖擊，也促使企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)普遍提高，為了生存和發(fā)展，紛紛引入質(zhì)量體系認(rèn)證制度，實(shí)行規(guī)范化質(zhì)量管理。提高產(chǎn)品質(zhì)量已經(jīng)成為企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力、占領(lǐng)市場(chǎng)的主要手段。特別是作為社會(huì)生產(chǎn)鏈條之中下一生產(chǎn)環(huán)節(jié)使用的原材料或者集成產(chǎn)品配件的產(chǎn)品，企業(yè)從自身產(chǎn)品的性能和質(zhì)量要求考慮，必然要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格篩選，這對(duì)上游企業(yè)形成了強(qiáng)有力的制約。

社會(huì)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的這種相互制約關(guān)系，也正是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的表現(xiàn)，對(duì)于保證產(chǎn)品質(zhì)量，比起政府的許可管理也更為有效、更加經(jīng)濟(jì)。

綜上所述，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度在大多數(shù)行業(yè)已經(jīng)完成其歷史使命，廢除對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品的生產(chǎn)許可證制度的市場(chǎng)環(huán)境和替代制度已經(jīng)形成。為了更加有效地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，有必要對(duì)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的適用范圍進(jìn)行深入的論證，取消那些不必繼續(xù)存在的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，以降低政府行政成本，減少企業(yè)為辦理許可證而發(fā)生的費(fèi)用。這對(duì)于促進(jìn)政府管理觀念和職能轉(zhuǎn)變、深化行政管理體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革、推進(jìn)制度創(chuàng)新、消除權(quán)力腐敗的源頭都具有重要的意義。