聶長流

2007年1月至6月，我們在美國加州圣荷塞州立大學學習美國績效審計的理論、歷史沿革、技術(shù)與方法等，同時參觀訪問了加州有關(guān)財政、審計部門及世界一些著名公司。特別是對圣荷塞市審計局進行了比較深入地調(diào)研，我們多次聽取了市審計局局長、副局長等相關(guān)人士的報告，我們翻譯整理了3份績效審計報告和兩份審計項目檔案。通過這些調(diào)研活動，本人對圣荷塞市審計局這些年來開展的績效審計有了一個比較全面地、理性地認識，并認為他們的一些審計思路和做法對我們今后的工作會有一定的啟發(fā)和借鑒。

一、圣荷塞市審計局績效審計開展現(xiàn)狀

圣荷塞市審計局目前有16位工作人員，1位局長，2位副局長，11位績效審計人員，其他工作人員2位，2006～2007財政年度全單位經(jīng)費預(yù)算大致為240萬美元，人均預(yù)算約15萬美元，80%以上為工資性支出。自1986年至2007年止，大致完成績效審計項目等232個，2000年至今大致完成績效審計項目62個。審計項目主要是圍繞市政管理部門、環(huán)保部門、執(zhí)法部門等績效管理進行。市審計局通過開展績效審計項目等，為圣荷塞市作出了積極貢獻。有些審計項目為市節(jié)約了開支或增加了收入；有些審計項目為被審計單位提高了效率，資源的使用更為有效，內(nèi)部控制更為完善；同時，為市議會、市經(jīng)營管理層、公眾及時提供了管理目標和信息。1985年至2006年，合計為圣荷塞市增加收入或者節(jié)約資金2.42億美元，同口徑全部審計成本為3 100萬美元，平均1美元審計成本增加或節(jié)約財政資金7.8美元；2005～2006財政年度為全市節(jié)約財政資金2 470萬美元，同口徑審計經(jīng)費為220萬美元，平均1美元審計成本增加或節(jié)約財政資金11美元。1985年5月至2006年6月，合計提出審計建議1 420條，94%的審計建議得到了采納和落實，另有6%的審計建議仍在整改和實施中。

二、圣荷塞市審計局績效審計基本特點

（一）審計法律地位高，審計向市最高權(quán)力機構(gòu)負責，績效審計得到了法律的保障。圣荷塞市憲章第805款中規(guī)定，市議會有權(quán)任命市審計局長，其主要職責是：根據(jù)市議會的安排，執(zhí)行績效審計；根據(jù)市議會的安排執(zhí)行專項審計和調(diào)查；每月向市議會報告工作情況，審計項目進展情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題，有助于完善城市財政管理的審計建議等；執(zhí)行城市憲章規(guī)定的其他審計職能。城市憲章805款中還規(guī)定，審計局長可以檢查除涉及選舉官員以外的任何部門的所有資料。由此可以看出，審計不是向市經(jīng)營管理層負責，而是向立法機關(guān)負責。它是代表公眾、市議會對城市經(jīng)營管理層及其各部門進行審計。同時績效審計在城市憲章中得到了明確規(guī)定。

（二）審計管理完善，審計內(nèi)部控制制度科學合理。圣荷塞市審計局對績效審計項目制定了嚴格的審計程序和方法。從審計立項、審計任務(wù)分配、審計調(diào)查到對被審計單位內(nèi)部控制制度的評述，從審計實施的第一階段風險評估到審計實施的第二階段證據(jù)收集，從整理審計底稿到審計報告的撰寫、商討、反饋以及最終定稿，確定了明確的流程和詳細的方法，操作性和可控性強。根據(jù)圣荷塞市審計局的規(guī)定，審計項目合計有39個流程或程序，包括：審計人員任務(wù)安排表，審計人員調(diào)查表，審計通知書，給市長及市議會委員的審計通報信，審計進點會，審計目標備忘錄，被審計單位業(yè)績備忘錄，項目管理檔案清單，初步調(diào)查，初步調(diào)查備忘錄，任務(wù)分析，風險初步清單，被審單位對風險因素的內(nèi)部控制描述，風險矩陣，審計實施工作——第1階段（風險評估），弱點評估，審計項目，審計預(yù)算，第1次審計標準審查，審計實施工作——第2階段（證據(jù)收集），第2次審計標準審查，審計發(fā)現(xiàn)問題工作底稿，審計報告初步草稿討論會——確定提綱，提交市審計局審計報告草稿，審計工作底稿審查，獨立審計報告審查，向被審計單位反饋的初步審計報告草稿，審計出點會，審計報告草稿文字審查，市審計局審查審計報告草稿，最終審計工作底稿審查，最終審計標準審查，向被審計單位反饋審計報告草稿，審計報告草稿討論會（如果需要），被審計單位/市政經(jīng)理審計反饋意見，審計報告定稿，審計人員審計績效評價，審計項目摘要，更新的風險/控制數(shù)據(jù)。通過這些程序和方法，完善了審計管理，強化了審計內(nèi)部控制制度，確保了績效審計項目的質(zhì)量。

（三）績效審計預(yù)算細化，審計時間跨度長；審計目標主要放在被審計單位或項目內(nèi)部控制管理上。圣荷塞市審計局在開展績效審計項目前，都要求審計組對審計時間和經(jīng)費進行嚴格預(yù)算。如對圣荷塞市對公司進行績效審計，審計組人員4人，審計預(yù)算時間跨度為1年多，從2005年10月至2006年10月，合計工作2 812小時，審計成本為22 578美元。故存在審計組成員少、審計實施時間跨度長（一般在1年左右）特點。績效審計目標明確，根據(jù)市憲章規(guī)定，績效審計主要為檢查：城市的資源是否被經(jīng)濟、高效地使用，效果如何；設(shè)定的目標是否實現(xiàn)；預(yù)期的結(jié)果是否達到。如對圣荷塞市對公司的審計目標為：確定是否達到了其績效標準尤其是管理協(xié)議規(guī)定的2004～2005年度的績效指標，以及是否滿足了管理協(xié)議的所有關(guān)鍵要求。對圣荷塞市水資源預(yù)防控制處理項目辦公室的審計目標為：評估內(nèi)部控制制度對水控辦的功用。包括水控辦資源充分利用的程度、設(shè)備信息數(shù)據(jù)的準確性和完整性等。

（四）審計報告篇幅長，重點闡述審計發(fā)現(xiàn)的主要問題；審計成果主要體現(xiàn)在審計建議上。在我們翻譯的3篇審計報告中，最短的譯成中文1萬字，其他2篇都是2萬字左右。審計報告包括兩大部分，其中第1部分為項目概況，主要內(nèi)容為審計項目的概況、被審計單位的組織機構(gòu)、被審計單位取得的主要業(yè)績以及審計目標、范圍和方法；第2部分為審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，包括：審計發(fā)現(xiàn)的主要問題、結(jié)論和審計建議。重點是第2部分，大約占全篇的85%以上。當然，審計報告中有不少雷同的內(nèi)容，使得審計報告有冗長感。針對每項審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，審計機關(guān)不直接進行審計處理，而是在審計報告中提出相關(guān)管理整改建議，并向市議會作報告，同時審計機關(guān)還得追蹤被審計單位根據(jù)審計報告提出的建議進行落實整改的情況，并將上述落實整改情況每半年1次向市議會提交專題報告。

如在《圣荷塞市水資源預(yù)防控制處理項目辦公室績效審計報告》中，審計針對發(fā)現(xiàn)的問題提出了18項審計建議。其中大部分是要求被審計單位完善內(nèi)部管理，有些是要求裁減人員、車輛、節(jié)約經(jīng)費以及提高辦事效率的。審計建議的層次較高，對被審計單位觸動非常大，尤其是一些涉及機構(gòu)人事變動的，整改難度較大。但至2004年7月，上述18項審計建議被審計單位基本落實到位，績效審計成果得到充分發(fā)揮，審計權(quán)威得以充分體現(xiàn)。

三、啟示

（一）逐步開展績效審計，使績效審計成為各級審計部門的主要職責之一。目前，國內(nèi)績效審計逐步拉開序幕，有些地方甚至成效已經(jīng)顯現(xiàn)。但總體上還是摸索、試點階段，認識不夠全面，做法仍不成熟，還沒有形成系統(tǒng)的、完整的體系。美國圣荷塞市開展績效審計已經(jīng)幾十年，績效審計已經(jīng)是他們主要審計職責，績效審計成果得到了廣泛地認同，為圣荷塞市充分有效利用資源、提高管理發(fā)揮了積極的作用。為此，不論條件如何，我們都必須堅持將績效審計作為今后發(fā)展的主要方向。

（二）加強審計管理，防范審計風險，將審計目標主要定格在被審計單位的內(nèi)部管理上。圣荷塞市審計局主要通過39個審計流程及方法規(guī)范績效審計，使之提高審計質(zhì)量，防范審計風險。應(yīng)該說，我們現(xiàn)在也基本形成了一整套完整的審計程序和方法，但我認為有些環(huán)節(jié)可以相互借鑒、相互學習。比如我們就可以借鑒他們的一些做法，包括：審計人員調(diào)查表，給市長及市議會委員的審計通報信，風險分析，審計預(yù)算，審計標準審查，審計報告審查，審計人員審計績效評價等環(huán)節(jié)?？冃徲嬇c財務(wù)收支審計最本質(zhì)的區(qū)別主要就在審計目標上。通過考察發(fā)現(xiàn)，他們的審計目標、內(nèi)容主要集中在內(nèi)部管理上，而我們目前的審計目標主要是真實性、合法性。因此，開展績效審計，首先就是審計目標必須進行轉(zhuǎn)變，為此審計內(nèi)容、審計方法都必須轉(zhuǎn)變。包括審計成果的轉(zhuǎn)化也必須轉(zhuǎn)變，審計成果最終體現(xiàn)在審計建議上，最終體現(xiàn)在如何提高被審計單位管理水平、如何高效使用各種資源、如何促進被審計單位實現(xiàn)預(yù)定的目標，而不是如何處理處罰被審計單位。

（三）績效審計并沒有統(tǒng)一的指標評價體系。在國內(nèi)經(jīng)常有人提到要開展績效審計，首先必須制訂評價指標體系，甚至有些地方作為專項課題進行研究開發(fā)。我認為，這種做法不一定可取。行業(yè)千差萬別，各單位目標五花八門，各種資源的有效使用難以“一刀切”式地進行界定。事實也說明，圣荷塞市審計局開展績效審計，并沒有統(tǒng)一的、放之各單位皆準的指標評價體系。他們界定被審計單位的績效很簡單，就是前面提到的3點：城市的資源（包括人力、物力、財力等）是否被經(jīng)濟、高效地使用，效果如何；設(shè)定的目標是否實現(xiàn)；預(yù)期的結(jié)果是否達到。因此，借鑒圣荷塞市審計局的經(jīng)驗，本人認為，開展績效審計未必要制訂統(tǒng)一的評價指標體系。

（作者單位：江西省審計廳）