“十一五”規(guī)劃《綱要》明確指出：大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，建立社會化多元化環(huán)保投融資機制，運用經(jīng)濟手段加快污染治理市場化進程。這是建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。污染治理市場化是指采用市場經(jīng)濟手段治理污染的一種模式，其目的是實現(xiàn)污染治理設施的社會化投資、專業(yè)化建設、市場化運營、規(guī)范化管理。具體是指治污企業(yè)(服務方)接受排污企業(yè)或政府部門的委托(委托方)，對污染治理設施建設(含融資)、運行和污染物處理(處置)進行專業(yè)化承包、經(jīng)營。通過治污企業(yè)專業(yè)的污染治理技術(shù)和良好的經(jīng)營管理，達到有效控制污染、降低污染治理成本、提高企業(yè)經(jīng)濟效益的目的。
　　
　　一、污染治理市場化現(xiàn)狀
　　
　　環(huán)境污染一般可分二大類，一類是由生產(chǎn)過程中排放的廢棄物造成的，主要是“工業(yè)”三廢，即廢氣、廢水、廢渣造成的環(huán)境污染，也包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染(農(nóng)業(yè)污染主要是防治的問題，在本文中不作討論)；另一類是在生活過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染，主要是生活污水、生活垃圾、汽車尾氣(主要也是防治的問題)等。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善，原有的污染治理設施建設、運營和管理方式已遠遠不能適應經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的需要，污染治理市場化引起了社會各界的廣泛關(guān)注和重視?？傮w而言，污染治理市場化處于起步階段，還未形成一定的規(guī)模。目前，污染治理設施的投資主要由排污企業(yè)或政府負擔，社會、公眾投資污染治理設施的體制和機制還未形成；工業(yè)“三廢”污染治理設施建設基本納入了主體工程建設中，真正實現(xiàn)專業(yè)化建設的并不多。城市生活污水、垃圾處理廠建設雖可稱得上專業(yè)化建設，但由于近幾年剛發(fā)展起來，專業(yè)化水平較低；污染治理設施市場化運營取得一定進展，全國已有4000多個污染治理設施實施了市場化運營，但主要集中在東部沿海地區(qū)和一些新建的工業(yè)園區(qū)內(nèi)；現(xiàn)行的環(huán)境管理制度重污染治理設施建設輕污染治理設施運行的監(jiān)督管理，缺乏相應的技術(shù)規(guī)范和設施運行管理辦法，污染治理設施運行的規(guī)范化管理有待進一步加強。
　　
　　二、污染治理市場化遇到的問題
　　
　　(一)體制機制問題
　　1、城市污水、垃圾治理。計劃經(jīng)濟體制下形成的認識和機制是，政府對污染治理設施進行投資建設，建成后交給政府的下屬事業(yè)單位來負責污染治理設施的運營，財政支付設施的運行費用。其結(jié)果是污染治理只講社會效益、環(huán)境效益，不講經(jīng)濟效益。在認識不到位、財政緊張的情況下，城市污水、垃圾處理設施建設嚴重滯后。城市污水處理廠、垃圾處理廠作為事業(yè)單位，依附在政府身上，有錢就運行，錢不夠就向政府伸手，不給錢就不運行，造成了污染治理設施的嚴重浪費，加劇了城市環(huán)境污染。
　　2、工業(yè)“三廢”污染治理?，F(xiàn)行的環(huán)境保護法律規(guī)定排污企業(yè)承擔污染治理的責任，即“誰污染、誰治理”，具體實踐中，執(zhí)法的對象也是排污企業(yè)。環(huán)?！叭瑫r”制度要求每個排污企業(yè)都要建設污染治理設施，企業(yè)工程概算中要包括污染治理設施的建設投資，沒有實現(xiàn)“三同時”的，環(huán)保驗收通不過，主體工程不能投產(chǎn)使用。這樣，除一些新建的工業(yè)園區(qū)外，幾乎所有企業(yè)都自行建設了污染治理設施。設施建成后納入整個生產(chǎn)過程進行運營管理，并不是將污染治理設施進行獨立核算、經(jīng)營。結(jié)果是企業(yè)重生產(chǎn)運行輕污染治理，將污染治理設施運營作為企業(yè)的一種負擔，污染治理設施僅是一種擺設，環(huán)保執(zhí)法檢查時運行，檢查過后就停運，能不運行就不運行，企業(yè)偷排污染物現(xiàn)象普遍。而且一些企業(yè)的污染治理設施標準低、質(zhì)量差，本身就難以正常運行。
　　總之，無論是工業(yè)“三廢”污染治理領(lǐng)域還是城市生活污水、垃圾治理領(lǐng)域，污染治理設施的建設和運行，并不是經(jīng)濟意義的投資經(jīng)營活動，僅僅是企業(yè)或政府的一項責任或義務。由于污染治理設施的建設和運行沒有按企業(yè)方式來運作，并不是投資經(jīng)營活動，這樣，社會、公眾資金很難介入，專業(yè)化的治污企業(yè)也很難介入，污染治理設施的社會化投資、專業(yè)化建設、市場化運營很難實現(xiàn)。
　　
　　(二)稅收政策問題
　　采用市場化方式進行污染治理，建設和運行維護污染治理設施或集中治理污染成為治污企業(yè)(服務方)的一項收益性經(jīng)營活動，根據(jù)現(xiàn)行的稅收政策，企業(yè)的經(jīng)營活動需要繳納營業(yè)稅和所得稅。而排污企業(yè)自行建設和運營污染治理設施是生產(chǎn)經(jīng)營活動的一部分，是一項支出活動，不需要繳納營業(yè)稅和所得稅。同樣，政府下屬事業(yè)單位建設和運營城市污水處理廠、垃圾處理廠是政府行為，也不用繳納稅費，但由治污企業(yè)建設和運營城市污水處理廠、垃圾處理廠則需要繳納相應的稅費。因此，在現(xiàn)有的稅收政策下，實施污染治理市場化，一定程度上增加了污染治理的成本。
　　
　　(三)收費政策不到位
　　一是收費標準低于污染治理成本，僅靠收費不能解決污染治理設施建設和運行所需的費用。如國家要求城市污水處理收費標準應不低于0.8元/噸，而全國絕大部分地區(qū)都沒有達到此標準，有的地區(qū)城市生活污水收費標準僅為0.25元/噸，有的甚至還沒有開始征收。二是垃圾處理費收繳率低，主要原因是缺乏法律依據(jù)；對居民而言沒有合適的收費載體；建立一個新的收費體系，成本太大，而委托已有的收費渠道會有職責不清的問題；宣傳不到位，居民對收費理解不夠，認識不夠。對于工業(yè)“三廢”而言，國家雖有專門的排污收費政策和標準，同樣存在收費標準低于污染治理成本和收繳率低的問題，目前主要是協(xié)議收費。而且排污收費是行政事業(yè)性收費，并不是針對加快污染治理設施市場化進程制定的，特別是實施污染治理設施市場化運營后，排污企業(yè)的費用支出是否符合有關(guān)財務規(guī)定以及如何確定支付標準等，國家對此還沒有專門的規(guī)定，一旦進行財務審計，可能會通不過。
　　
　　(四)監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴
　　目前，企業(yè)超標排放污染物的現(xiàn)象十分普遍(對一個企業(yè)而言，建設時有環(huán)境影響評價制度，投產(chǎn)時有環(huán)保設施竣工驗收制度和排污許可證制度，還有日常的運行監(jiān)督檢查制度、限期治理制度、停產(chǎn)關(guān)閉制度等，因此，如能把現(xiàn)有的監(jiān)管措施執(zhí)行到位，企業(yè)超標排放污染物是不可能的)，一些地區(qū)污染治理設施運行與不運行一個樣，沒有嚴格的監(jiān)管和處罰手段。在監(jiān)管不到位，偷排污染物得不到處罰的情況下，排污企業(yè)對污染治理市場化不會產(chǎn)生積極性，而污染治理市場化的主體是排污企業(yè)。對于城市污水、垃圾處理而言，一般由政府或政府下屬事業(yè)單位負責設施建設和運行，行使的是政府職能?，F(xiàn)行體制機制下，環(huán)保部門作為政府的一個職能部門，很難嚴格執(zhí)法監(jiān)管政府的另一個職能部門。
　　
　　三、創(chuàng)新環(huán)境保護機制
　　
　　(一)明確污染治理市場化的法律地位
　　盡快修訂有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)，將“誰污染、誰治理”改為“誰污染、誰負責、誰付費”，或者改為“誰污染、誰付費，誰治理、誰受益”，明確工業(yè)企業(yè)可以自己治理污染，也可以委托專業(yè)化的治污企業(yè)來治理污染。對“三同時”進行重新界定，特別是中小企業(yè)不一定要自己建設污染治理設施，可以將污染物交給治污企業(yè)集中處理。同時，要明確排污企業(yè)和治污企業(yè)在污染治理中的相關(guān)法律責任。污染治理市場化后，針對不同的委托方式，都能找到法律的責任主體。
　　
　　(二)創(chuàng)新污染治理體制機制
　　按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化運作、企業(yè)化經(jīng)營、法制化管理的要求，深化城市生活污水、垃圾處理管理體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開，確保社會公眾利益和城市環(huán)境效益。建立和完善污染治理設施的投融資機制，無論是工業(yè)企業(yè)的污染治理設施還是城市污染治理設施，其建設和運行都應按企業(yè)方式來運作，鼓勵各種社會資金投資污染治理設施建設，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的股份化、投資的多元化，明確投資者之間的責、權(quán)、利，增加污染治理投資能力，保護投資者利益。在污染治理領(lǐng)域引入“特許經(jīng)營”概念，將污染治理特許給有實力、有經(jīng)驗的專業(yè)化污染治理公司，鼓勵專業(yè)化污染治理公司實行污染治理設施的投資、建設、運行和維護管理等，吸收有實力的國有企業(yè)、民營企業(yè)等跨入污染治理領(lǐng)域，加快污染治理市場化進程。
　　
　　(三)完善經(jīng)濟激勵機制
　　經(jīng)濟激勵機制就是經(jīng)濟扶持政策，主要有：一是稅收優(yōu)惠政策，為鼓勵專業(yè)化的治污企業(yè)加快發(fā)展，要研究制定低稅率、零規(guī)費的污染治理市場化稅收優(yōu)惠政策，對治污企業(yè)，應減免營業(yè)稅和所得稅，新修訂的《所得稅法》已明確規(guī)定，企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能、節(jié)水項目的所得可免征、減征所得稅；對污染治理過程中生產(chǎn)的產(chǎn)品(如中水、回收的有用物質(zhì)等)應減免增值稅。二是資金補助政策，政府應設立污染治理專項資金，以補助方式投資污染治理重大項目，特別是城市污水、垃圾處理工程項目，以彌補污染治理工程的建設資金，并吸引社會、公眾投資，同時使投資者更容易獲得銀行資金支持。三是落實和完善收費政策。全面實施城市污水、生活垃圾處理收費制度，收費標準要達到保本微利水平，凡收費不到位的地方，當?shù)刎斦獙\營成本給予補助，保證污染治理設施的建設和運行費用。同時要研究治污企業(yè)向排污企業(yè)的收費政策，使收費合法化，明確排污企業(yè)的成本構(gòu)成中允許列支污染治理的費用；研究制定合理的收費標準，既能保證治污企業(yè)的合理利潤，使治污企業(yè)得到發(fā)展壯大，又不能加大排污企業(yè)的負擔，降低排污企業(yè)競爭力。
　　
　　(四)建立健全監(jiān)管機制
　　一是要加強對治污企業(yè)的監(jiān)管，提高準入門檻。由于污染治理是公益事業(yè)，涉及社會、環(huán)境效益，要研究制定治污企業(yè)準入標準，治污企業(yè)不但要有可靠的專業(yè)技術(shù)知識，而且要有良好的信譽，實施污染治理市場化后，必須保證污染治理設施的高效穩(wěn)定運行。要加強日常的監(jiān)督管理，研究制定污染治理設施設計、招投標、施工、調(diào)試、運行維護等技術(shù)規(guī)范。加強監(jiān)管。二是加強對排污企業(yè)的監(jiān)管，所有企業(yè)必須達標排放，打消企業(yè)偷排污染物的僥幸心理，通過嚴格的環(huán)保執(zhí)法和處罰，使排污企業(yè)認識到污染治理市場化的優(yōu)越性，主動推行污染治理的市場化運營。三是打破地方保護、行業(yè)壟斷，建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境，依法保護污染治理企業(yè)公平參與市場競爭。
　　
　　(五)創(chuàng)新服務機制
　　積極培育具有系統(tǒng)設計、設備成套、工程施工、調(diào)試運行和維護管理一條龍服務的總承包公司，培養(yǎng)一大批守信用、懂技術(shù)、會管理的專業(yè)化污染治理企業(yè)，拓寬污染治理專業(yè)化服務領(lǐng)域，既要允許專業(yè)化污染治理企業(yè)實行污染治理特許經(jīng)營，即對污染治理實行投資(融資)、建設、運行、日常維護、管理等全過程的服務，也要允許專業(yè)化污染治理企業(yè)承包污染治理設施的建設或運行管理，或投資融資的一部