近期，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)西班牙、巴西兩國(guó)社會(huì)事業(yè)籌資進(jìn)行了考察。兩國(guó)在教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)籌資上逐步形成了一套比較成熟的做法，對(duì)我國(guó)具有較強(qiáng)的啟示意義。
　　
　　一、西班牙教育籌資體制的主要特征
　　
　?。ㄒ唬┎煌瑢蛹?jí)政府在教育投資與管理方面分工明確
　　西班牙中央政府的教育文化與體育部負(fù)責(zé)正規(guī)教育及早期業(yè)余教育；勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)部負(fù)責(zé)失業(yè)者培訓(xùn)與職工再教育；職工再教育所需資金來(lái)源于雇主與雇員所繳納的社會(huì)保障資金，由勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)部下轄的由資方協(xié)會(huì)、勞工組織和政府三方代表組成的“三方協(xié)調(diào)基金”負(fù)責(zé)管理。自治區(qū)政府主要負(fù)責(zé)本地區(qū)（除中央政府負(fù)責(zé)外）非基礎(chǔ)教育的管理。市一級(jí)政府負(fù)責(zé)提供公共教育設(shè)施的用地、本地學(xué)前教育及初級(jí)教育設(shè)施的維修與運(yùn)營(yíng)，并負(fù)責(zé)本地義務(wù)教育的提供與監(jiān)督管理。
　　
　?。ǘ┐蟛糠纸逃Y金來(lái)源于各級(jí)政府財(cái)政
　　西班牙公立學(xué)校經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自中央政府教育文化與體育部和各自治區(qū)政府的預(yù)算，自治區(qū)以下政府也承擔(dān)一部分。而失業(yè)人員培訓(xùn)與職工再教育的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)部的預(yù)算與歐盟結(jié)構(gòu)調(diào)整基金的資助。雖然近年來(lái)西班牙中央政府不斷向各自治區(qū)政府分稅，但目前國(guó)家稅依然占主導(dǎo)地位。
　　
　?。ㄈ┓钦M織在特殊教育中發(fā)揮著重要作用
　　西班牙各類非政府組織在興辦教育特別是具有扶貧、殘疾人救助性質(zhì)的教育方面，發(fā)揮著重要作用。一般而言，這些非政府組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)自多種渠道，既有來(lái)自政府部門的經(jīng)費(fèi)，也有其他私人提供的資金，還有非政府組織的自有資金。
　　
　?。ㄋ模┎糠纸逃嘤?xùn)服務(wù)采用公私合作（PPP）方式
　　在某些教育服務(wù)領(lǐng)域（如失業(yè)人員的培訓(xùn)），西班牙政府部門往往采用PPP的方式來(lái)選擇最有競(jìng)爭(zhēng)力的私立機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)整個(gè)培訓(xùn)項(xiàng)目的管理、運(yùn)營(yíng)，即通過(guò)合同招標(biāo)方式向私立機(jī)構(gòu)購(gòu)買相關(guān)服務(wù)，可以降低公共服務(wù)成本并提高公共服務(wù)質(zhì)量。
　　
　　二、西班牙衛(wèi)生服務(wù)體制的變革及籌資體制特征
　　
　?。ㄒ唬┥鲜兰o(jì)80年代中期開始，對(duì)衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)行轉(zhuǎn)型與分權(quán)化改革
　　上世紀(jì)80年代中期開始，西班牙對(duì)衛(wèi)生體制進(jìn)行改革。其中一項(xiàng)重要改革是衛(wèi)生服務(wù)體系從原先的以社會(huì)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的體制（以德國(guó)為代表）轉(zhuǎn)向國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系（以英國(guó)為代表）。到1999年，社會(huì)保險(xiǎn)體系完全被國(guó)家衛(wèi)生體系所替代，公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)中政府財(cái)政負(fù)擔(dān)比例達(dá)98%。另一項(xiàng)改革則是將衛(wèi)生服務(wù)管理職責(zé)從中央下放到17個(gè)自治區(qū)。
　　
　?。ǘ┎煌瑢蛹?jí)政府管理職責(zé)分工明晰，政府主導(dǎo)型衛(wèi)生服務(wù)體系完備
　　中央政府的衛(wèi)生部負(fù)責(zé)衛(wèi)生政策及相關(guān)法規(guī)的制定，以及醫(yī)療專業(yè)研究生學(xué)位以上人員的教育培訓(xùn)、醫(yī)藥政策的監(jiān)管和醫(yī)藥衛(wèi)生產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)制定；勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)部負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)衛(wèi)生服務(wù)體系的服務(wù)范圍，監(jiān)督國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系的有關(guān)費(fèi)用支付，并與衛(wèi)生部一起協(xié)調(diào)衛(wèi)生與其他社會(huì)服務(wù)之間的關(guān)系。7個(gè)特別自治區(qū)在衛(wèi)生政策方面享有相當(dāng)大的立法權(quán)與行政管理權(quán)，在社會(huì)保障領(lǐng)域則享有中央政府所下放的一定管理權(quán)；而10個(gè)自治區(qū)在衛(wèi)生領(lǐng)域只享有有限的自主權(quán)，在社會(huì)保障領(lǐng)域沒(méi)有特別自治區(qū)政府享有的中央下放的管理權(quán)。省政府及大城市政府目前擁有大多數(shù)精神病醫(yī)院、心理診治中心、護(hù)理中心的所有權(quán)和管理與監(jiān)督權(quán)，但未來(lái)這些衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理權(quán)將逐步上交給自治區(qū)政府。市一級(jí)政府則負(fù)責(zé)城市衛(wèi)生環(huán)境及當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生事務(wù)的管理。
　　
　　（三）按人口數(shù)設(shè)立衛(wèi)生區(qū)和基層衛(wèi)生片，促進(jìn)服務(wù)提供及設(shè)施配置的均等化
　　在基本醫(yī)療服務(wù)提供方面，各自治區(qū)分設(shè)若干衛(wèi)生區(qū)，每個(gè)衛(wèi)生區(qū)包含若干基層衛(wèi)生片。衛(wèi)生區(qū)的設(shè)置范圍并不一定與市一級(jí)政府的行政區(qū)劃相一致，其管理職權(quán)也掌握在由自治區(qū)政府直接委派的管理機(jī)構(gòu)手中。衛(wèi)生區(qū)負(fù)責(zé)提供的衛(wèi)生服務(wù)包括初級(jí)醫(yī)療、急救中心與醫(yī)院服務(wù)，通常每個(gè)衛(wèi)生區(qū)至少建有一所綜合性醫(yī)院。而基層衛(wèi)生片是最基層的衛(wèi)生組織，主要向一定規(guī)模的居民提供最基本的健康、衛(wèi)生防預(yù)與社區(qū)醫(yī)療服務(wù)。
　　
　?。ㄋ模┬l(wèi)生經(jīng)費(fèi)以中央財(cái)政為主、地方財(cái)政為輔，私人資金發(fā)揮補(bǔ)充作用
　　西班牙地方政府缺乏稅收自主權(quán)，政府的大部分衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)由中央政府籌集。目前僅約有10%左右的公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)來(lái)源于各自治區(qū)政府的稅收，而省、市一級(jí)的稅收對(duì)衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的貢獻(xiàn)更是微乎其微。同時(shí)，私人資金在西班牙衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)籌資方面也起著一定的補(bǔ)充作用。
　　
　?。ㄎ澹└母镓?cái)稅體制提高地方政府的投資自主性，下放事權(quán)和部分財(cái)權(quán)
　　按2001年西班牙中央政府財(cái)政政策委員會(huì)出臺(tái)的地區(qū)間財(cái)政分配體制改革方案，中央對(duì)各地方的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)劃撥將一并歸入中央對(duì)地方的整體轉(zhuǎn)移支付資金中，這意味著各地方的衛(wèi)生支出第一次由地方財(cái)政來(lái)統(tǒng)籌安排。但在地方政府的支出預(yù)算中，衛(wèi)生支出與其它類支出仍有一個(gè)明顯的不同之處，這就是衛(wèi)生支出水平不能低于一個(gè)預(yù)先設(shè)定的下限。新的財(cái)稅體制改革在下放更多事權(quán)的同時(shí)，也賦予地方政府更多的財(cái)權(quán)。地方可支配的所得稅比例從30%上升到33%。
　　
　?。┬l(wèi)生經(jīng)費(fèi)分配不僅考慮地區(qū)人口數(shù)，還考慮人口結(jié)構(gòu)等其他因素
　　根據(jù)2001年開始實(shí)施的新的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)分配方法，各自治區(qū)政府從中央獲得的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)主要包含兩部分：一是按一個(gè)固定公式計(jì)算的一般性資金，其總數(shù)的75%依據(jù)每個(gè)地區(qū)人口數(shù)計(jì)算，另外24.5%依據(jù)各地區(qū)65歲以上老齡人口比例計(jì)算，余下0.5%的資金主要考慮各地的偏僻地區(qū)的情況。二是根據(jù)殘疾人口特別需要及對(duì)區(qū)外病人轉(zhuǎn)診進(jìn)行補(bǔ)償而建立的特別資金。這種方法有助于促進(jìn)經(jīng)費(fèi)的公平分配。
　　
　?。ㄆ撸┕膭?lì)私營(yíng)部門參與，加強(qiáng)私立機(jī)構(gòu)在衛(wèi)生服務(wù)體系中的作用
　　近年來(lái)，西班牙中央及一些自治區(qū)政府還采取了一系列有力措施，加強(qiáng)私營(yíng)部門在籌資與服務(wù)提供方面的作用，這些措施主要包括：在一些特定的服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)私營(yíng)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的參與；通過(guò)制定一定的稅收激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)私人籌資渠道的發(fā)展；通過(guò)公私合作實(shí)現(xiàn)公共部門與私營(yíng)部門的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
　　
　　三、巴西教育籌資方面的改革措施
　　
　?。ㄒ唬┩ㄟ^(guò)立法確立國(guó)家教育發(fā)展的大政方針
　　1988年巴西頒布新憲法，明確了普及和發(fā)展義務(wù)教育的重要性。此后，巴西公共教育支出呈明顯增長(zhǎng)勢(shì)頭，公共教育費(fèi)占GDP的比重1989年達(dá)4.6%，1995年達(dá)5.2%，在發(fā)展中國(guó)家位居前列。1996年，巴西還頒布了新的《國(guó)家教育方針和基礎(chǔ)法》，作為指導(dǎo)教育事業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)。
　　
　?。ǘ┟鞔_規(guī)定各級(jí)政府用于教育投資的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例與支出結(jié)構(gòu)
　　根據(jù)新憲法及有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，巴西聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)高等教育的出資與管理；中等教育一般由州一級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，聯(lián)邦與州政府共同出資；而初等、義務(wù)教育則主要由市一級(jí)政府負(fù)責(zé)提供，由三級(jí)財(cái)政分擔(dān)相應(yīng)的資金。新憲法還規(guī)定聯(lián)邦政府應(yīng)將聯(lián)邦預(yù)算的18%用于教育支出，州政府與市政府應(yīng)分別將其凈財(cái)政收入的20%和25%用于教育支出，并規(guī)定了三級(jí)政府教育支出中用于初等義務(wù)教育支出的最低比例。
　　
　?。ㄈ┎扇「鞣N措施廣泛籌集教育發(fā)展資金
　　巴西教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源于公共部門和私人部門。公共教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自各級(jí)政府稅收，除一般性稅收外，還有教育專項(xiàng)稅；私人教育經(jīng)費(fèi)主要由個(gè)人、家庭和私立教育機(jī)構(gòu)提供。為保證政府教育經(jīng)費(fèi)有穩(wěn)定的財(cái)源，巴西建立了“教育工資稅”制度，從各單位按工資額的一定比例征收，專門用于教育支出（特別是基礎(chǔ)教育的公共支出）。此外，巴西還建立了全國(guó)教育基金會(huì)，并且從體育彩票、欠稅罰款等中提取一定份額用作教育資金等。
　　
　　
　　四、巴西在保障公共醫(yī)療投入和促進(jìn)衛(wèi)生資源配置公平性方面的主要經(jīng)驗(yàn)
　　
　　（一）公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的資金來(lái)源以政府財(cái)政為主
　　1988年新憲法頒布后，巴西開始建立國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系，將全部人口納入公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的保障范圍。國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)體系所建立的醫(yī)療機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)既包括公立醫(yī)院和診所，也包括公私合作型的私立醫(yī)院，其經(jīng)費(fèi)主要依靠中央政府的一般性資金與專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移，由當(dāng)?shù)卣唧w負(fù)責(zé)管理。大多數(shù)人（特別是貧困人口和農(nóng)村人口）所需醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，幾乎完全依靠政府出資興辦的公共醫(yī)療服務(wù)體系。
　　
　?。ǘ┕册t(yī)療衛(wèi)生支出及其管理更多依賴于高層級(jí)政府
　　在衛(wèi)生服務(wù)的職責(zé)劃分方面，巴西各級(jí)政府之間形成了較為明確的分工：中央政府主要負(fù)責(zé)公共醫(yī)療服務(wù)的大部分出資與全國(guó)性衛(wèi)生政策的制定，州政府承擔(dān)衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的剩余部分并負(fù)責(zé)本地區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的規(guī)劃、管理與監(jiān)管，市政府主要負(fù)責(zé)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的具體提供，而各級(jí)衛(wèi)生理事會(huì)作為獨(dú)立監(jiān)管組織負(fù)責(zé)監(jiān)督政府衛(wèi)生支出的使用與分配。
　　
　?。ㄈ┩ㄟ^(guò)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式增強(qiáng)地區(qū)間衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)分配的公平性
　　上世紀(jì)90年代末開始，巴西政府開始改革中央對(duì)地方的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移方式，將相當(dāng)大一部分衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)按照各地初級(jí)醫(yī)療與防預(yù)性醫(yī)療的實(shí)際需求來(lái)分配，從而通過(guò)調(diào)整衛(wèi)生支出的增量結(jié)構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有不平等的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的調(diào)節(jié)，有助于提高地區(qū)間衛(wèi)生資源配置的公平性。
　　
　?。ㄋ模┩ㄟ^(guò)配置初級(jí)醫(yī)療隊(duì)提高公共醫(yī)療在農(nóng)村和貧困地區(qū)的可及性
　　1994年開始，巴西實(shí)施了向每千戶家庭人口派遣一個(gè)由一名醫(yī)師、一名護(hù)士、一到兩名護(hù)士助理和六名社區(qū)管理員組成的醫(yī)療隊(duì)的計(jì)劃。此外，巴西政府還啟動(dòng)在廣大基層社區(qū)推廣母嬰護(hù)理等社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的計(jì)劃。
　　
　?。ㄎ澹┎扇∮行Т胧┨岣咄林窬幼^(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件
　　上世紀(jì)80年代開始，巴西開始采取一系列措施加強(qiáng)對(duì)邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生投入。這些措施主要包括由國(guó)家衛(wèi)生部直接負(fù)責(zé)全國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的衛(wèi)生防預(yù)、傳染病控制及公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)；在某些土著民人口密度大的地區(qū)成立專門的衛(wèi)生區(qū)，統(tǒng)籌管理對(duì)當(dāng)?shù)赝林丝诘尼t(yī)療服務(wù)；1996年實(shí)施的土著居民環(huán)衛(wèi)設(shè)施工程，幫助39000土著人口改善了居住地的環(huán)境衛(wèi)生條件；培養(yǎng)面向少數(shù)民族的特殊醫(yī)療服務(wù)人員。
　　
　　五、幾點(diǎn)啟示
　　
　　（一）伴隨經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)，教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)支出應(yīng)保持相應(yīng)的增長(zhǎng)速度
　　在從中低收入國(guó)家向中高收入國(guó)家轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)期，教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)支出應(yīng)保持適當(dāng)?shù)脑鲩L(zhǎng)速度。提高義務(wù)教育普及率、國(guó)民受教育年限和公共醫(yī)療人口覆蓋率等社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平，對(duì)于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展與社會(huì)和諧起著重要的保障作用。政府支出占主導(dǎo)地位的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)模式，對(duì)保障公共服務(wù)的公平性十分重要。
　　
　?。ǘ┙⒑侠淼呢?cái)權(quán)事權(quán)分配格局和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)公共服務(wù)地區(qū)公平
　　西班牙、巴西在中央政府與地方政府公共服務(wù)責(zé)權(quán)劃分方面，主要有以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是各層級(jí)政府在事權(quán)上分工明晰，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)；在財(cái)權(quán)上建立合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，保證地方政府、基層政府擁有與事權(quán)相對(duì)等的財(cái)權(quán)。二是在財(cái)政經(jīng)費(fèi)的地區(qū)間分配上，應(yīng)基于合理、規(guī)范的分配依據(jù)，綜合考慮各地區(qū)人口總量、結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、弱勢(shì)群體的特殊需要等因素，通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的再分配，調(diào)節(jié)地區(qū)間經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的差距，減少地區(qū)之間的不平衡。
　　
　?。ㄈ┗A(chǔ)教育和基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)，是政府責(zé)無(wú)旁貸并應(yīng)優(yōu)先投入的領(lǐng)域
　　政府在教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)方面的支出往往受到社會(huì)事業(yè)的存量約束，社會(huì)事業(yè)規(guī)模越大的地區(qū)，所得到的經(jīng)費(fèi)分配比例往往也會(huì)越高；發(fā)達(dá)地區(qū)和城市高等教育和高端醫(yī)療占用過(guò)多的資金，必然減弱政府向基礎(chǔ)教育、初級(jí)醫(yī)療、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療等領(lǐng)域的投入，加劇地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、階層間在基本公共服務(wù)上的不公平。巴西政府近年來(lái)采取的以立法形式規(guī)定各級(jí)政府教育經(jīng)費(fèi)中用于基礎(chǔ)教育投入的最低比例、改革中央對(duì)地方的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移模式等措施，確保公眾基本公共服務(wù)需求的做法，值得借鑒。
　　
　?。ㄋ模┓e極利用民間資金，充分發(fā)揮社會(huì)力量在公共服務(wù)中的作用
　　鼓勵(lì)民間力量參與教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，可以彌補(bǔ)政府資金的不足。在鼓勵(lì)民間參與方面，兩國(guó)政府主要采取了充分發(fā)揮非贏利機(jī)構(gòu)和慈善組織等非政府組織的作用、向私營(yíng)部門開放某些特定的服務(wù)領(lǐng)域，為企業(yè)和個(gè)人的投資與捐助提供稅收優(yōu)惠，在具體項(xiàng)目運(yùn)作上采取“公私合作”形式，分離服務(wù)購(gòu)買與服務(wù)提供等政策措施。
　　
　?。ㄎ澹┲贫ê蛯?shí)施配置標(biāo)準(zhǔn)，提高基本公共服務(wù)在農(nóng)村和邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的可及性
　　我國(guó)城鄉(xiāng)間和地區(qū)間公共服務(wù)差距大，可考慮對(duì)義務(wù)教育、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)制定和實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小城鄉(xiāng)間和地區(qū)間基本公共服務(wù)設(shè)施配置的差距，提高義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的可及性。
　　
　?。┖侠矶ㄎ徽c市場(chǎng)在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用，兼顧公平與效率
　　從兩國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，解決好保證公共服務(wù)提供的公平與效率這一問(wèn)題的關(guān)鍵，一是認(rèn)清在某一具體的公共服務(wù)領(lǐng)域主要存在哪些“市場(chǎng)失靈”，由此決定政府的干預(yù)重點(diǎn)與干預(yù)方式，明確政府規(guī)制的“邊界”。二是應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)的不同種類（如根據(jù)不同的外部性程度），確定不同的籌資模式、服務(wù)提供模式與服務(wù)保障模式。三是政府負(fù)責(zé)籌資，但并不一定由政府直接提供服務(wù)，可以通過(guò)服務(wù)購(gòu)買方式，在某些公共服務(wù)領(lǐng)域通過(guò)公私合作，找到政府與市場(chǎng)的“最佳結(jié)合點(diǎn)”，提高公共資金的使用效益。
　　（考察團(tuán)成員：李守信、劉宇南、郭景平、蘇琳、張長(zhǎng)春、田茂成、黃玉林、徐楠）