區(qū)域發(fā)展不平衡是我國現(xiàn)代化發(fā)展面臨的現(xiàn)實狀況，解決這一問題不能單靠市場力量，因為市場力量通常只傾向于擴大而非縮小區(qū)域差距，適度的政府干預必不可少。中央政府在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中具有十分重要的作用。為了更好地發(fā)揮中央政府的作用，必須進行中央政府治理創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在：政府治理理念的創(chuàng)新；區(qū)域政策制定的創(chuàng)新；區(qū)域治理方式的創(chuàng)新；區(qū)域規(guī)劃重點的創(chuàng)新；區(qū)域治理組織機構的創(chuàng)新等。
　　促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展是我國現(xiàn)代化發(fā)展和構建社會主義和諧社會的一項重要內容。但從我國區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀來看，各地發(fā)展不平衡仍將是一個較長時期里的客觀狀況。要改變這一狀況，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的共贏，離不開中央政府作用的有效發(fā)揮。對于中央政府在推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的重要作用，胡鞍鋼教授明確指出：“解決區(qū)域差距問題，促進欠發(fā)達地區(qū)快速發(fā)展，中央政府具有無可替代的作用?！苯洕鷮W家丁寧寧也指出：“中央政府在區(qū)域經濟布局合理化上要發(fā)揮更大作用?！蹦敲矗醒胝绾伟l(fā)揮其在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的重要作用呢？
　　一是政府治理理念的創(chuàng)新，即政府治理理念由“單一行政區(qū)劃管理”模式向“區(qū)域公共管理”模式轉變。改革開放后，隨著中央向地方下放權力，地方政府逐漸成為具有相對獨立利益的經濟實體，其發(fā)展本地經濟的積極性被大大調動起來，但與此同時，隨著“行政區(qū)經濟”的強化也帶來了一系列問題，如地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區(qū)發(fā)展的馬太效應、行政區(qū)劃交界地帶管理真空等等。這些問題不僅突破了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的剛性束縛，擴散和蔓延到由多個地區(qū)組成的某一經濟區(qū)域，而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限，衍生為區(qū)域性公共問題。在這種情況下，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的僵化法則已經力不從心，迫切呼喚區(qū)域公共管理這種治理新機制的誕生，這對中央政府來說，無異于一個嚴峻挑戰(zhàn)，即中央政府要從自己熟悉的對“單一行政區(qū)劃的管理”向“區(qū)域公共管理”轉變。作為中央政府，既要發(fā)揮其特定的權威，又要作為地方政府間關系的重要協(xié)調者（中央政府不是唯一的協(xié)調者），促使區(qū)域性公共問題解決，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。同時，中央政府還應當大力推進市場機制的建立，充分發(fā)揮市場機制在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的重要作用，打破條塊分割，消除區(qū)域性壁壘，根除地方保護主義，鼓勵各種生產要素和商品合理有序流動，推動區(qū)域一體化進程。
　　二是區(qū)域政策的創(chuàng)新，即區(qū)域政策的制定由“應時型”向“系統(tǒng)型”轉變。國家區(qū)域政策是中央政府根據區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域差異擴大，協(xié)調區(qū)際關系的一系列政策的總和，其目的是解決“問題區(qū)域”存在的突出問題，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，以實現(xiàn)國民經濟的健康成長和社會公平的合理實現(xiàn)。建國后，國家實施了許多旨在促進地區(qū)經濟發(fā)展的計劃和政策，這些計劃和政策多是應當時的需要而出臺，在此之前，沒有一個系統(tǒng)、完整的區(qū)域政策體系，也沒有對“問題區(qū)域”作出深入細致地分析，因此，區(qū)域政策缺乏有效的針對性，更多地表現(xiàn)為應時性。如20世紀60年代后期的“三線建設”，20世紀80年代以來的“特區(qū)政策”、“沿海經濟發(fā)展戰(zhàn)略”、“扶貧政策”、“國家加大對中西部地區(qū)支持力度的政策”，等等。而且區(qū)域政策工具極為單一，主要有資金投入和給優(yōu)惠政策兩種，難以起到協(xié)調區(qū)域發(fā)展的作用。因此，當前應當從全國經濟整體持續(xù)健康協(xié)調發(fā)展的角度，出臺針對“問題區(qū)域”的系統(tǒng)的區(qū)域政策，與此同時，還要出臺與之相配套的區(qū)域政策工具，充分發(fā)揮政府在宏觀調控和產業(yè)引導方面的作用。如在勞動力密集的落后地區(qū)，可以引導產業(yè)向勞動密集型產業(yè)方向發(fā)展，提高就業(yè)率；而對于生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴重的落后地區(qū)，可以通過政府?？顚Ｓ玫姆绞?，改善生態(tài)環(huán)境等等。
　　三是政府投資重點的轉移，即對落后地區(qū)的資金援助由重生產性投入向重社會性投入轉變。近年來，中央政府對欠發(fā)達地區(qū)的資金投入力度不斷加大，截至2005年，西部開發(fā)累計開工重點工程70項，投資總規(guī)模9 700多億元。中央累計投入各類財政性建設資金5 600多億元，其中，長期建設國債3 100億元。中央財政對西部地區(qū)各類轉移支付累計7 600多億元。雖然資金投入規(guī)模很大，但在資金使用上還存在一些問題，偏重生產性、贏利性經濟類基礎設施的投入，如用于工業(yè)、建筑、交通、郵電、商業(yè)等企業(yè)的生產性投資等，而對于社會保障、文教、環(huán)保、醫(yī)療等公共事業(yè)的投入則明顯不足。顯然這樣一種資金分配方式難以直接地使當地人們享受較為均等的公共產品，難以直接提高當地人們的生活質量。因此，中央政府要有意識地把資金更多地引向醫(yī)療、教育等公共服務領域，尤其是教育領域，因為教育落后是欠發(fā)達地區(qū)人力資源匱乏的根源，而人力資源短缺又使得欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展失去了動力源泉，從而難以擺脫貧窮的境地，因此，加強對落后地區(qū)人力資本的投資，促進人文發(fā)展，才是幫助欠發(fā)達地區(qū)脫貧致富的關鍵。
　　四是區(qū)域治理方式的轉變，即區(qū)域治理由“無法可依”向“有法可依”轉變。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展是一項長期而艱巨的任務，需要強有力的法律保障。但從目前情況來看，我國在區(qū)域開發(fā)和發(fā)展的立法方面還是空白，難以保障西部開發(fā)、東部振興和中部崛起的區(qū)域政策目標的實現(xiàn)，也難以規(guī)范政府進行區(qū)域管理的行為。同時，與建立健全社會主義市場經濟的法律體系也不適應。為此，我國可以借鑒發(fā)達國家在區(qū)域立法方面的經驗，盡快開展區(qū)域政策法規(guī)的研究和制定工作，在條件成熟時，出臺與區(qū)域規(guī)劃相關的法規(guī)條例，如《區(qū)域協(xié)調發(fā)展法》、《區(qū)域規(guī)劃法》、《欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)法》等，逐步構建起促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面的法律框架，使區(qū)域治理由“無法可依”向“有法可依”轉變，確保區(qū)域政策的貫徹落實。
　　五是區(qū)域治理組織機構的重組，即區(qū)域管理機構由分散型向綜合型轉變。區(qū)域協(xié)調發(fā)展不僅要有良好的政策法規(guī)，更要有實施具體合作事宜的組織載體，對跨區(qū)域和區(qū)域內的問題作出有效協(xié)調。但從目前狀況來看，中央政府尚未建立起一個獨立的、統(tǒng)籌區(qū)域政策研究和制定的專門性區(qū)域協(xié)調機構，而只有按區(qū)域開發(fā)任務分別成立的區(qū)域開發(fā)辦公室，如西部辦、東北辦和中部辦。這種模式既難以協(xié)調區(qū)域間的發(fā)展，也難以促進區(qū)域內的合作。再加上這些區(qū)域開發(fā)辦公室，其職能沒有得到立法機構（全國人大）的明確界定，沒有獨立的決策權，也沒有獨立掌握區(qū)域政策基金工具，因而在相當大程度上制約了其實際效率和效果。因此，在當前條件下，可以考慮在中央設立一個綜合性的區(qū)域管理委員會（直屬國務院），把西部辦、東北辦和中部辦的職能都包括進去，由區(qū)域管理委員會協(xié)調并統(tǒng)一區(qū)域政策。
　　此外，中央政府要在推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展進程中大有可為，還應轉變對地方政府官員的考核機制，即對政府官員的考核由重經濟指標向重綜合指標轉變。長期以來，我國對官員的考核側重于經濟指標，把一個地方GDP增長與否看做衡量官員政績最重要的尺度。在這種考核方式作用下，官員把主要精力集中于本地經濟發(fā)展的速度，千方百計招商引資、上大項目，力圖在短期內實現(xiàn)GDP的大幅度增長。從經濟發(fā)展規(guī)律來說，這種急功近利的做法往往會給經濟的持續(xù)發(fā)展埋下隱患，不僅對當地經濟發(fā)展不利而且還會影響區(qū)域協(xié)調發(fā)展。近年來，愈演愈烈的地方保護主義以及跨區(qū)湖泊、河流污染嚴重而無人過問等問題就是明證。因此，只有建立起科學的政府官員績效評價體系，通過正確的引導，規(guī)范官員的行為取向和行為模式，才有助于促進區(qū)域經濟社會全面協(xié)調發(fā)展。
　?。暇┱螌W院政治學教研室；河海大學商學院）