在研究政府行政管理體制改革時，政府績效評估問題逐漸納入人們的視野，有效的評估是改善政府管理、提高服務(wù)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。
　　
　　一、政府績效評估的內(nèi)涵和國際經(jīng)驗
　　
　　政府（或公共部門）績效評估，顧名思義，是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)，對政府在履行公共職能、提供各種服務(wù)活動的一種綜合評估。借助于各種科學(xué)的分析手段，評估一般包括定性分析和定量分析。同時，評估也是一個動態(tài)的過程，包括確定績效目標(biāo)、構(gòu)建績效指標(biāo)體系、收集材料、評價績效、改進(jìn)績效等一整套程序。
　　政府績效評估是當(dāng)前公共管理領(lǐng)域的前沿課題，也是一個世界性難題。國外相關(guān)理論的興起是源于政府部門職能重新定位、解決財政危機(jī)等實踐的問題，目標(biāo)是建立責(zé)任政府、公平政府、廉潔政府、公益政府、廉價政府和法治政府，試圖借鑒企業(yè)管理理念應(yīng)用到政府公共管理領(lǐng)域。當(dāng)然，與企業(yè)主要以盈利目標(biāo)為主不同，政府執(zhí)行公共職能的目標(biāo)，主要以公眾滿意度為優(yōu)先目標(biāo)，同時還要兼顧社會效益等其它方面，包括有形目標(biāo)與無形目標(biāo)，近期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)，許多因素具有不確定性和難以準(zhǔn)確計量，且由于涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會等因素，難免帶有主觀色彩，這樣更增加了政府績效評估工作的難度。
　　盡管如此，國外許多國家對建立政府部門績效評估問題予以充分的重視和各種嘗試，以美國、英國為代表，把經(jīng)濟(jì)、效率和效益為績效評估的基本指標(biāo)，建立了較為完整的績效指標(biāo)體系。
　　英國當(dāng)屬政府部門績效評估應(yīng)用最持久、最廣泛、技術(shù)上比較成熟的國家。從撒切爾政府開始，為了提高行政效率、改進(jìn)政府管理，相繼推行了一系列行政改革以推廣和普及政府部門績效評估。早期評估的側(cè)重點是經(jīng)濟(jì)和效率，追求的是投入產(chǎn)出比率的最大化，從1986年起，公共部門績效評估的重點轉(zhuǎn)向效益和公眾滿意度。且將績效評估與其他管理技術(shù)如信息管理、財務(wù)管理、基準(zhǔn)比較技術(shù)相結(jié)合，并在地方政府和其他官方或半官方機(jī)構(gòu)中廣泛應(yīng)用。此外，績效評估、績效預(yù)算、績效審計、績效目標(biāo)規(guī)劃、績效工資制等正被英國政府廣泛用來推進(jìn)績效持續(xù)性的提高。
　　荷蘭學(xué)術(shù)界和專家的廣泛參與是一大特點，專家學(xué)者的研究成果對荷蘭公共部門績效評估的發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。
　　
　　二、我國政府績效評估的現(xiàn)狀和問題
　　
　　（一）現(xiàn)狀
　　我國政府績效評估的實踐沿著國家、地方兩個層面展開，側(cè)重點各有不同。
　　1、國家層面
　　我國政府績效評估的實踐開始于20世紀(jì)90年代中后期，是改革開放以來學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)管理經(jīng)驗的結(jié)果，先后進(jìn)行過目標(biāo)責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、行風(fēng)評議等多種形式的實踐，但總的來說目前仍然處于起步階段。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，中組部、人事部等政府績效評估的主管部門現(xiàn)階段正在將政績考核的重點轉(zhuǎn)向加強(qiáng)市場監(jiān)管、改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境和提高公共服務(wù)水平上來。
　　中組部于2006年7月印發(fā)實施了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》。該辦法以科學(xué)發(fā)展觀作為考核、評價和使用干部的重要指導(dǎo)思想和檢驗標(biāo)準(zhǔn)，堅持德才兼?zhèn)?、注重實績、群眾公認(rèn)原則，明確了綜合考核評價的指導(dǎo)思想、遵循原則和方法構(gòu)成，對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部分別設(shè)置了若干評價要點，要求綜合運用民主推薦、民主測評、民意調(diào)查、實績分析、個別談話和綜合評價等具體方法進(jìn)行干部綜合考核評價。這種考察應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)班子換屆以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員個別提拔任職考察。
　　國家人事部也在積極探索建立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系，建立公開、公平、公正的績效評估機(jī)制，確定了相關(guān)的省、市、縣為試點，要求各地大膽探索實踐，為在全國建立科學(xué)、統(tǒng)一的政府績效評估制度打下基礎(chǔ)。
　　國家環(huán)?？偩峙c中組部合作，正在研究制定對各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保政績考核體系，提出了四個建議指標(biāo)：（1）環(huán)保法律法規(guī)執(zhí)行情況；（2）污染排放強(qiáng)度；（3）環(huán)境質(zhì)量的變化；（4）公眾滿意程度。
　　2、地方政府層面
　　總的看來，目前我國絕大多數(shù)地方都是以GDP增長為主導(dǎo)的評價體系，少數(shù)地方在建設(shè)服務(wù)型政府中有所嘗試。
　　北京市最新出臺的《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于區(qū)縣功能定位及評價指標(biāo)的指導(dǎo)意見》，將全市從總體上劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四類區(qū)域。四類功能區(qū)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、人居環(huán)境三個方面，按照其功能定位的不同，分別設(shè)置若干項最具代表性和導(dǎo)向性的評價指標(biāo)，各區(qū)一般有11—12項單項指標(biāo)。值得重視的是在首都功能核心區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的指標(biāo)體系中，有關(guān)GDP增長速度的考核內(nèi)容均未涉及，而安全、環(huán)保、社區(qū)服務(wù)和流動人口等方面的內(nèi)容則包括在體系之內(nèi)。
　　浙江湖州市從2001年開始，將干部考核中GDP的分值從占整個考核指標(biāo)的10%調(diào)減到8%。2004年取消了GDP指標(biāo)，新增加了“城鎮(zhèn)居民人均可支配收入”、“招商引資”、“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)”、“第三產(chǎn)業(yè)”、“民主政治建設(shè)”等5項指標(biāo)。湖州成為中國首個取消GDP指標(biāo)考核的地方政府。同時，對各指標(biāo)所占的分值比重進(jìn)行調(diào)整，社會協(xié)調(diào)發(fā)展和保障類指標(biāo)等占有更大的比重。對各項指標(biāo)考核內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，在環(huán)境保護(hù)等問題上增加了新的內(nèi)容。
　　武漢市委托國際知名的咨詢公司麥肯錫，2006年對全市進(jìn)行了新的績效評估辦法，考核方案分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)型政府建設(shè)、和諧社會構(gòu)建三個板塊，下設(shè)若干指標(biāo)，并進(jìn)行百分比的量化。其核心是“一個體系，兩個引入，三個銜接”。一個體系，就是針對政府職能轉(zhuǎn)變，建立一個科學(xué)、客觀可操作的分類績效考核體系；兩個引入，就是引入獨立、權(quán)威的績效管理機(jī)構(gòu)，引入第三方評估；三個銜接，是指條塊和部門間職能發(fā)生重疊的績效考核指標(biāo)相銜接，單位考核結(jié)果和領(lǐng)導(dǎo)升遷懲罰相銜接，年終考核與日常監(jiān)督相銜接?？己酥笜?biāo)盡量少而精，突出職能要求。
　　江蘇南京推行的“萬人評議政府”，引入群眾參與評價，是對政府考核評價體制的重要改革步驟。甘肅引入獨立第三方考評政府績效，省政府委托第三方—蘭州大學(xué)完成對政府評議報告，對建立公平、權(quán)威的評價制度起到良好的推動作用。
　　此外，福建、湖南、山東、四川、云南、深圳、珠海、無錫等地也都創(chuàng)新了一些考核評價辦法，制定了相應(yīng)的指標(biāo)體系。
　　
　?。ǘ┈F(xiàn)行體系中的主要問題
　　總的來說我國目前的政府績效評估體系還處于初步探索階段，理論性、綜合性、系統(tǒng)性、公開性和約束性都有待提高。從理論性看，公共管理、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論基礎(chǔ)不足，對政府的職能定位的理解，是經(jīng)濟(jì)方面的職能，還是社會方面的職能或服務(wù)職能占主導(dǎo)，還存在不一致的地方；從綜合性看，經(jīng)濟(jì)、效率、效益各種考核內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容關(guān)注很多，而效率、尤其是包括公眾滿意度及外部環(huán)境方面的效益重視程度不夠，其中群眾的滿意率尤其重視不夠，僅看重上級領(lǐng)導(dǎo)的印象，社會公眾對政府評估的話語權(quán)相當(dāng)欠缺；從系統(tǒng)性看，政府績效評估是一個全過程，我們只關(guān)注于考核指標(biāo)的建立這樣一個環(huán)節(jié)，政府職能定位、設(shè)定目標(biāo)、建立考核體系、監(jiān)督實施、改進(jìn)提高等一套完整的考核評價制度并未建立，評估程序方面，雖然有一些規(guī)范化的程序，但流于形式的居多，隨意性很強(qiáng)，導(dǎo)致評估結(jié)果的引導(dǎo)性不強(qiáng)；從公開性看，評估在體制內(nèi)進(jìn)行，一般是上一級政府考核下一級政府，公眾參與度有限，實際上也很少能夠采納群眾的意見，擴(kuò)大公眾參與的覆蓋面和參與程度；從約束性看，對評價結(jié)果無論是激勵力度和懲罰力度都不大，約束力不強(qiáng)，沒有政府機(jī)構(gòu)因評估考核不合格而下臺的；在政府績效評估方法上，重“顯”績的考評，輕“潛”績和“隱”績的考評，指標(biāo)體系設(shè)計上不盡科學(xué)。完善有一個過程，也需要有一個動態(tài)調(diào)整的過程，政府的作用和職能將從經(jīng)濟(jì)方面向法制建設(shè)和環(huán)境建設(shè)方面轉(zhuǎn)變，指標(biāo)設(shè)計上也要做相應(yīng)的調(diào)整，要本著先簡后繁、動態(tài)發(fā)展的原則，逐步建立起較為科學(xué)、可比性較強(qiáng)的指標(biāo)體系，而目前與國際通用的方法和體系差距較大。
　　
　　
　　三、相關(guān)建議
　　
　　與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求相適應(yīng)，各級政府都需要從經(jīng)濟(jì)、社會、政治、生態(tài)、文化等多方面重構(gòu)績效評估體系。
　?。ㄒ唬┏浞终J(rèn)識其重要性
　　加大公眾參與的程度，是政府改革過程中推廣社會服務(wù)承諾、政務(wù)公開的一個重要舉措。這也是我國加入世貿(mào)組織后政府管理工作與國際接軌的必然要求。過去我國政府管理體制改革的重點多在機(jī)構(gòu)的增減和職能調(diào)整方面，而對政府這一機(jī)構(gòu)組織管理效率與效益方面的關(guān)注不多。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，政府行政改革不但要關(guān)注政府的功能和作用，更要通過政府組織自身的結(jié)構(gòu)化改造和內(nèi)部管理機(jī)制的改善來推進(jìn)改革，政府績效評估即是改進(jìn)政府管理方式的重要手段。借助其可使政府由一個不公開的政府變成一個透明的政府，由一個監(jiān)督不嚴(yán)的政府變成一個有監(jiān)督的政府。
　?。ǘ┙⑷^程的評估體系
　　在實踐操作中，要建立一套完整的政府績效評估制度，明確政府職能定位，設(shè)定工作目標(biāo)和方向，建立科學(xué)的考核體系，同時對執(zhí)行情況實施監(jiān)督，根據(jù)績效評估結(jié)果改進(jìn)提高，不斷推動政府績效評估工作走向深入，使之更具科學(xué)性。
　　對評估方法進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，指標(biāo)設(shè)計與計算時，要研究探索科學(xué)簡便的方法，做到客觀、公正、科學(xué)，既要考慮方法的科學(xué)性，又要考慮可操作性。強(qiáng)化考核項目的可比度和可度量性，最大限度地減少主觀隨意性。在指標(biāo)性質(zhì)上，要強(qiáng)化約束力和執(zhí)行力，以保證目標(biāo)的實現(xiàn)。指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)重點導(dǎo)向性，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧、人居環(huán)境、政府服務(wù)等方面，分別設(shè)置若干項最具代表性和導(dǎo)向性的指標(biāo)，一定要把民生指標(biāo)、環(huán)境質(zhì)量、社會安全等方面的內(nèi)容放在突出的位置。
　　要注重過程管理和績效管理的統(tǒng)一，圍繞政府的目標(biāo)定位，改造行政流程，改進(jìn)管理方式，提高行政效率。
　?。ㄈ┰黾油该鞫群凸_性
　　國際上政府績效評估由兩類不同的力量來實施，即由政府自己實施和由行政部門以外的機(jī)構(gòu)（如議會）、學(xué)者或中介組織等實施，通常后者更為普遍。委托獨立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，負(fù)責(zé)總體評估方案的設(shè)計、信息的統(tǒng)計整理和加權(quán)換算、做出評估結(jié)論。任何評估實踐都不可能在一個封閉的系統(tǒng)中運行，即使是政府起主導(dǎo)作用的績效評估中，也并不排除其他的力量（公眾）通過一定的方式對這一過程施加影響。
　　因此，在我國實行以政府為主導(dǎo)的績效評估，也要確保在執(zhí)行過程中有相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者和中介機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來，逐漸設(shè)立多元考核主體，實行上級組織、群眾和中介機(jī)構(gòu)這三個考核主體對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績進(jìn)行考核，加強(qiáng)外部監(jiān)督的作用。引入群眾參與評估，這是公共部門績效管理的核心，是新公共管理運動的一個基本特征。委托專業(yè)的機(jī)構(gòu)來科學(xué)合理設(shè)計和參與操作是許多國家的主流趨勢。借助中介評估機(jī)構(gòu)，有利于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把政府從具體的事務(wù)中解脫出來。還有利于避免受到政府有關(guān)部門人為的干擾，保證結(jié)果的真實性和獨立性。
　　定期報告評估結(jié)果是一個良好的績效評價體系的基本要求。要制定績效評估結(jié)果公示制度，對各地政績評估的結(jié)果進(jìn)行公示，以增加政績考核的執(zhí)行力和監(jiān)督性。并建立績效評估結(jié)果周期性、系統(tǒng)性的反饋調(diào)整機(jī)制，明確在什么樣的條件下目標(biāo)完成結(jié)果如何，以接受公眾不斷的監(jiān)督。經(jīng)常性的監(jiān)督為管理者和公眾提供了追蹤目標(biāo)運作的機(jī)會，并能及時糾正改進(jìn)，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力。未來隨著制度的健全和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，公眾可以通過進(jìn)入政府網(wǎng)站，查詢了解績效評估報告的有關(guān)內(nèi)容和信息。
　?。ㄋ模┙∪嚓P(guān)激勵與處罰制度
　　為使績效評估取得實效，必須建立相關(guān)的激勵與約束制度。政績考核評價結(jié)果，必須與干部的升降、獎懲緊密聯(lián)系起來，做到升降合理，獎罰分明，這樣才能真正調(diào)整地方政府的積極性，提高執(zhí)政能力。
　　首先，要建立與績效評估相適應(yīng)的激勵體系，包括物質(zhì)激勵、精神激勵、職務(wù)升遷多方面的內(nèi)容。
　　其次，要實行官員問責(zé)制，通過問責(zé)情形和追究責(zé)任，對政府有關(guān)責(zé)任人追究其不履行或不正確履行法定職責(zé)的責(zé)任，小至誡勉、批評，大至停職反省、勸其辭職。在班子個別調(diào)整、屆中考察和換屆以及公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部、后備干部工作中，要充分利用領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核的成果。對確實不稱職的干部，應(yīng)區(qū)分不同情況，堅決采取免職、降職、轉(zhuǎn)崗、誡勉、辭退等組織措施?？蓞⒄諊夂拖愀鄣貐^(qū)的做法，建立一種相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的引咎辭職的機(jī)制。公眾可以根據(jù)政府績效，造成一種輿論氣氛，允許和迫使有重大工作失誤的部門領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職，這既是一種懲戒措施，也是公眾參與改善政府績效的一種途徑，有利于維護(hù)政府部門在公眾中的信譽(yù)，進(jìn)一步推進(jìn)民主建設(shè)。
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所）