從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，政府有關(guān)部門(mén)就零星出臺(tái)了加快工業(yè)發(fā)展的“通知”或“文件”。但直到1994年，國(guó)務(wù)院才發(fā)布了比較系統(tǒng)的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》。2004年，國(guó)家發(fā)展改革委制定了《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。
　　近10多年來(lái)，我國(guó)汽車市場(chǎng)需求一直保持著強(qiáng)勁的增長(zhǎng)趨勢(shì)，與國(guó)際汽車市場(chǎng)需求低迷的情況相比，我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展顯然具有強(qiáng)大的“市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)”。然而，這種“市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)”并沒(méi)有在產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)下轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)汽車生產(chǎn)企業(yè)的“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。除了“勞動(dòng)力成本低這個(gè)稟賦所產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)外，其余需要在動(dòng)態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中培育的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力要素，如產(chǎn)品質(zhì)量，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力等，發(fā)展緩慢。有人甚至認(rèn)為，我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)10多年來(lái)交了一張創(chuàng)新的“白卷”。個(gè)中原因，很值得產(chǎn)業(yè)政策制定部門(mén)的認(rèn)真反思。從整體思路看，新的產(chǎn)業(yè)政策仍然存在與過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策相同的一些重要的認(rèn)識(shí)問(wèn)題沒(méi)有解決。這些認(rèn)識(shí)問(wèn)題，可能是影響汽車產(chǎn)業(yè)政策制定的整體思路，從而影響汽車產(chǎn)業(yè)政策效果的重要因素。這些認(rèn)識(shí)問(wèn)題不解決，同樣會(huì)影響新汽車產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果。
　　
　　一、汽車產(chǎn)業(yè)政策的定位：市場(chǎng)培育還是產(chǎn)業(yè)趕超
　　
　　產(chǎn)業(yè)政策的定位是制定產(chǎn)業(yè)政策首先面臨的問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施也有重要影響。從汽車產(chǎn)業(yè)目前所制定的兩部產(chǎn)業(yè)政策看，這一問(wèn)題并沒(méi)有很好地解決，從而影響了產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有時(shí)甚至產(chǎn)生“南轅北轍”的后果。政策制定者對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的定位是否恰當(dāng)和有效，取決于其對(duì)產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)濟(jì)功能的正確理解，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的恰當(dāng)把握。
　　對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)功能，學(xué)術(shù)界通常有兩種看法：市場(chǎng)失敗論和趕超論。持市場(chǎng)失敗論的學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。政府通過(guò)這種事先或事后的干預(yù)，來(lái)保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的外部環(huán)境，彌補(bǔ)或校正由于壟斷、外部性、信息不對(duì)稱等因素所導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制缺陷。而趕超論者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策來(lái)自增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化的需要。由于后起的發(fā)展國(guó)家在其產(chǎn)業(yè)尚未具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、不能以平等地位與先進(jìn)國(guó)家自由競(jìng)爭(zhēng)，由國(guó)家通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)行保護(hù)與扶持，使之能迎頭趕上先進(jìn)國(guó)家。在歷史上，這種政策思想可追溯到德國(guó)為對(duì)抗英國(guó)自由貿(mào)易政策所采取的保護(hù)主義政策。但無(wú)論產(chǎn)業(yè)政策的作用是為了糾正“市場(chǎng)失敗”，還是為了推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，由于“政府失敗”的存在，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施應(yīng)該充分尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的汽車工業(yè)發(fā)展也表明，雖然它們?cè)谄嚠a(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中也曾經(jīng)設(shè)置了關(guān)稅壁壘、國(guó)產(chǎn)化率等措施保護(hù)國(guó)內(nèi)汽車市場(chǎng)，但國(guó)內(nèi)汽車市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制仍然是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要?jiǎng)恿Α?br/>　　我國(guó)雖然汽車市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿艽?，但汽車工業(yè)的技術(shù)水平與發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家相比有相當(dāng)大的差距。而且，從技術(shù)經(jīng)濟(jì)的角度看，汽車產(chǎn)業(yè)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，基本不存在大的市場(chǎng)失敗。因而實(shí)現(xiàn)“趕超”自然就成為產(chǎn)業(yè)政策的努力方向和工作重點(diǎn)。但實(shí)際上，由于我國(guó)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家，傳統(tǒng)上政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)過(guò)多。因此，盡管汽車產(chǎn)業(yè)基本不存在由于經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致的“市場(chǎng)失敗”，但卻存在大量由“政府失敗”，妨礙汽車產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育而產(chǎn)生的偽“市場(chǎng)失敗”。而且，在實(shí)踐中，政府失敗往往導(dǎo)致更多更強(qiáng)的政府干預(yù)。比如，1994年汽車產(chǎn)業(yè)政策嚴(yán)格的市場(chǎng)進(jìn)入限制沒(méi)有解決我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)組織散、亂問(wèn)題，導(dǎo)致2004年產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)了幾乎是禁止性的進(jìn)入限制。
　　我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)政策制定者在這一點(diǎn)上顯然過(guò)于迷信了政府干預(yù)的效力，忽視了市場(chǎng)機(jī)制的作用，甚至沒(méi)有認(rèn)識(shí)到它在培育汽車產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制方面的職責(zé)，而是直接把眼光投向了具體的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，并試圖用一系列行政手段去實(shí)現(xiàn)它。事實(shí)上，用這樣的方式推行產(chǎn)業(yè)政策，反而政府的選擇空間更小，并產(chǎn)生雙重的后果：一方面社會(huì)為此付出了高昂的成本；另一方面，阻礙了市場(chǎng)機(jī)制正常的形成過(guò)程。比如，政府在利用產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)一部分產(chǎn)業(yè)較快發(fā)展的同時(shí)，很可能使企業(yè)產(chǎn)生對(duì)政府優(yōu)惠政策的依賴性，感受不到或很少感受到競(jìng)爭(zhēng)的壓力，缺乏改進(jìn)績(jī)效、提高效率的動(dòng)力。
　　基于我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段的上述制度特征，汽車產(chǎn)業(yè)政策首先面臨的問(wèn)題是，如何利用產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過(guò)程中減少政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的不必要干預(yù)，培育競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)政策能夠在逐漸完善的市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上發(fā)生作用。
　　
　　二、進(jìn)入限制、重復(fù)建設(shè)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)
　　
　　抑制重復(fù)投資、減少資源浪費(fèi)一直是我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)政策限制新企業(yè)進(jìn)入的主要理由，但在實(shí)踐中效果不佳，這同樣與產(chǎn)業(yè)政策制定者的認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)。
　　首先，我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)有行政性重復(fù)建設(shè)和市場(chǎng)性重復(fù)建設(shè)之分。行政性的重復(fù)建設(shè)是基于與傳統(tǒng)體制下“投資饑渴癥”相同的動(dòng)機(jī)，主要是地方政府在推動(dòng)，把上項(xiàng)目作為“政績(jī)”，并不關(guān)心項(xiàng)目的效益。這類重復(fù)建設(shè)的確需要盡可能消除，但通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的進(jìn)入限制并不是有效的解決方法。正確的解決辦法應(yīng)當(dāng)是改革投資體制，使政府盡可能退出直接投資過(guò)程，建立起能對(duì)投資后果切實(shí)負(fù)責(zé)的新體制。
　　其次，對(duì)于市場(chǎng)性的重復(fù)建設(shè)，政府并無(wú)能力判斷一項(xiàng)新的投資是否不被市場(chǎng)需要。我們也不能根據(jù)現(xiàn)有供應(yīng)規(guī)模超過(guò)市場(chǎng)需求容量簡(jiǎn)單對(duì)比，就認(rèn)為后來(lái)的投資都是“過(guò)?！钡?。因?yàn)榭赡芎髞?lái)的投資技術(shù)和效率可能要遠(yuǎn)高于現(xiàn)有的某些生產(chǎn)能力。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并非簡(jiǎn)單的數(shù)量競(jìng)爭(zhēng)，相反，更多地是擁有更先進(jìn)技術(shù)、更低成本的新廠商進(jìn)入給予在位企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，迫使所有企業(yè)不斷提升技術(shù)水平。因此，即使在規(guī)模經(jīng)濟(jì)很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)的進(jìn)入和退出自由和一定程度的過(guò)剩投資是市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用的基礎(chǔ)和前提。
　　再次，進(jìn)入限制本身存在誘發(fā)過(guò)剩性投資的激勵(lì)。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益認(rèn)為，由于進(jìn)入管制通常是基于規(guī)模原因，因此，一旦企業(yè)進(jìn)入后，必然會(huì)設(shè)法擴(kuò)大投資，展開(kāi)規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)。即使是在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，政府也會(huì)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。這種保護(hù)反過(guò)來(lái)成為企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模的激勵(lì)，同時(shí)降低其成本下降的壓力，最終導(dǎo)致投資過(guò)剩，成本上升。
　　我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)踐表明，越是進(jìn)入受到管制的產(chǎn)業(yè)，越?jīng)]有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；而越是開(kāi)放的產(chǎn)業(yè)，在國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)的磨練中，產(chǎn)業(yè)越能不斷發(fā)展壯大，形成具有強(qiáng)大國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)80年代，中國(guó)的家電產(chǎn)業(yè)幾近于無(wú)，其后，出現(xiàn)過(guò)數(shù)百家家電廠家，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是形成了少數(shù)以海爾為代表的具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的家電企業(yè)，中國(guó)已成為重要的全球家電生產(chǎn)基地。汽車產(chǎn)業(yè)與家電產(chǎn)業(yè)在技術(shù)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性質(zhì)上相近，比如對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)有較高要求，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后形成較高的產(chǎn)業(yè)集中度等。然而，中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有表現(xiàn)出家電產(chǎn)業(yè)那種積極的發(fā)展態(tài)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力，很大程度上是由于沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)一個(gè)市場(chǎng)開(kāi)放和充分競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。
　　
　　三、政府部門(mén)利益對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有效性的影響
　　
　　在我國(guó)，政府部門(mén)利益是影響產(chǎn)業(yè)政策效果的一個(gè)不容忽視的因素。這包括兩個(gè)方面：一是產(chǎn)業(yè)政策制定所涉及的中央政府相關(guān)部門(mén)的利益，二是地方政府利益產(chǎn)業(yè)政策的影響。
　　由于產(chǎn)業(yè)政策的制定涉及各政府部門(mén)切身利益，有關(guān)部門(mén)都想借助產(chǎn)業(yè)政策來(lái)繼續(xù)行使其逐漸弱化了的行政權(quán)力，由此造成產(chǎn)業(yè)政策制訂過(guò)程的多重博弈，各部門(mén)都提出要求希望制訂產(chǎn)業(yè)政策，限制新投資者，尤其是其他部門(mén)的投資者涉足本部門(mén)所屬行業(yè)和產(chǎn)品，同時(shí)幾乎所有的部門(mén)都鼓勵(lì)本部門(mén)所屬企業(yè)進(jìn)入其他部門(mén)中前景看好的行業(yè)和產(chǎn)品。于是，產(chǎn)業(yè)政策的制訂往往需要反復(fù)斟酌協(xié)調(diào)，耗時(shí)長(zhǎng)久。如我國(guó)《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》從開(kāi)始制訂到出臺(tái)，用了4年左右的時(shí)間；《電子工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》從開(kāi)始制訂到2000年為止，歷時(shí)7年但仍未有結(jié)果。
　　即使政府完成了產(chǎn)業(yè)政策的制定，該政策在執(zhí)行過(guò)程中還會(huì)受到地區(qū)部門(mén)不同利益沖突影響，各政府部門(mén)、不同地方政府和利益團(tuán)體相互間的博弈，使產(chǎn)業(yè)政策具體實(shí)施過(guò)程在某種程度上偏離原有目標(biāo)，成為不同利益集團(tuán)獲取部門(mén)利益的工具。如《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》中規(guī)定了享受國(guó)家優(yōu)惠政策的企業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，于是地方政府就采取行政方法把若干中小企業(yè)拼湊成一個(gè)大集團(tuán)。又如國(guó)家計(jì)委曾規(guī)定，3000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目要報(bào)批，地方政府就把一個(gè)大項(xiàng)目分解成幾個(gè)小項(xiàng)目，自行審批。因此，盡管國(guó)家對(duì)汽車進(jìn)入進(jìn)行了嚴(yán)格限制，但在地方政府的支持下，全國(guó)有23個(gè)省市都在搞汽車，分別設(shè)立了190個(gè)整車廠、292個(gè)特種車及改裝車廠、98個(gè)車身廠、3900多家汽車及摩托車零部件和配件廠。
　　從目前看，只要地方政府仍然是GDP政府，它們對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)的熱情就不可能完全消除，從而，新的汽車產(chǎn)業(yè)政策試圖通過(guò)更為嚴(yán)格的進(jìn)入限制來(lái)抑制汽車投資的想法也很難變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。因此，如果這一影響產(chǎn)業(yè)政策有效性的約束條件得不到有效改善，汽車產(chǎn)業(yè)政策制定部門(mén)就有必要重新考慮，是繼續(xù)堅(jiān)持不可能得到有效執(zhí)行的進(jìn)入限制政策，還是擴(kuò)大汽車市場(chǎng)開(kāi)放程度，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)篩選競(jìng)爭(zhēng)的幸存者。
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