為了貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略部署，研究解決農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展存在的問題，提高農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)水平，2006年以來，國家發(fā)展改革委委托世界銀行開展了相關(guān)研究。世行于近期完成了《中國公共服務(wù)與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村》的研究報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，加強(qiáng)向農(nóng)村居民提供公共服務(wù)，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村的核心內(nèi)容之一。通過提升農(nóng)村居民人力資本使其能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，發(fā)展教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)則成為必要條件。目前，我國政府在改善農(nóng)村公共服務(wù)方面面臨著艱巨的挑戰(zhàn)，既要投入大量資金以彌補(bǔ)歷史欠債以及適應(yīng)農(nóng)村公共服務(wù)需求的快速變化，更要解決好現(xiàn)行財(cái)政體制和行政管理體制下各級政府之間公共服務(wù)權(quán)責(zé)關(guān)系和問責(zé)制度不清的問題，以確保中央各項(xiàng)政策得到切實(shí)的貫徹執(zhí)行?；诖耍佬醒芯啃〗M從體制機(jī)制層面對我國農(nóng)村公共服務(wù)供給進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)政策建議。
　　
　　一、制約我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的體制機(jī)制因素
　　
　　世行研究小組認(rèn)為，我國的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系正處于轉(zhuǎn)型期。過去，農(nóng)村公共服務(wù)供給大多數(shù)屬于地方事務(wù)，主要涉及鄉(xiāng)政府、村和農(nóng)村居民；而現(xiàn)在，中央政府正逐步加強(qiáng)參與，并通過制定公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)、增加對地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)立監(jiān)督和評估程序、深化行政管理體制改革、啟動(dòng)專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃等方式，開展工作改善服務(wù)的供給效率，擴(kuò)大服務(wù)的覆蓋范圍。中央政府對農(nóng)村公共服務(wù)的持續(xù)關(guān)注和努力，切實(shí)地使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)供給得到了加強(qiáng)和改善，特別是教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)的供給有效促進(jìn)了農(nóng)村居民人力資本的發(fā)展，為縮小城鄉(xiāng)之間的差距提供了必要的條件和基礎(chǔ)。
　　然而，由于城鄉(xiāng)之間的差距過大、公共服務(wù)需求的迅速變化等主客觀因素的影響，政府在加強(qiáng)和改善農(nóng)村公共服務(wù)上仍然要面臨諸多挑戰(zhàn)。一方面，我國農(nóng)村人口眾多，無論在內(nèi)容還是在質(zhì)量上，農(nóng)村公共服務(wù)都存在巨大的歷史欠賬，加強(qiáng)和改善農(nóng)村公共服務(wù)需要政府大量投入；另一方面，大量體制機(jī)制問題的存在削弱了資金投入的效果，在這些體制機(jī)制問題中最為關(guān)鍵的是問責(zé)機(jī)制的缺乏，具體表現(xiàn)在：一是中央政府對地方政府缺乏有效的問責(zé)手段和方式，且自上而下的傳導(dǎo)鏈過長，導(dǎo)致中央政策不能得到完整貫徹落實(shí)，中央資金不能得到充分有效使用；二是地方政府與服務(wù)供給者（主要是事業(yè)單位）之間缺乏必要的問責(zé)機(jī)制，往往會(huì)降低公共支出效果；三是地方政府和服務(wù)供給者與作為服務(wù)對象的居民之間的問責(zé)關(guān)系也很薄弱，多數(shù)的農(nóng)村公共服務(wù)過程缺乏居民和社區(qū)的實(shí)質(zhì)參與。
　?。ㄒ唬├嫦嚓P(guān)方之間缺乏明確合理的權(quán)責(zé)劃分
　　一是地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的權(quán)責(zé)劃分不夠明確?，F(xiàn)行財(cái)政體制對地方各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)的配置并未作出明確規(guī)定，1994年頒行的預(yù)算法僅對中央和地方政府間的責(zé)任作出了解釋，而將地方各級政府間的責(zé)任劃分留給了地方政府（主要是省級政府）。由于地方政府普遍缺乏相關(guān)的權(quán)責(zé)體制，因此基于明確權(quán)責(zé)劃分的問責(zé)機(jī)制在地方層面就很難建立起來。二是事業(yè)單位與政府部門之間的界限不夠清晰。由于缺乏明確的職責(zé)定位，公共權(quán)力委托機(jī)制不完善，不少事業(yè)單位很難從政府附屬機(jī)構(gòu)的角色中轉(zhuǎn)換出來，在公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)了比較明顯的行政化傾向。三是農(nóng)村居民的角色和作用還沒有得到充分的確認(rèn)和加強(qiáng)。農(nóng)村居民和所在社區(qū)制度性的參與渠道依然有限，無法對公共服務(wù)的設(shè)計(jì)、供給及監(jiān)督評估的全過程進(jìn)行有效問責(zé)。
　?。ǘ┱度氩蛔悖度霗C(jī)制不健全
　　一是政府間轉(zhuǎn)移支付不足和財(cái)權(quán)事權(quán)倒掛使中央政府對地方政府的問責(zé)無法有效實(shí)施。盡管中央政府加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和基本公共服務(wù)均等化的力度，但是現(xiàn)行的政府間財(cái)政體制仍然無法從機(jī)制上確保向中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府提供足夠的財(cái)政支持，以保證這些地區(qū)尤其是貧困縣能夠有效提供基本公共服務(wù)。與財(cái)政投入不足形成鮮明對比的是地方政府事權(quán)的不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致的最直接后果就是在責(zé)任超過資源的情況下，當(dāng)項(xiàng)目失敗時(shí)很難判斷是項(xiàng)目的問題還是地方政府的問題，也就無法進(jìn)行明確的問責(zé)。大量的支出責(zé)任、有限的自有資金以及以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付體系共同構(gòu)成了剛性的預(yù)算管理體制，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府形成較強(qiáng)的擴(kuò)大自有資金的傾向，并表現(xiàn)為強(qiáng)烈的發(fā)展沖動(dòng)，進(jìn)而可能與中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略和政策方向發(fā)生沖突。二是財(cái)政投入不足和籌資渠道多元化削弱了政府對以事業(yè)單位為主體的公共服務(wù)提供方進(jìn)行問責(zé)的效果。事業(yè)單位為了有效提供服務(wù)、維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和人員福利以及承擔(dān)上級主管部門下派的各種任務(wù)需要大量的資金，而來自政府財(cái)政的投入所占比重相對有限，這就導(dǎo)致了事業(yè)單位必須多方設(shè)法籌資，基于市場經(jīng)濟(jì)、以服務(wù)收費(fèi)為主、缺乏制約的現(xiàn)行補(bǔ)償機(jī)制分散了事業(yè)單位對改善公共服務(wù)的關(guān)注，加劇了事業(yè)單位的逐利傾向。在此情況下，單純地進(jìn)行問責(zé)顯然無法起到改善公共服務(wù)的積極作用。
　?。ㄈ┙y(tǒng)計(jì)工作薄弱，統(tǒng)計(jì)體系不完善
　　首先，政策分析數(shù)據(jù)庫比較薄弱。無法對地方政府和公共服務(wù)提供方的服務(wù)績效作出合理恰當(dāng)?shù)脑u判。其次，數(shù)據(jù)修正機(jī)制不健全。盡管通過日常統(tǒng)計(jì)工作收集了大量的數(shù)據(jù)，但是數(shù)據(jù)之間的出入和差異不可避免。再次，相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑不健全。對農(nóng)村情況的測算基本上是靠行政部門進(jìn)行，因此難以確保有關(guān)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。最后，信息報(bào)送和公開機(jī)制有待進(jìn)一步完善。盡管目前從中央到地方已建立了一系列相關(guān)制度和機(jī)制，然而與公共服務(wù)改善的要求相比還有很大差距。
　?。ㄋ模┕卜?wù)供給過程缺乏有效的績效考核機(jī)制
　　現(xiàn)行體制下，公共服務(wù)供給責(zé)任一般不會(huì)明確配置給某級政府，因此對公共服務(wù)供給過程的績效考核必須依賴于以個(gè)人責(zé)任制為主的干部考核體系。個(gè)人責(zé)任制在執(zhí)行“約束性”目標(biāo)如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育時(shí)確實(shí)發(fā)揮了很大的作用，在部分地區(qū)的改革試點(diǎn)中，也嘗試把與公共服務(wù)有關(guān)的指標(biāo)納入干部的政績考核指標(biāo)體系中，但是實(shí)際效果有限。個(gè)人責(zé)任制并不能有效克服體制障礙，當(dāng)大量責(zé)任被個(gè)人化后，一旦公共服務(wù)目標(biāo)由于個(gè)人以外的因素?zé)o法實(shí)現(xiàn)時(shí)，虛報(bào)和偽造數(shù)據(jù)以改善績效評估結(jié)果就不可避免，整個(gè)服務(wù)體系面臨的風(fēng)險(xiǎn)反而加大了。因此，建立一套適合農(nóng)村公共服務(wù)體系的科學(xué)合理的績效考核機(jī)制迫在眉睫。
　　
　　二、改善我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策建議
　　
　?。ㄒ唬┟鞔_地方各級政府之間的責(zé)任劃分，建立規(guī)范合理的責(zé)任界限
　　一是簡化目標(biāo)，以少數(shù)具有戰(zhàn)略性、現(xiàn)實(shí)可行的目標(biāo)為重點(diǎn)，集中配置公共資源，提高服務(wù)效果。二是明確責(zé)任，合理劃分各級政府的責(zé)任界限，并使其規(guī)范化，從而為建立穩(wěn)固的問責(zé)制提供制度前提。
　?。ǘ└母镓?cái)政管理體制，改善資金使用效率，確保相關(guān)投入的落實(shí)
　　首先，建立適應(yīng)公共服務(wù)供給需要、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、財(cái)事統(tǒng)一的財(cái)政管理體制，實(shí)現(xiàn)各級政府在公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任與其資金支撐能力相匹配。在擴(kuò)大地方政府收入自主權(quán)的同時(shí)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對中西部落后地區(qū)的支持力度，逐步縮小地區(qū)間的財(cái)政能力差距，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。其次，改善資金提供的有效性，整合分散的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。探索新的預(yù)算管理模式，做好年度預(yù)算安排資源，對于國家優(yōu)先項(xiàng)目，如農(nóng)村義務(wù)教育，中央政府應(yīng)盡力確保所需的全部資金。
　?。ㄈ┥罨聵I(yè)單位改革，改革公共服務(wù)部門的治理結(jié)構(gòu)
　　一是增加事業(yè)單位聘用員工的靈活性。改革并逐漸取消現(xiàn)有的事業(yè)編制體系，推行全員合同聘用制，防止機(jī)構(gòu)冗員。在中央財(cái)政補(bǔ)貼下系統(tǒng)解決公共服務(wù)部門改革過程中退休人員養(yǎng)老金等問題。二是加強(qiáng)對公共服務(wù)收費(fèi)和相關(guān)收支的財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)禁事業(yè)單位利用服務(wù)收費(fèi)為員工發(fā)放工資行為。三是加強(qiáng)地方政府和公共服務(wù)提供者的能力建設(shè)。中央政府可以通過設(shè)計(jì)管理工具、增加管理知識、為相關(guān)培訓(xùn)和技術(shù)支持提供資金等方式來提高地方公務(wù)員和公共服務(wù)部門工作人員的能力。四是在公共服務(wù)的供給過程中引入競爭機(jī)制，如購買服務(wù)的方式，以提高服務(wù)效率。五是加強(qiáng)對試點(diǎn)項(xiàng)目的督導(dǎo)和評估，以保證與公共服務(wù)改革的核心目標(biāo)相一致。
　　
　　（四）鼓勵(lì)和促進(jìn)農(nóng)村居民和社區(qū)參與公共服務(wù)供給過程
　　中央和省級政府應(yīng)制定相關(guān)法律和制度，強(qiáng)化鼓勵(lì)居民和社區(qū)參與的體制框架，并且通過提高認(rèn)識和能力建設(shè)鼓勵(lì)地方政府采取切實(shí)措施提高公共服務(wù)供給過程的可參與性。加大與公共服務(wù)供給有關(guān)的信息量和透明度。進(jìn)一步加強(qiáng)與公共服務(wù)有關(guān)的政務(wù)公開，定期公布有關(guān)政策和執(zhí)行情況，并不斷改進(jìn)報(bào)告形式，使其更加貼近居民。在農(nóng)村地區(qū)推廣現(xiàn)代信息通信技術(shù)，改善信息的傳播媒介。通過參與式的監(jiān)督和評估，不僅使農(nóng)村居民和社區(qū)成為信息采集和分析的驅(qū)動(dòng)力，而且還會(huì)直接影響到確定服務(wù)需求和提供方式的決策過程。擴(kuò)大磋商和參與機(jī)制的應(yīng)用范圍，不僅限于增加信息量和透明度，磋商過程還可以改善預(yù)算安排和部門內(nèi)的服務(wù)提供。社區(qū)內(nèi)部的某些服務(wù)以社區(qū)為主體來設(shè)計(jì)和執(zhí)行可以取得更好的效果。為公共服務(wù)向社區(qū)籌資制定有效標(biāo)準(zhǔn)和模式，使公共服務(wù)的產(chǎn)出與籌資方和服務(wù)對象的決策權(quán)聯(lián)系起來。增加居民和社區(qū)對公共資金安排過程的參與。
　?。ㄎ澹┙⑷珖秶墓卜?wù)監(jiān)督和評估系統(tǒng)
　　中央政府和其它相關(guān)利益者可以在這個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上推進(jìn)公共服務(wù)的提供標(biāo)準(zhǔn)、政策和規(guī)定的執(zhí)行。該系統(tǒng)可以通過產(chǎn)出目標(biāo)的比較來評價(jià)地方政府的表現(xiàn)，評估政策和其他干預(yù)的效果和有效性。中央政府應(yīng)該根據(jù)采集的信息制定成果績效指標(biāo)，而信息采集應(yīng)該改變目前以投入和產(chǎn)出為重點(diǎn)的做法；通過促進(jìn)各職能部門和機(jī)構(gòu)之間數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)和共享，并向社會(huì)公開，從而使監(jiān)督評估系統(tǒng)更加透明；通過第三方定期對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，以便系統(tǒng)地對政策干預(yù)的效果進(jìn)行評估。
　?。┙⒑侠碛行У募?lì)機(jī)制，改革財(cái)政給付方式
　　一是不斷改善考核激勵(lì)指標(biāo)體系。在擴(kuò)大考核評估范圍的同時(shí)，繼續(xù)把農(nóng)村公共服務(wù)提供作為重點(diǎn)，增加社會(huì)發(fā)展指標(biāo)在有關(guān)評估中的比重，并在考核過程中充分反映中央政府的關(guān)注程度，使單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的績效考核模式逐漸向以社會(huì)發(fā)展為導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的績效考核模式轉(zhuǎn)變。二是不斷豐富考核激勵(lì)手段。盡可能避免對政府官員和事業(yè)單位職工個(gè)人采用直接的財(cái)務(wù)激勵(lì)手段，逐漸使晉升和職業(yè)前景成為關(guān)鍵性的激勵(lì)措施。三是改革財(cái)政給付方式。把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方政府在公共服務(wù)提供中的表現(xiàn)聯(lián)系起來，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付成為有效的激勵(lì)手段。中央政府應(yīng)該更多地利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從經(jīng)濟(jì)上激勵(lì)地方政府貫徹農(nóng)村公共服務(wù)的有關(guān)政策，如通過給予更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或者在資金使用上給予更多的靈活性。同樣，地方政府可以從經(jīng)濟(jì)上鼓勵(lì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)間進(jìn)行合理有序的競爭。
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委社會(huì)司）