黨的十六大以來，中央提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，形成一個制度框架大致統(tǒng)一、城鄉(xiāng)能夠銜接、保障方式多樣的保障體系，既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是難點(diǎn)問題之一。目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展既具備了一定條件，但由于城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的巨大差距，以及農(nóng)村社會保障明顯滯后、農(nóng)民工社保暴露出的矛盾凸顯等因素，這項(xiàng)工作目前還處于起步階段，思想認(rèn)識也不盡一致。為此，國家發(fā)展改革委就業(yè)和收入分配司組織召開了“探索城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展專題座談會”。勞動保障部、民政部等部門和國務(wù)院發(fā)展研究中心、發(fā)展改革委宏觀院、勞動保障部社保所、社會科學(xué)院、中國人民大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)的相關(guān)官員、專家學(xué)者在座談會上就我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的基本思路和主要觀點(diǎn)、面臨的困難和存在的問題以及城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的政策建議進(jìn)行了交流和探討。
　　
　　一、當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展面臨的困難和存在問題
　　
　　我國現(xiàn)行的社會保障制度沿襲計劃經(jīng)濟(jì)時代所形成的城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的二元社會保障制度，城鄉(xiāng)社會保障水平存在較大差異，這是目前城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展所面臨且必須解決的問題。
　　（一）城鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)制度覆蓋、農(nóng)村多數(shù)還是空白
　　目前，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險相關(guān)制度已經(jīng)全部出臺，截止2006年底制度覆蓋率分別達(dá)到61％、50％、48％、44％、28％〔注：覆蓋率＝實(shí)際覆蓋人數(shù)/制度應(yīng)覆蓋人數(shù)，制度應(yīng)覆蓋人數(shù)：城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)－機(jī)關(guān)事業(yè)人數(shù)，約23310萬人，為估計數(shù)；實(shí)際覆蓋人數(shù)：參保人數(shù)－已退休人數(shù)?！吵擎?zhèn)居民最低生活保障基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋和應(yīng)保盡保，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點(diǎn)辦法也已出臺，有望3年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
　　相比較而言，我國農(nóng)村社會保障體系還很不健全，各種社會保險還沒有建立或初步建立，所覆蓋的人數(shù)在農(nóng)村總?cè)藬?shù)中的比重很小。2002年農(nóng)村才開始推行新型合作醫(yī)療，農(nóng)村最低生活保障目前覆蓋人群僅有50%，農(nóng)村養(yǎng)老保險基本上是空白，覆蓋率僅為9.4％。從整體上說，農(nóng)村社會保障發(fā)展大大落后于城鎮(zhèn)。
　?。ǘ┏青l(xiāng)社會保障待遇水平差距明顯
　　與覆蓋率相比，農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會保障的待遇水平相差更大。2006年，農(nóng)村養(yǎng)老保險每人每年的平均支付額為695.36元，而城鎮(zhèn)的基本養(yǎng)老保險支付額為10325.13元，絕對值是農(nóng)村的將近15倍；農(nóng)村最低生活保障待遇支付水平為398.4元/年，城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇支付水平為994.8元/年，是農(nóng)村支付額的將近2.5倍。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的籌資總額為1747億元，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資總額僅為109.03億元。
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　　從總體上看，各級財政用于社會保障支出絕對值逐年增加，但比例不僅沒有增加，反而略有下降。2002年全國財政支出用于社會保障支出的比重為13.5%，2003年降為12.4%，2004年下降到12.1%，2005年進(jìn)一步下降到11.9%。“十五”期間財政在社會保障投入方面沒有實(shí)現(xiàn)政府的“逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20%”的目標(biāo)。
　　農(nóng)村社會保障是政府財政投入最薄弱的環(huán)節(jié)，1998—2005年中央財政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金缺口的資金是2834.1億元。2005年中央用于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和城市低保的財政支出為660億元，而用于農(nóng)村救濟(jì)和新合作醫(yī)療的財政支出僅為5.43億元。
　?。ㄋ模┺r(nóng)村社會保障管理服務(wù)能力較弱
　　農(nóng)村社會管理服務(wù)能力較弱，基本沒有專業(yè)化的管理隊伍和技術(shù)，且職能分散在民政、衛(wèi)生、勞動保障等部門，相互之間缺乏協(xié)同配合，無法形成工作合力，多頭管理影響管理效率。
　　
　　二、存在上述問題的原因分析
　　
　　（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡是導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會保障差別的根本原因
　　二元社會保障體系是適應(yīng)我國當(dāng)時工業(yè)化的需要而形成的，是和二元經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制對其有重要和直接的影響。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，農(nóng)村人口多且比例一直居高不下，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會保障模式的不同選擇。長期以來，我國的社會保障制度就是以城鎮(zhèn)職工為目標(biāo)對象設(shè)計的，而農(nóng)村社會保障發(fā)展則比較滯后。
　?。ǘ┈F(xiàn)行社會保障制度不適應(yīng)當(dāng)前人口老齡化、城市化和就業(yè)多樣化的形勢
　　1、我國人口老齡化加速，而其中60％的老年人口又分布在農(nóng)村。老年人口的增加，很大程度上弱化了家庭的保障作用，改變了傳統(tǒng)大家庭相互輔助和相互依存的結(jié)構(gòu)關(guān)系。要應(yīng)對人口老齡化風(fēng)險，社會保障一是要在制度上做必要的調(diào)整，二是建立應(yīng)對老齡化高峰時期的戰(zhàn)略儲備基金。目前這兩方面的工作雖然開始進(jìn)行，但比較薄弱。
　　2、我國城市化和工業(yè)化的發(fā)展使農(nóng)民人均耕地減少，大量農(nóng)村富余勞動力流動到城鎮(zhèn)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，目前進(jìn)城農(nóng)民工已近1.2億，被征地農(nóng)民4000多萬，還有1.38億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。而我國大多數(shù)被征地農(nóng)民、跨城鄉(xiāng)流動就業(yè)的農(nóng)民工大多數(shù)既沒有納入城鎮(zhèn)社會保障體系，也缺乏農(nóng)村社會保障，處于邊緣化狀態(tài)。
　　3、當(dāng)前靈活就業(yè)成為新生勞動力就業(yè)的主要渠道。傳統(tǒng)的社會保險制度繳費(fèi)門檻過高，管理服務(wù)僵化，社會保險關(guān)系不能隨勞動者流動轉(zhuǎn)移和接續(xù)，影響靈活就業(yè)人員參加基本的社會保障。
　　（三）工業(yè)城市與貧困農(nóng)村社會保障籌資困難
　　大部分未能享有社會保障的群體都集中在老工業(yè)城市和貧