摘要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，需要大量征收、征用城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地，目前這一過(guò)程存在著不少問(wèn)題。牽涉到對(duì)集體土地上的房屋及其附屬物的拆遷。為使征地拆遷公平、合理、透明、時(shí)效，以減少社會(huì)矛盾體現(xiàn)“以人為本”，對(duì)這一問(wèn)題從政策和法律層面進(jìn)行研究具有重要意義。
　　關(guān)鍵詞：征地拆遷；補(bǔ)償安置；農(nóng)民失地
　　
　　隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，大量農(nóng)村土地被占用，大批的農(nóng)民私有住房被夷為平地，拆遷量連年上升，由此引發(fā)的矛盾也日趨突出，農(nóng)民反映拆遷的上訪有增無(wú)減，損害農(nóng)民利益的惡性事件也時(shí)有發(fā)生。在推進(jìn)城市化進(jìn)程中征地拆遷是一項(xiàng)十分重要的前期工作，直接關(guān)系到國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和政治安定的大局，征地拆遷矛盾已危及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是當(dāng)前社會(huì)的熱點(diǎn)和政府工作的難點(diǎn)。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門(mén)估算，改革開(kāi)放以后，通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地最少使農(nóng)民蒙受了20000億元的損失。利益分配的巨大失衡，很容易引發(fā)失地農(nóng)民的不滿，政府公信力也因此受到影響。
　　
　　征地拆遷與城市房屋拆遷的區(qū)別
　　
　　征地拆遷是指集體土地征收或征用中的房屋拆遷，適用《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償安置的規(guī)定。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，《征用土地公告辦法》第八條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置、方案公告應(yīng)當(dāng)包括地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式”。這里所指的地上附著物就包括房屋等建筑物。城市房屋拆遷是國(guó)有土地地上建筑物的拆遷，指因城市建設(shè)項(xiàng)目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位(拆遷人)與被拆遷房屋的所有人(被拆遷人)訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，按照協(xié)議實(shí)施房屋拆遷的行為，適用國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定。城市房屋拆遷活動(dòng)主要是一種民事行為，同時(shí)也有一定的行政性質(zhì)。
　　征地拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質(zhì)的拆遷活動(dòng)，各自遵循不同的程序和規(guī)則來(lái)實(shí)施。土地行政主管部門(mén)是征地拆遷主管機(jī)關(guān)，而房屋拆遷管理部門(mén)是城市房屋拆遷的主管機(jī)關(guān)。
　　
　　征地拆遷中存在的問(wèn)題
　　
　　1、法律法規(guī)的缺失
　　長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村房屋拆遷處于無(wú)法可依的狀態(tài)，對(duì)農(nóng)民房屋的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見(jiàn)的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴(yán)重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。地方政府在辦理農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償事宜時(shí)主要參照國(guó)有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償辦法進(jìn)行，有的甚至連參照的資格都沒(méi)有，農(nóng)民公平受償權(quán)利在法律上受到了不當(dāng)?shù)南拗?，把本該由上位法保護(hù)的農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，移位于下位法，由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。這種法律的移位，不能不說(shuō)是我國(guó)法律的一大缺憾。
　　2、政府行為和職能出現(xiàn)偏差
　　征地拆遷與城市房屋拆遷有很多不一致，不能按照城市房屋拆遷的規(guī)定來(lái)實(shí)施，更不能由土地行政主管部門(mén)以外的其他部門(mén)按照城市房屋拆遷的有關(guān)規(guī)定來(lái)實(shí)施征地拆遷。征地拆遷存在的問(wèn)題與政府工作的職能和方式有著密切關(guān)聯(lián)。征地拆遷中的權(quán)力約束機(jī)制和利益平衡機(jī)制的缺乏使政府行為失范和政府自利性膨脹。由于拆遷情況紛繁復(fù)雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過(guò)程存在著許多非規(guī)范的行為。(1)拆遷許可證頒發(fā)程序不規(guī)范；(2)私定房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)；(3)擅用自由裁量權(quán)，使農(nóng)戶間補(bǔ)償不平衡；(4)強(qiáng)行拆遷時(shí)有發(fā)生。不管農(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償是否滿意，有些地方對(duì)不愿拆遷的農(nóng)民采取強(qiáng)制拆遷。
　　3、行政補(bǔ)償?shù)娜笔?br/>　　現(xiàn)行的征地補(bǔ)償額度是與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性價(jià)格，過(guò)于偏離土地的市場(chǎng)價(jià)值和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定征地款含安置補(bǔ)償、土地補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償三部分。前兩項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地前3年平均產(chǎn)值的6至10倍和4至6倍，兩項(xiàng)之和最低為lO倍最高為16倍，特殊情況也不得超過(guò)30倍。按此規(guī)定計(jì)算，每畝土地補(bǔ)償費(fèi)也就是5萬(wàn)左右，僅僅相當(dāng)于一個(gè)公務(wù)員一兩年的工資收入。雖然國(guó)土資源部于2004年11月出臺(tái)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，各省可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來(lái)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但由于我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，沒(méi)有明確農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人在處理土地時(shí)，執(zhí)行主體的界限和地位，從而使征用土地后補(bǔ)償分配存在弊端，往往大頭的土地補(bǔ)償由集體占有，由集體統(tǒng)一支配；小頭的其它補(bǔ)償，歸農(nóng)民個(gè)人。而集體在分配土地補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組又層層截流，結(jié)果到最后大部分農(nóng)民得到的只是有限的利益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)失地?fù)p失。
　　4、補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)不夠完善
　　由于拆遷時(shí)間、區(qū)域的不同，特別是隨著城市建設(shè)，開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展需要，地方政府對(duì)農(nóng)民建房先后分批進(jìn)行了控制，造成了農(nóng)民建房的占地面積、建筑面積相差懸殊，同時(shí)造成鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村、戶與戶的農(nóng)民得到補(bǔ)償價(jià)格、安置房面積相差懸殊，貧富差別越來(lái)越大。搭建違章建筑、拖延拆遷時(shí)間等情況比較突出。目前拆遷中普遍存在農(nóng)民一旦得知要拆遷消息，第一件事就是突擊裝修和突擊搭建，不僅在室內(nèi)室外的墻面和墻壁上動(dòng)腦筋裝修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能夠向空中發(fā)展的，就想盡一切方法抬樓，還有部分拆遷戶甚至采取改變?cè)课萦猛?，臨時(shí)用作店面、廠房等非住宅，他們的目的就是希望在補(bǔ)償安置中得到更多的優(yōu)惠，當(dāng)愿望不能滿足時(shí)，就有人與拆遷人打持久戰(zhàn)拖延時(shí)間，討價(jià)還價(jià)迫使拆遷人做出讓步，這些因素的存在，均使拆遷補(bǔ)償難以平衡。
　　
　　征地拆遷問(wèn)題的解決對(duì)策
　　
　　1、制定法律法規(guī)，確保拆遷農(nóng)房有法可依
　　農(nóng)房拆遷相關(guān)法律缺失，政策供給又落伍是造成農(nóng)房拆遷矛盾突出的重要根源。目前所見(jiàn)的行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍均是國(guó)有土地上的城市房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)定，而對(duì)集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償尚無(wú)規(guī)定，致使農(nóng)村集體房屋拆遷在現(xiàn)實(shí)中遇到許多難以解決的問(wèn)題。因此，規(guī)范征收土地行為，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，盡快制定一部關(guān)于集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置法律十分必要。我們要根據(jù)憲法的原則精神，對(duì)涉及農(nóng)房拆遷的一些具體政策和實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行分析和研究，把成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，用立法的形式固定下來(lái)，制定出合乎民意的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)房拆遷行為。
　　2、深入宣傳政策，規(guī)范拆遷行為
　　實(shí)踐證明，只要及時(shí)做好政策宣傳工作，就能得到廣大群眾的理解和支持，許多矛盾都可以得到預(yù)防和解決。一是應(yīng)及時(shí)向被拆遷人宣傳相關(guān)法律法規(guī)及政策，告知他們享有的權(quán)利及如何維護(hù)自己的合法權(quán)益不受損害。同時(shí)，告知他們應(yīng)盡的義務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民依法辦事，重德為人，服從國(guó)家建設(shè)需要，配合拆遷，是拆遷工作順利進(jìn)行。二是要建立透明的拆遷工作制度。怎樣拆遷、如何安置補(bǔ)償和依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)政策都應(yīng)該向被拆遷戶公示，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，給被拆遷人一個(gè)平等的權(quán)利。三是完善拆遷程序，規(guī)范拆遷具體操作行為。在拆遷安置具體操作中要堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平原則，以公開(kāi)促公正，以公正保穩(wěn)定，做到合情、合理、合法，使拆遷工程成為政府和被拆遷人的共贏工程。
　　3、拆遷房屋權(quán)屬的確定
　　對(duì)拆遷房屋的權(quán)屬的確定要嚴(yán)格依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定。被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)證載明的建筑面積，是確定拆遷安置補(bǔ)償面積的法定證據(jù)。被拆遷房屋有合法權(quán)屬證書(shū)的，按證書(shū)上記載的建筑面積簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，被拆遷房屋沒(méi)有合法的產(chǎn)權(quán)證，但持有合法的批準(zhǔn)文件，如規(guī)劃許可證等，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)政策，可以補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證的予以補(bǔ)辦，不能夠補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證的，應(yīng)有區(qū)別與違章建筑予以處理。對(duì)于農(nóng)民擅自搭建的違法住宅，沒(méi)有任何合法證明，則應(yīng)送規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行年限查證，待查證結(jié)果出來(lái)后，如符合規(guī)劃且在宅基地指標(biāo)范圍內(nèi)的，可考慮依法補(bǔ)辦有關(guān)土地審批和規(guī)劃審批手續(xù)。對(duì)不符合規(guī)劃要求或沒(méi)有宅基地指標(biāo)的違法建筑，應(yīng)依法予以拆除，也可以適當(dāng)給予人性化的補(bǔ)償，保障城市規(guī)劃的順利實(shí)施。
　　4、安置政策的合理進(jìn)行
　　對(duì)被拆遷房屋安置政策有兩種，即產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣安置。對(duì)集體土地征用中房屋拆遷，一般也采用這兩種政策，可根據(jù)不低于原來(lái)水平的原則，按房屋原有建筑物的結(jié)構(gòu)類(lèi)型和建筑面積的大小給予合理的補(bǔ)償，或由政府統(tǒng)一籌建安置房或農(nóng)民公寓、有條件的附近安排宅基地等進(jìn)行合理安置。一些地方更是采取了相當(dāng)優(yōu)惠的政策，如被拆遷農(nóng)戶的建筑樓層未達(dá)到三樓，簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，均按三樓的建筑面積計(jì)算，實(shí)踐證明，這項(xiàng)惠民政策的實(shí)施，切實(shí)地維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，有力地推進(jìn)了拆遷進(jìn)程。
　　5、政府的職責(zé)履行
　　政府掌握著創(chuàng)新必不可少的制度資源，在制度創(chuàng)新中具有強(qiáng)制優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)、效率優(yōu)勢(shì)。當(dāng)今城市化中存在的諸如農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、土地征用制度、社會(huì)保障制度、基層組織制度等難題，只能由握有界定產(chǎn)權(quán)、配置資源以及獨(dú)具宏觀調(diào)控職能的政府當(dāng)主角才能從根本上解決。首先，政府要建立公正、公開(kāi)的資源性資產(chǎn)配置的新機(jī)制，推行征地拆遷的制度改革，建立配套、完善的司法救濟(jì)途徑，切實(shí)保障和維護(hù)被拆遷人的利益。其次，要規(guī)范拆遷管理行為，做到拆遷人執(zhí)證上崗，增加工作透明度，避免出現(xiàn)拆遷標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)象。最后，解決征地拆遷問(wèn)題不能單打一，不能就事論事，必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧。