摘要：美國的公共預算體制隨其經(jīng)濟的發(fā)展，進行了歷次改革，已經(jīng)形成了比較完備的體系。文章簡單介紹了美國預算的各個職能機構和其預算程序，結合我國的實際情況，得出了對我國預算改革的幾點啟示。
　　關鍵詞：公共預算；改革；啟示
　　
　　一、美國聯(lián)邦政府預算管理的職能機構
　　
　　美國聯(lián)邦政府行政和立法部門中各有一套參與預算管理的機構。其中，行政部門參與預算管理的主要有：總統(tǒng)、總統(tǒng)管理與預算辦公室以及由財政部、國民經(jīng)濟委員會、經(jīng)濟建議委員會組成的“經(jīng)濟三角”。這些機構在聯(lián)邦政府預算管理過程中發(fā)揮著不同的作用：
　　總統(tǒng)：負責決定預算實施政策，向國會提交預算報告，向國會提交追加預算的請求和預算修正案，簽署或否決與預算相關的法律，向國會通報取消或延期支出的項目，簽署取消某項預算收入的征收等。
　　總統(tǒng)管理與預算辦公室（OMB）：美國的總統(tǒng)管理與預算辦公室是獨立于財政部之外，直接向總統(tǒng)負責的機構。其職能較多，與預算管理有關的職責主要是編制聯(lián)邦政府預算草案其收入預算的主要信息資料來源于財政部，支出預算則根據(jù)各部門、機構提出的各自預算方案，經(jīng)核查后統(tǒng)一匯編成聯(lián)邦預算，交總統(tǒng)審核。在預算草案經(jīng)國會批準后，OMB負責按項目分配資金，并監(jiān)督行政部門的預算執(zhí)行情況，保證其達到預算目標。
　　“經(jīng)濟三角”：共同負責經(jīng)濟預測，并制定主要的經(jīng)濟政策。其中，財政部的主要職責是：擬定和建議經(jīng)濟、金融及財政政策，組織預算收入，辦理國庫業(yè)務，執(zhí)行有關預算法令，印鑄貨幣，管理公債、國家政策性銀行和國家金銀等。國民經(jīng)濟委員會的主要職責是為總統(tǒng)提出有關稅收政策和需要財政投入的重點領域等方面的建議。
　　此外，美國國會參、眾兩院還各有一套參與聯(lián)邦財稅問題研究預算管理的機構，主要包括：國會撥款委員
　　會、國會籌款委員會、國會預算委員會、國會預算辦公室、國會會計總署。
　　
　　二、美國聯(lián)邦政府的預算程序
　　
　　美國的財政年度是從每年的10月1日到次年的9月30日。美國的聯(lián)邦預算程序非常復雜，從聯(lián)邦政府各機構編制各自的預算開始，到聯(lián)邦預算執(zhí)行后的審計，每個預算周期長達33個月。在一個財政年度內，聯(lián)邦政府要在執(zhí)行本財政年度預算的同時，審核上一財政年度的預算，并編制下一財政年度的預算。整個聯(lián)邦預算程序經(jīng)過四個階段：預算的編制、預算的審批、預算的執(zhí)行和預算的審計。下面以2005年美國聯(lián)邦政府的預算程序為例對其進行說明：
　　（一）預算編制階段
　　美國的預算編制時間較長，在每個財政年度前18個月就開始準備預算方案。其間大致經(jīng)歷以下程序：
　　2003年4至6月，總統(tǒng)在OMB和“經(jīng)濟三角”的協(xié)助下，確定2005預算年度的政策目標。7至8月，總統(tǒng)制定2005年度預算的指導方針和聯(lián)邦政府各部門的預算規(guī)劃指標，并通過OMB下達給各部門。2003年9月，聯(lián)邦政府各部門將本部門年度預算的建議提交OMB匯總。最后，由OMB將聯(lián)邦政府各部門提交的預算匯總成聯(lián)邦政府預算草案，交總統(tǒng)審查?？偨y(tǒng)則要在2004年2月第一個星期一之前向國會提交2005年度的聯(lián)邦預算草案。
　　（二）預算審批階段
　　國會收到總統(tǒng)提出的聯(lián)邦預算草案后，將其對支出有管轄權的委員會以及兩院籌款委員會審議。2004年2月15日，國會預算局向兩院預算委員會提出預算報告。兩院的各專門委員會則在收到總統(tǒng)預算案的六周內，提出關于預算收支的意見和評估。2004年4月15日，兩院預算委員會提出國會預算決議案，提交眾、參兩院討論，并通知總統(tǒng)。2000年4至6月，總統(tǒng)對這一預算決議案提出修改意見，并報告國會。在第一個預算決議案通過后，兩院撥款委員會和籌款委員會即按照決議規(guī)定的指標，起草撥款和征稅法案。國會應在6月30日完成所有撥款方案的立法工作，并在9月15日前通過規(guī)定預算收支總指標的具有約束力的第二個預算決議案，并將其提交給總統(tǒng)。
　　（三）預算執(zhí)行階段
　　預算由國會通過并經(jīng)總統(tǒng)簽署后，就以法律的形式規(guī)定下來。行政部門在執(zhí)行預算過程中，某些特殊情況下可以推遲或取消某些項目的支出，但必須向國會報告。財政部負責執(zhí)行收入預算，負責各種國內賦稅的征收和國內稅收法律的執(zhí)行。國會預算辦公室負責控制預算執(zhí)行，檢查各部門開支是超支還是節(jié)余。國會會計總署負責監(jiān)督聯(lián)邦預算是否按照國會通過的法案執(zhí)行。
　　預算執(zhí)行中的資金調撥由財政部負責。財政部根據(jù)預算安排，將資金由收入戶劃入支出戶，辦理預算撥付。美國聯(lián)邦財政支出的40%是通過政府采購方式，由財政部直接支付給商品和勞務的供應者。當預算資金出現(xiàn)收不抵支時，財政部可以根據(jù)國會核定債務額度，按資金缺口的時限和當時的銀行利率，靈活地確定債務種類、期限和利率。
　?。ㄋ模╊A算審計階段
　　預算年度結束后，由財政部與OMB共同編制反映預算年度內的預算收支執(zhí)行情況的決算報告，經(jīng)審計機構審核，國會批準后即成為正式?jīng)Q算。國會會計總署負責審查聯(lián)邦預算的執(zhí)行結果與國會通過的法案是否相符，并對各部門的預算執(zhí)行情況進行審計。
　　美國聯(lián)邦政府預算的監(jiān)督體系分為內部控制和外部控制兩類。每一個聯(lián)邦部門都有自己的內部控制機構，由本部門的財務首長領導。OMB也有權檢查所有的聯(lián)邦機構的賬目。另外，國會會計總署是對聯(lián)邦政府預算進行外部控制的專門機構。國會會計總署在每個政府機構內部都設一個總檢察官，總檢察官有權查閱被審計部門的所有文件。
　　
　　三、美國公共預算體制對我國預算體制改革的啟示
　　
　　根據(jù)公共財政理論，參照我國的具體國情以及當前預算的改革趨勢，比較美國預算體制的做法，我國預算制度改革的啟示可以歸結為“四化”。即：法制化、規(guī)范化、制度化和透明化。
　?。ㄒ唬┓ㄖ苹?br/>　　社會主義市場經(jīng)濟是法治化的經(jīng)濟，政府的行為應該在法制的約束下進行。政府預算制度是通過法律程序確立，它對政府活動進行約束和限制，預算一經(jīng)批準就成為國家法律，具有法律的權威性。這一點，在美國的現(xiàn)代預算制度中體現(xiàn)的淋漓盡致：沒有政府預算授權就不能進行財政收支，政府的各項收支在預算中都有詳細的計劃。資金的使用范圍確定，不能挪作他用，任何與預算計劃不符的資金收支必須要有預算調整草案，并要經(jīng)過總統(tǒng)和國會的批準，政府的收支而且必須接受權力機關監(jiān)督。與此相對，我國預算的法治化程度低，預算約束軟化，政府的財政活動不按預算辦事的情況常有發(fā)生。由于我國人大一般在三月份開會，使得目前我國政府收支有較長時間處在無預算狀態(tài)下的運行。參考美國的做法，結合我國的實際，建議全國人大以法律的形式將我國預算編制提前半年至一年即著手編制。安排充足的編制時間是保證預算編制質量的重要條件，因此，有必要增加預算編制時間，提前編制預算草案。同時，通過立法明確規(guī)定，各級人代會每年的召開時間，應當自下而上逐級推遲，從根本上解決待編預算的問題。為了充分行使人大對各級政府預算的審批和監(jiān)督權力，應該增加人大審批預算的時間，各級政府至少在同級人代會舉行的前兩個月向人大常委會有關委員會匯報預算編制情況，而且提交的預算草案必須細化到“款”、“項”、并且逐漸細化到“目”，以保證人大對政府提交的預算草案能夠進行更加詳細的審查，使得預算的編制、審批、執(zhí)行和決算不僅時間充足，而且還在法制的約束之下。
　?。ǘ┮?guī)范化
　　美國的政府預算制度，是一個統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支，且每項開支都應在滿足社會共同需要的基礎上，按照支出的輕重緩急加以區(qū)別。美國政府的歷史上實行過的零基預算、績效預算等方法都是以此為初衷。從我國的情況來看，應該在預算科目設置上盡量體現(xiàn)復式預算和部門預算要求，既要包括預算內收入，也包括預算外收入，保持預算的一致性和完整性。我國目前的政府預算制度中，預算外資金的存在，是造成預算約束軟化的一個重要因素。將預算外和制度外收支都納入預算統(tǒng)一進行管理，不僅僅是一個簡單的管理問題，其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為。必須以滿足社會共同需要為基準，規(guī)范政府收費，并將全部政府收入納入預算。借鑒發(fā)達國家成功的預算管理經(jīng)驗，實現(xiàn)財政預算所有權與使用權的適度分離，確保各級人大牢牢控制預算所有權，并且運用科學合理的預算程序與預算制度實現(xiàn)這種權力分離。
　　
　　采用科學的方法測算預算收支，提高預算的準確性。在收入的預算方面，運用“標準收入測算法”，在預算的支出方面，實行“零基預算”，只有這樣才能保證政府的收入由保障，支出能用到最需要的地方。同時要建立多年概算制度，我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結合的財政五年概算。這也是很多發(fā)達國家預算改革的成功經(jīng)驗。五年概算的安排，主要是考慮一些長期立法和一些跨年度發(fā)展項目，并在五年概算基礎上形成年度預算綱要，有利于保持預算的連續(xù)性和穩(wěn)定性，減小經(jīng)濟隨著偶然因素發(fā)生變動的機率。
　?。ㄈ┲贫然?br/>　　推進預算管理制度的完善是當前預算改革的核心與關鍵。當前預算管理制度完善包括兩個方面：一是現(xiàn)有制度潛能的挖掘，充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的功能優(yōu)勢。二是在制度不完善的領域或無制度規(guī)范的領域進行制度創(chuàng)新，構建預算管理完整的制度體系。制度功能開發(fā)與制度創(chuàng)新并重是當前制度建設的關鍵。從現(xiàn)有相關制度實施的具體情況來看，由于各種原因，制度實施中存在不同程度的走過場、變形、變異甚至惡意扭曲，現(xiàn)有制度功能開發(fā)的空間很大。因此，從嚴治政，強化預算管理制度的有效實施，是確保制度權威性的基本要求。由于各官員對政策的理解和執(zhí)行中的各種實際困難，加上我國政府級次比較多，很多政策從中央傳達到基層后，執(zhí)行的效果與政策初衷背離，所以，要完善制度的檢查監(jiān)控機制，確保制度得到真實有效地執(zhí)行，充分發(fā)揮現(xiàn)有制度的潛在功能。同時，在沒有制度規(guī)范或制度不完善的領域，要積極主動地從事制度創(chuàng)新，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況制定、補充與完善各項具體的預算相關配套制度，構筑預算制度的整體活力，發(fā)揮預算制度的整體功能。只有制度潛能的挖掘與制度創(chuàng)新有機結合，相互促進，才能真正實現(xiàn)當前預算管理的制度完善。因此，推進具體預算管理制度的完善，加強預算相關配套制度建設，建立完整的預算管理制度體系，也一定是當前中國預算改革的核心與關鍵。
　　（四）透明化
　　政府預算必須增加透明度，加強人民群眾對政府行為的監(jiān)督。滿足社會共同需要，提供公共商品和公共勞務是政府各項活動的基本出發(fā)點。社會共同需要即社會成員的共同需要。增加政府預算的透明度，一方面，要廣泛聽取社會各界意見，集思廣益使預算更為合理可行；另一方面，也使人民群眾了解政府的活動，便于人民群眾對政府行為進行監(jiān)督，促進政府行為規(guī)范化，增強政府和人民群眾在預算方面的互動性是提高預算效率的根本途徑。借鑒美國預算改革與實踐的經(jīng)驗，我國應逐步實現(xiàn)預算內容定期、定例公布。公布預算總的指導原則和功能預算，以使人大代表了解和研究討論；公布細化到一定程度的部門預算，以便人大代表對照監(jiān)督；公布歷史數(shù)據(jù)和對比；要有面向納稅人的預算解釋性文件；有預算執(zhí)行的中期報告。所有此類文件應免費提供，也可在互聯(lián)網(wǎng)上查詢。市、縣、鄉(xiāng)財政預算公布應細化至“具體支出科目”一級科目。預算公開在中央一級目前還難以細化到具體支出項目，但在市縣一級完全可實現(xiàn)。只有將預算徹底公開，公開到每一個項目，才有條件讓各級人大和納稅人監(jiān)督。在預算的監(jiān)督上要實行專業(yè)人士和人民群眾相結合的方針，不僅要求“全、細、準”，同時還要向社會發(fā)布一些通俗易懂的預算解釋性文件，只有這樣才能更好的發(fā)揮人民群眾的集體智慧和監(jiān)督作用。
　　
　　參考文獻：
　　1、胡克剛.美國現(xiàn)代預算制度建設對我國預算制度改革的啟示[J].理