禹桂枝

摘 要：當(dāng)前影響我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的清晰性與穩(wěn)定性不夠。建構(gòu)清晰穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)進(jìn)一步明晰集體土地所有權(quán)主體，強(qiáng)化集體土地所有權(quán)權(quán)能和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，賦予承包者完整、穩(wěn)定的土地承包權(quán)。另外，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，也是促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要舉措。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地產(chǎn)權(quán)制度；市場(chǎng)體系；農(nóng)村社會(huì)保障體系

中圖分類號(hào)：D922.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)02—0097—03

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的根本是土地問題。促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是我國(guó)解決土地問題，實(shí)施農(nóng)地制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民市民化，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村迫切需要解決的問題。根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀和我國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)情況，運(yùn)用馬克思主義法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與方法，綜合學(xué)界的前期研究成果，本文認(rèn)為，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策與措施可以概括為以下四個(gè)方面。

一、正確把握土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)制度、文化與西方國(guó)家差異很大，因此，不能照搬西方國(guó)家的農(nóng)地制度改革經(jīng)驗(yàn)及其理論，而應(yīng)從我國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，正確把握土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。具體而言，一要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制原則。近幾年來，有論者倡導(dǎo)農(nóng)村土地私有化，另有論者倡導(dǎo)農(nóng)村土地國(guó)有化，這些觀點(diǎn)都不符合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際。農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，即堅(jiān)持農(nóng)村土地歸集體所有，實(shí)行“三權(quán)分離”——土地所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶、使用權(quán)歸接轉(zhuǎn)的農(nóng)戶或單位。二要堅(jiān)持穩(wěn)定和完善土地承包責(zé)任制原則。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須在穩(wěn)定土地承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上進(jìn)行。同時(shí)，必須隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，不斷完善土地承包責(zé)任制，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。三要堅(jiān)持依法、自愿、有償原則。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，相關(guān)法律對(duì)其流轉(zhuǎn)的客體、用途、期限、程序等作了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，如不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，堅(jiān)持期限內(nèi)流轉(zhuǎn)（流轉(zhuǎn)的期限不得超過原承包經(jīng)營(yíng)剩余的期限），對(duì)受讓方的資格進(jìn)行審查和限制等。只有依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須自愿、有償?shù)剡M(jìn)行。從經(jīng)濟(jì)法視角看，國(guó)家實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實(shí)質(zhì)是把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)推向市場(chǎng)，使相互獨(dú)立、平等的組織和個(gè)人有權(quán)根據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，通過競(jìng)爭(zhēng)獲得土地使用權(quán)。從債法的視角看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是交易雙方之間的合意行為，交易雙方之間達(dá)成流轉(zhuǎn)契約是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須遵循市場(chǎng)供求規(guī)律，既要體現(xiàn)交易主體在市場(chǎng)中的獨(dú)立性，又要體現(xiàn)交易主體的合法權(quán)益和意思自治，依靠行政命令強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，劃指標(biāo)、下任務(wù)都是錯(cuò)誤的。

二、建構(gòu)清晰穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

當(dāng)前影響我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要因素，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的清晰性與穩(wěn)定性不夠。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是集體土地所有權(quán)主體不明確。我國(guó)《民法通則》、《土地管理法》中有關(guān)集體土地所有權(quán)歸屬的規(guī)定十分抽象、籠統(tǒng)，難以操作?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級(jí)所有的土地制度，給農(nóng)村集體土地所有權(quán)的界定帶來了許多麻煩，造成許多權(quán)屬糾紛，嚴(yán)重抑制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺?，F(xiàn)行立法關(guān)于集體土地所有權(quán)客體范圍的規(guī)定不清晰，沒有界定哪片土地屬于哪一個(gè)集體所有，農(nóng)民集體對(duì)土地的占有、使用、收益和處分權(quán)也相當(dāng)有限，土地的最終支配權(quán)掌握在政府手中。這些權(quán)能殘缺使得承包方對(duì)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投入的動(dòng)力不足，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的局面難以改變。三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)。在目前的農(nóng)村土地集體所有的框架下，農(nóng)地以承包的形式劃歸農(nóng)民使用，在土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分屬集體、承包者和經(jīng)營(yíng)者。土地權(quán)利束被分割離散增加了利益主體之間的摩擦，現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民不愿意投資土地、短期利用土地、過渡利用土地等現(xiàn)象在實(shí)質(zhì)上即是這種利益摩擦的表現(xiàn)。鑒于以上分析，應(yīng)采取如下對(duì)策與措施來建構(gòu)清晰穩(wěn)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度：

第一，進(jìn)一步明晰集體土地所有權(quán)主體。在完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的過程中，要通過修正現(xiàn)行法律，科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體的范圍、權(quán)利和責(zé)任。要把農(nóng)村土地所有權(quán)明確界定給村集體，并且明確集體所有就是廣大農(nóng)民共同所有，而農(nóng)民共同所有就是所有的農(nóng)戶聯(lián)合成一個(gè)整體，享有土地的最終歸屬權(quán)以及占有、使用、收益和處分的權(quán)利，集體內(nèi)的每個(gè)農(nóng)戶按人口平均擁有土地使用權(quán)。要強(qiáng)化村民代表大會(huì)的職能，使之成為行使集體土地所有權(quán)的最高組織形式。國(guó)家對(duì)于集體土地主要行使行政管理和宏觀調(diào)控職能。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織比較健全的村或社區(qū)，由集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體成員行使土地所有者權(quán)利，并賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格；沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的村或社區(qū)，應(yīng)由行政單位和自治組織代管集體土地。對(duì)集體成員的邊界應(yīng)做進(jìn)一步的界定：在約定的承包期內(nèi)，應(yīng)以簽約時(shí)期的人口為主要依據(jù)，并隨著人口的變動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但對(duì)人口增減的確認(rèn)應(yīng)該制定統(tǒng)一的條件，具體的增減名單由村民委員會(huì)提出方案，每年專門召開一次村民代表大會(huì)予以表決通過。

第二，強(qiáng)化集體土地所有權(quán)權(quán)能。要賦予集體土地所有權(quán)主體排他性的占有權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使集體土地所有權(quán)主體能夠根據(jù)國(guó)家政策在承包期屆滿后對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整，能有效地保護(hù)耕地，積極指導(dǎo)農(nóng)戶提高土地經(jīng)營(yíng)效率，為農(nóng)民提供更多生活保障。在不違反承包合同的前提下，集體土地所有權(quán)主體不得干預(yù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，但要做好引導(dǎo)、幫助以及地籍管理方面的工作。

第三，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。首先，要賦予承包者完整的土地承包權(quán)，即賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的占有、使用、收益和有條件的處分權(quán)，其中有條件的處分權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)鍵權(quán)能，必須在法律上予以確認(rèn)。其次，要進(jìn)一步明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，明確其包括占有、使用、收益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以買賣，改簽訂土地承包合同形式為設(shè)定用益物權(quán)形式，從而避免鄉(xiāng)村組織以行政手段干預(yù)農(nóng)戶行使土地自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。要設(shè)計(jì)集體土地流轉(zhuǎn)的格式合同，將之納入《合同法》范疇，使之在性質(zhì)、基本條款、程序方面定型化，明確合同雙方的權(quán)利、義務(wù)，重點(diǎn)規(guī)定違約連帶責(zé)任。再次，要強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性，取消村干部在短期內(nèi)任意發(fā)包耕地的權(quán)力，成立中立的土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，或者考慮設(shè)立土地法庭來專門處理土地案件。土地法庭在一個(gè)足夠長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)可獨(dú)立于現(xiàn)行法院系統(tǒng)，實(shí)行垂直控制。最后，要賦予承包者長(zhǎng)期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)。地權(quán)制度的理論與實(shí)踐表明，土地承包權(quán)越穩(wěn)定，越能防止來自外界的不合理干預(yù)。賦予農(nóng)民清晰穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，能夠穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的預(yù)期，強(qiáng)化對(duì)土地的中期和長(zhǎng)期改良，提高農(nóng)業(yè)的比較效益，從而拓展土地流轉(zhuǎn)的空間。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限宜長(zhǎng)不宜短，參考現(xiàn)行國(guó)有土地使用權(quán)50—70年的期限，建議將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限規(guī)定為50年。在此期限內(nèi)實(shí)行增人不增地，減人不減地，堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定有效的政策。

三、建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

農(nóng)民一般都是在親戚、朋友和鄰居中尋找交易對(duì)象，這種交易方式只能實(shí)現(xiàn)零星的土地流轉(zhuǎn)，目前土地集中連片流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象還比較少見。這說明，建立完善的市場(chǎng)體系是加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)和迫切需要。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，完善的市場(chǎng)體系是優(yōu)化農(nóng)地資源配置的必經(jīng)途徑。我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，人均耕地面積、非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)、農(nóng)民受教育程度、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的供給和需求也呈現(xiàn)出明顯的不平衡狀態(tài)，如有些村里的土地供不應(yīng)求，而有些村莊的農(nóng)地卻大量拋荒。建立完善的市場(chǎng)體系，將為不同地區(qū)之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供良好的平臺(tái)，從而更加有效地實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。同時(shí)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，也是降低交易成本，提高土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效率的需要。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，交易成本的高昂突出表現(xiàn)在搜尋成本、談判成本和履約成本三個(gè)方面。如果是土地集中流轉(zhuǎn)，在缺乏中介組織的情況下，轉(zhuǎn)入戶就必須挨家挨戶與農(nóng)民進(jìn)行談判，這種談判不但成本高昂，而且面臨很大的結(jié)果不確定性。從履約成本看，由于市場(chǎng)體系的缺乏，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的履約成本居高不下。就轉(zhuǎn)出農(nóng)戶而言，他們可能因種種原因而產(chǎn)生收回土地的動(dòng)機(jī)，這種動(dòng)機(jī)一旦產(chǎn)生，就將加大土地流轉(zhuǎn)的履約成本；而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶也可能因經(jīng)營(yíng)不善等而出現(xiàn)提前退回承包地、要求降低租金甚至拒付租金的行為，由此必將給轉(zhuǎn)出戶帶來重大的損失。

建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系主要應(yīng)從三大方面著手：一是要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)中介組織建設(shè)。如建立土地使用權(quán)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)、評(píng)估等中介組織，培育農(nóng)村土地經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)紀(jì)公司，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供策劃、估價(jià)、咨詢、出讓、調(diào)換、仲裁等方面的服務(wù)。在條件成熟的地方，可以建立土地銀行或土地融資機(jī)構(gòu)，主要從事土地抵押業(yè)務(wù)和土地儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，通過收受逾期抵押的土地并將其出租、轉(zhuǎn)賣等來充當(dāng)土地交易的中介組織。土地銀行或土地融資機(jī)構(gòu)也可以直接收購(gòu)那些經(jīng)營(yíng)能力差的農(nóng)戶的土地，將之轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣給那些經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的農(nóng)戶，通過這些活動(dòng)來促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)和集中；其還可以通過一些保險(xiǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)如為離土農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)或養(yǎng)老金等，進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移、土地集中和產(chǎn)業(yè)分化?？h一級(jí)可以建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)托管中心、服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，利用現(xiàn)代傳媒發(fā)布土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的供需信息，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化、規(guī)范化、法制化。二是要建立健全地價(jià)評(píng)估機(jī)制，盡快制定農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評(píng)估方法和最低保護(hù)價(jià)制度，既使農(nóng)地估價(jià)有章可循，又便于政府對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和微觀管理。三是要突破村界、鄉(xiāng)界和縣界，擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)范圍。要適當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用市場(chǎng)的價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)等信號(hào)，使土地使用權(quán)從利用效率低的農(nóng)戶向利用效率高的農(nóng)戶流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。

四、建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制

促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)工程，建設(shè)這一宏偉工程，除了要完善土地產(chǎn)權(quán)制度、建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系外，還需要綜合多領(lǐng)域、多系統(tǒng)的智力資源、技術(shù)資源和物質(zhì)資源，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，綜合學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的前期研究與實(shí)踐成果，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：

第一，促使農(nóng)民與農(nóng)地、農(nóng)村分離，激活土地供給的動(dòng)力機(jī)制。首先，要加快工業(yè)化進(jìn)程，推動(dòng)農(nóng)民與農(nóng)地分離。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，走工業(yè)化道路不能單純依靠城市工業(yè)化，還應(yīng)該拓展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、流通業(yè)和現(xiàn)代中介服務(wù)業(yè)，擴(kuò)展農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)門路。要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，完善其經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高其提供就業(yè)機(jī)會(huì)的穩(wěn)定性，增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸納能力。其次，要積極推進(jìn)戶籍制度改革，推動(dòng)農(nóng)民與農(nóng)村的分離。促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力與農(nóng)村分離有兩條道路可供選擇：一是引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向大中城市轉(zhuǎn)移；二是大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，形成了事實(shí)上的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、二元就業(yè)政策、二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)。要加快城市化進(jìn)程，就應(yīng)當(dāng)剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的差別，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民就業(yè)機(jī)會(huì)的平等。再次，堅(jiān)持發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設(shè)小城鎮(zhèn)相結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)民和農(nóng)地、農(nóng)村的雙重分離?？赏ㄟ^引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增量部分向小城鎮(zhèn)集中，然后再有意識(shí)地吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)搬遷，以此實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，并為小城鎮(zhèn)提供更大的就業(yè)空間，推動(dòng)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)聚集。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展所帶來的聚集效應(yīng)和觀念、制度創(chuàng)新，反過來又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。二者相互促進(jìn)、共同發(fā)展，在小城鎮(zhèn)生活又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民和農(nóng)地、農(nóng)村的分離。

第二，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。健全的社會(huì)保障體系可以在一定程度上替代農(nóng)地的社會(huì)保障功能，加速土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。一是要健全農(nóng)村人口保險(xiǎn)制度?？赏ㄟ^設(shè)定農(nóng)村就業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村人口養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)地福利保障功能的替代。保險(xiǎn)要面向全部村民，保險(xiǎn)金可適當(dāng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式解決，也可通過以土地?fù)Q保障即不同形式地轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)來?yè)Q取社會(huì)保障的形式解決。社會(huì)保障基金?？顚Ｓ?，可存入銀行，也可委托專門機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)作，福利申請(qǐng)人的資格由社區(qū)土地所有權(quán)主體負(fù)責(zé)認(rèn)定并經(jīng)村民大會(huì)表決通過。二是要加大財(cái)政支付的轉(zhuǎn)移力度，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制。農(nóng)業(yè)面臨的不確定性因素較多，風(fēng)險(xiǎn)成本很高，效益極不穩(wěn)定，這在一定程度上壓抑了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流入方的積極性。因此，要加大財(cái)政支付力度，建立農(nóng)業(yè)社會(huì)保障基金，對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)可能遭遇的自然災(zāi)害進(jìn)行政府補(bǔ)償規(guī)劃。

第三，實(shí)施科技興農(nóng)戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)的比較收益。只有依靠科技提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、降低農(nóng)產(chǎn)品成本，才能刺激農(nóng)戶轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的積極性。為此，必須提高科技在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用程度，加強(qiáng)農(nóng)村科技隊(duì)伍建設(shè)，通過職業(yè)教育、技術(shù)下鄉(xiāng)等形式提高農(nóng)民的科技素質(zhì)，增強(qiáng)科技向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)。

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