田釩平　王允武

摘要：摘要：作為少數(shù)民族群體享有的政治發(fā)展權(quán)包括共治權(quán)和自治權(quán)兩個(gè)方面。在中國(guó)現(xiàn)行憲政體制下，這兩方面的權(quán)利分別通過(guò)人民代表大會(huì)制和民族區(qū)域自治制來(lái)實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐效果來(lái)看，在人民代表大會(huì)制和民族區(qū)域自治制的具體制度設(shè)計(jì)中，針對(duì)少數(shù)民族政治發(fā)展權(quán)而設(shè)的保障措施仍有完善的必要。為使少數(shù)民族群體享有的政治發(fā)展權(quán)在中央和地方的決策過(guò)程中不被忽視，必須在決策程序上設(shè)置一些可供選擇的方法。

關(guān)鍵詞：民族政制；政治發(fā)展權(quán)；自治；共治

中圖分類(lèi)號(hào)：D90-052文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、反思的起點(diǎn)：發(fā)展權(quán)的視角

以人為本的科學(xué)發(fā)展觀已成為指導(dǎo)中國(guó)社會(huì)全面改革和協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的治國(guó)理念。從法哲學(xué)的角度來(lái)看，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀在徹底否定以物為本觀念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展了發(fā)展的視閾，深化了對(duì)發(fā)展權(quán)的認(rèn)識(shí)。具體地講，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀關(guān)照下的發(fā)展權(quán)具有全面性、協(xié)調(diào)性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育、人口、資源、環(huán)境、社會(huì)的各個(gè)方面及其內(nèi)部諸環(huán)節(jié)；不僅重視人類(lèi)社會(huì)中不同主體之間的和諧發(fā)展，而且強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧發(fā)展；不僅保護(hù)當(dāng)代人的眼前利益，而且保護(hù)人類(lèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，并將人類(lèi)的未來(lái)納入調(diào)控視閾，立足于人類(lèi)代際之間的持續(xù)發(fā)展，謀求代內(nèi)與代際的平衡與協(xié)調(diào)。這就要求主體在謀求實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的過(guò)程中，在堅(jiān)持以人為本的基礎(chǔ)上，既要關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)、文化、人口、資源、環(huán)境等各個(gè)方面及其內(nèi)部諸環(huán)節(jié)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，更要關(guān)注這些要素的全面發(fā)展問(wèn)題。

建國(guó)以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段，“一是建國(guó)初到20世紀(jì)70末期，主要實(shí)施趕超戰(zhàn)略；二是改革開(kāi)放初到20世紀(jì)90年代中期，主要實(shí)施經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展戰(zhàn)略；三是‘九五以來(lái)強(qiáng)調(diào)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；四是黨的十六大特別是十六屆三中全會(huì)以來(lái)，提出并開(kāi)始實(shí)施全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀”。相應(yīng)地，在民族問(wèn)題上，20世紀(jì)90年代中期以前，側(cè)重于少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展問(wèn)題，以保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)為主要內(nèi)容；20世紀(jì)90年代中期至黨的十六大期間，在進(jìn)一步加快少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)的基礎(chǔ)上，基于少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化的境況，以環(huán)境為立足點(diǎn)，逐步加強(qiáng)了環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，以期促進(jìn)人與人、人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，保證人類(lèi)永續(xù)發(fā)展。通過(guò)國(guó)家扶持、發(fā)達(dá)地區(qū)支援和民族自治地方自我發(fā)展，民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，教育設(shè)施得到改善，教育水平不斷提高，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得初步成效，少數(shù)民族的語(yǔ)言文字得到了有效的保護(hù)和使用，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化得到了有效的保護(hù)和發(fā)展，少數(shù)民族發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)狀況得到極大改善。此外，在推動(dòng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展的過(guò)程中，理論與實(shí)務(wù)界對(duì)這方面的法律問(wèn)題也給予了應(yīng)有關(guān)注，相關(guān)立法漸趨完善，已經(jīng)形成了比較有效的民族經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展權(quán)的法律保障機(jī)制，為繼續(xù)解決這些問(wèn)題奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

就民族政治發(fā)展權(quán)的保障而言，受傳統(tǒng)理論的影響，法律理論與實(shí)務(wù)界主要集中于如何完善民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)及其保障機(jī)制問(wèn)題的研究，而對(duì)制度有效性問(wèn)題關(guān)注極少。從一般意義上講，發(fā)展權(quán)是人的個(gè)體和人的集體有資格自由地向國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)主張、參與、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各方面協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)發(fā)展并享受發(fā)展利益的一項(xiàng)基本人權(quán)。在多民族國(guó)家內(nèi)，作為群體權(quán)利的民族政治發(fā)展權(quán)意味著該民族有權(quán)充分有效地參與并共同管理國(guó)家事務(wù)和地方事務(wù)，依照自身具體實(shí)際情況選擇符合民族特征的政治制度，自主地管理本民族的內(nèi)部事務(wù)。只有共治權(quán)和自治權(quán)兩方面的充分實(shí)現(xiàn)才能融合為民族政治發(fā)展權(quán)。在中國(guó)的憲政體制下，這兩方面的權(quán)利分別是通過(guò)人民代表大會(huì)制和民族區(qū)域自治制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。作為保障民族平等權(quán)利的基本制度，這種制度模式通過(guò)1949年《共同綱領(lǐng)》確定，并在1954年《憲法》中作為基本的政治制度加以規(guī)定后，再?zèng)]有原則性變動(dòng)。然而，價(jià)值理念本身的合理性并不能說(shuō)明用來(lái)達(dá)成其所追求目標(biāo)的方式的恰當(dāng)性，“制度建設(shè)的過(guò)程是在既定價(jià)值原理的基礎(chǔ)上，精巧設(shè)計(jì)和恰當(dāng)運(yùn)用各種社會(huì)資源和制度技術(shù)，平衡各方面可能的利益沖突，以達(dá)成預(yù)定目標(biāo)。而一旦缺乏技術(shù)的講求或適用不當(dāng)，倘若不能進(jìn)行有效的調(diào)整和及時(shí)的修正，便有可能使這一制度化安排失去存在的權(quán)威性和合理性”。發(fā)展權(quán)是以政治發(fā)展為前提、經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展各方面內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一整體，在權(quán)利體系中，它“是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治的發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實(shí)現(xiàn)”，因此，政治發(fā)展權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)具有重要意義?；诖?，有必要檢討中國(guó)憲政體系中保障少數(shù)民族共治權(quán)和自治權(quán)的制度。

二、自治與共治：中國(guó)民族政制的憲政意義

近幾年來(lái)，有學(xué)者通過(guò)對(duì)中國(guó)民族政制實(shí)踐特別是“民族區(qū)域自治制度”的考察，指出中國(guó)的民族區(qū)域自治制度實(shí)際上是一種“后自治”民族政治制度，其基本特征是“以民族雜居地區(qū)的自治為基礎(chǔ)，通過(guò)各民族對(duì)國(guó)家和地方的共治，追求各民族的共和”，從民族政治關(guān)系的角度看，是民族共治的形式之一。進(jìn)而認(rèn)為民主、共和、共治是現(xiàn)代多民族國(guó)家民族政治生活的綱領(lǐng)性命題，而自治、參與等少數(shù)民族政治權(quán)利訴求和保障屬于子目問(wèn)題，并闡述了“民族共治”理論的基本含義，為中國(guó)的民族政治實(shí)踐供給了新的理論。

中國(guó)的民族政制實(shí)踐以“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”為前提，反映了一種“多民族的國(guó)族”和“和合而治”的理念。從孫中山的“五族共和”思想到毛澤東的“中國(guó)是多民族國(guó)家、同時(shí)也是偉大的民族國(guó)家”的論斷，從費(fèi)孝通先生的“中華民族多元一體格局”理論到當(dāng)代中國(guó)政治家、學(xué)者和各族人民對(duì)漢族與少數(shù)民族、各少數(shù)民族之間的關(guān)系普遍形成的“三個(gè)離不開(kāi)”的認(rèn)識(shí)，都是這種理念的體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》序言指出中國(guó)由各族人民共同締造，不只是對(duì)歷史中國(guó)的抽象概括，更是對(duì)現(xiàn)實(shí)中國(guó)民族關(guān)系的本質(zhì)揭示，彰顯了民族共治的理念。由民族共治的觀念出發(fā)，中國(guó)不是沿襲傳統(tǒng)的自治概念，而是做出了“當(dāng)家作主”的新定義。當(dāng)家作主的概念不只是指自治民族要當(dāng)自己的小家之主，更重要的是指要當(dāng)中華民族這個(gè)共同的大家之主；當(dāng)家作主也不只是權(quán)利概念，而且還是責(zé)任概念。由此，確立了各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助，共同建設(shè)國(guó)家和所在地方的政治格局和少數(shù)民族權(quán)利保障的治理之策。

當(dāng)代中國(guó)少數(shù)民族政治發(fā)展權(quán)的憲政保障機(jī)制由人民代表大會(huì)制和民族區(qū)域自治制兩部分組成。在民族自治地方設(shè)置上，包括自治區(qū)、自治州和自治縣、旗三級(jí)，它們分別與全國(guó)統(tǒng)一的行政級(jí)別設(shè)置一致并行使相應(yīng)的權(quán)能；在民族自治地方的民族構(gòu)成上，既可建立以某個(gè)民族為自治主體的自治單位，又

可建立以多個(gè)民族為自治主體的自治單位，還可為同一民族成分建立不同級(jí)別的多個(gè)自治單位，在某個(gè)行政地位較高的民族自治地方，還可以其他少數(shù)民族成分為自治主體建立次一級(jí)的民族自治地方或民族鄉(xiāng)。民族自治地方的人民代表大會(huì)和人民政府既是自治機(jī)關(guān)，又是一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)；民族自治地方的人民代表大會(huì)中，除實(shí)行區(qū)域自治的民族的代表外，其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族也應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表，民族自治地方的人大常委會(huì)中應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任；自治區(qū)主席、自治州州長(zhǎng)、自治縣縣長(zhǎng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任，在政府其他組成人員中，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員；自治機(jī)關(guān)所屬工作部門(mén)的干部中，應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)必須維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執(zhí)行，在不違背憲法和法律原則的前提下，根據(jù)本地方的特殊情況，行使立法自治權(quán)和行政自治權(quán)，保障所有公民的權(quán)利平等，維護(hù)各民族平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系。此外，《憲法》還賦予少數(shù)民族在國(guó)家和非民族自治地方政治生活中當(dāng)家作主的權(quán)利，并提供了相應(yīng)的制度和組織保障。全國(guó)55個(gè)少數(shù)民族在全國(guó)人民代表大會(huì)中都有自己的代表，非民族自治地方的少數(shù)民族在地方人民代表大會(huì)中也占有一定的席位；全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院，以及非民族自治地方的人民代表大會(huì)和政府，分別設(shè)立了由不同民族身份的成員組成的民族工作機(jī)構(gòu)，從立法和執(zhí)法方面保障和維護(hù)少數(shù)民族的權(quán)益。此外，《民族區(qū)域自治法》還規(guī)定上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和幫助的責(zé)任。因此，中國(guó)的民族政治實(shí)踐，無(wú)論是從國(guó)家層面還是從地方層面看，實(shí)行的都是“民族共治”。雙向兩層面的共治是中國(guó)民族政治實(shí)踐的本質(zhì)屬性。從國(guó)家管理的層面說(shuō)，自治者不只是依法行使自治權(quán)，而且也是國(guó)家的管理者，國(guó)家不僅監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)自治者，而且需要傾聽(tīng)自治者的聲音。從民族自治地方管理的層面說(shuō)，自治民族的權(quán)力也不是僅限于管理本民族的內(nèi)部事務(wù)，更重要的是協(xié)調(diào)自治地方各民族之間的關(guān)系。非自治民族不只是地方管理的被動(dòng)接受者，也是地方管理的積極參與者。因此，中國(guó)民族政治實(shí)踐已經(jīng)超越了西方古典民族政治理論自治方案存在的“一方面否定自治民族對(duì)國(guó)家管理的參與，使他們?cè)谡紊线吘壔?，另一方面又在?guó)家與自治民族之間豎起一道無(wú)形的籬笆，使國(guó)家失去了對(duì)自治方向的控制”的局限性，保證了少數(shù)民族政治權(quán)利的完整性，這也是當(dāng)代中華民族凝聚力不斷增強(qiáng)的最重要的政治因素之一。民族共治是從民族政治的民主與共和這兩個(gè)命題中推演出來(lái)的第三個(gè)命題，它與前兩個(gè)命題互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成了現(xiàn)代多民族國(guó)家理想的民族政治生活的基本原理。在這三個(gè)互為補(bǔ)充或被稱(chēng)作“三位一體”的命題中，如果說(shuō)民主所體現(xiàn)的是民族政治權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)，共和所體現(xiàn)的是民族政治權(quán)力的合法產(chǎn)生，共治所體現(xiàn)的則是民族政治權(quán)能的合理行使?！爸袊?guó)用社會(huì)學(xué)話語(yǔ)把國(guó)內(nèi)目前的民族關(guān)系界定為‘平等一團(tuán)結(jié)一互助，若把這種社會(huì)學(xué)話語(yǔ)變成政治學(xué)和法學(xué)話語(yǔ)，就可以寫(xiě)成‘民主一共和一共治?！?/p>

有學(xué)者從民族共治理論出發(fā)，進(jìn)一步揭示了西方憲政理論中存在的誤區(qū)和片面性，進(jìn)而指出民族共治理論不僅是一個(gè)單純的民族政治問(wèn)題，而且也應(yīng)當(dāng)是多民族國(guó)家憲政的基本原則和相應(yīng)的制度建設(shè)問(wèn)題。西方政治理論的主要特點(diǎn)是從公民權(quán)利出發(fā)而不是從治理出發(fā)來(lái)考慮國(guó)家的政治問(wèn)題。自由主義和共和主義是西方公民政治的兩種理論模式，也是西方憲政理論的兩種模式。自由主義理論把公民的權(quán)利視為消極的權(quán)利，公民只要在法律范圍內(nèi)追求自己的私人利益，就不受?chē)?guó)家的非法干預(yù)。它從私權(quán)出發(fā)，以通過(guò)選舉、議會(huì)以及政府的形成與其他私人利益融合成一種政治意志，進(jìn)而對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生影響并控制政府；它強(qiáng)調(diào)公民的自決權(quán)，認(rèn)為公民自決權(quán)是行政權(quán)力合法化的許可證，這一理論是代議制的依據(jù)。相反，共和主義理論認(rèn)為政治的目的不僅要確保公民不受外在力量的強(qiáng)制，還要確保公民能參與共同的實(shí)踐，它希望建立一種參與式的政治共同體。但是共和主義的“參與”與中國(guó)民族政制的“共治”存在實(shí)質(zhì)差異，其實(shí)質(zhì)仍是單純以公民權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，不同的是它更強(qiáng)調(diào)公民的自由權(quán)利的不可代表性，更強(qiáng)調(diào)公民的實(shí)際權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而民族共治理論則是從國(guó)家治理和各民族的共同發(fā)展這一更高層面出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)憲政制度，這正是現(xiàn)代多民族國(guó)家政治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)所在。

由于西方歷史上絕大多數(shù)國(guó)家是單一民族的國(guó)家，其民族理論是以“國(guó)家一國(guó)民”這種公民政治的思維方式來(lái)設(shè)計(jì)的，反映到憲政制度上，其憲政理論自然是一種公民政治?！霸谒麄兊恼卫碚摽蚣苤?，公民的概念始終是涵蓋國(guó)家之外的一切社會(huì)主體的概念，其對(duì)基本權(quán)利和自由的解釋都是從公民概念出發(fā)的，甚至公民的概念也涵蓋了民族概念，在構(gòu)建國(guó)家政治制度的時(shí)候并沒(méi)有將民族關(guān)系作為憲政整體設(shè)計(jì)中的一個(gè)重要因素來(lái)加以考慮”。在西方學(xué)者看來(lái)，“族體”是自然的，國(guó)家是人工的，在尋求二者統(tǒng)一的過(guò)程中自由主義、自然體、自然權(quán)利往往與“族體”成了同義語(yǔ)，“以至于民族自決原則被當(dāng)作自由主義政治的要義被加以解釋?zhuān)蔀樯袷セ恼卫硐牒突驹瓌t流行于世”。在國(guó)內(nèi)政治方面，這種理論原則發(fā)展為政黨政治的民主制度，而政黨政治的基本思路仍然是從“公民一國(guó)家”的兩極關(guān)系出發(fā)的。在對(duì)待少數(shù)民族、少數(shù)人的政治權(quán)利和文化多元主義的問(wèn)題上，這種思路本身就包含著與多元文化主義之間的沖突，因?yàn)椤霸谶@樣一個(gè)西方式理念的民族政治社會(huì)中，同存于一個(gè)社會(huì)的不同族類(lèi)的多元文化，必然有其各自的集體目標(biāo)，在政黨政治的前提下，為達(dá)成這類(lèi)集體目標(biāo)而實(shí)施的一些法律或權(quán)利法案以及所確立的集體道德理想，就會(huì)對(duì)其成員形成某種限制。這種限制同時(shí)就可能造成對(duì)在同一社會(huì)內(nèi)不認(rèn)同其集體目標(biāo)的人或族類(lèi)的歧視，并且與國(guó)家或整個(gè)西方社會(huì)公認(rèn)的個(gè)人自由權(quán)利相抵觸”。對(duì)國(guó)家而言，“它要最大限度地保障個(gè)人的基本權(quán)利和國(guó)家的中立性。這就是說(shuō)，除了個(gè)人自由和其公民的人身安全及福利之外，國(guó)家沒(méi)有文化的宗教的規(guī)劃，或任何集體目標(biāo)。所謂自由主義，就是在公民的基本權(quán)利得到保障的情況下，國(guó)家對(duì)某個(gè)民族、某種文化或宗教，或某些民族、某些文化或宗教的保存和發(fā)展承擔(dān)義務(wù)”。而且西方普遍實(shí)行的代議制民主政治制度在建立之初是以多黨制的政黨政治和地方政治為基礎(chǔ)的，根本沒(méi)有考慮到民族因素，即使是考慮到了民族因素也僅僅是把少數(shù)民族的政治權(quán)利限于自治權(quán)。代議制民主下的自治是對(duì)他治和專(zhuān)制的矯正，似乎可以解決國(guó)家的一切政治問(wèn)題，但是“在一個(gè)多民族的社會(huì)中它往往也會(huì)使問(wèn)題更加復(fù)雜，在解決民族發(fā)展問(wèn)題上顯得無(wú)能為力，……比如，像緬甸這樣一個(gè)多民族國(guó)家，獨(dú)立后的緬甸議會(huì)制度推行的是‘倫敦議會(huì)模式，無(wú)視國(guó)內(nèi)宗教、種族矛盾，不僅沒(méi)

有解決民族問(wèn)題，其自治運(yùn)動(dòng)反而成為內(nèi)亂的根源。同樣，亞洲原殖民地國(guó)家，如印尼、菲律賓、馬來(lái)西亞等國(guó)都采用西方憲政模式，但在實(shí)踐中，這種西方議會(huì)民主的政治制度并未帶來(lái)政治和社會(huì)的穩(wěn)定，相反卻是政府更迭頻繁和社會(huì)動(dòng)亂不已”。單純的自治權(quán)容易導(dǎo)致自治者走向政治的邊緣化，少數(shù)民族的政治權(quán)利不能只限于自治權(quán)，還應(yīng)包括共治權(quán)，共治是解決一定地域內(nèi)多民族共居的政治矛盾的有效方式，也是實(shí)現(xiàn)文化溝通與融合的有效制度途徑。共治打破了“一個(gè)地區(qū)，一個(gè)民族”的傳統(tǒng)民族政治理論的局限，為各民族的共同發(fā)展提供了更廣闊的發(fā)展空間。

民族共治論澄清了長(zhǎng)期以來(lái)西方民族主義古典理論唯公民權(quán)利是瞻、不承認(rèn)少數(shù)民族享有集體政治權(quán)利的誤區(qū)，更新了多民族國(guó)家的民族政治理論。它不僅強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族對(duì)自身政治的自治權(quán)，而且強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家政治的共治權(quán)；不僅強(qiáng)調(diào)單個(gè)民族本身，而是更強(qiáng)調(diào)民族關(guān)系的協(xié)調(diào)；不僅強(qiáng)調(diào)自治民族的自治權(quán)，更強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)非自治民族與自治民族共同的治理權(quán)，以及他們?cè)谡麄€(gè)國(guó)家政治生活中的共治權(quán)；不僅強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族本身的現(xiàn)時(shí)態(tài)，更從發(fā)展的角度來(lái)把共治看成民族自身發(fā)展的要求。從本質(zhì)上講，盡管民族共治理論仍然以近代西方憲政中諸如自由、平等、人權(quán)的基本理念為起點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)上也以“自由一民主一共和”的基本框架為前提，但民族共治論揭示了西方以權(quán)利為核心的自由主義和共和主義理論的不足或缺陷，仍有重大的理論意義。它從多民族政治的角度出發(fā)，把人們傳統(tǒng)的“自由一民主一共和”的三位一體改造為“民主一共和一共治”，這無(wú)疑是對(duì)現(xiàn)代民族自治理論和實(shí)踐在更高層次上的概括和闡述，為現(xiàn)代民族理論包括憲政理論提供了一種新的思路和新的命題。近年來(lái)，中國(guó)的憲政研究盡管對(duì)西方憲政理論的要義有了較為深刻的闡釋?zhuān)侨晕茨艹轿鞣矫褡謇碚摷捌鋺椪碚摰膫鹘y(tǒng)概念，多以西方憲政理論中的權(quán)利視閾來(lái)研究中國(guó)憲政的歷史和現(xiàn)實(shí)，忽視了中國(guó)作為一個(gè)多民族國(guó)家治理實(shí)踐的憲政意義，也不符合中國(guó)民族立法的實(shí)踐，實(shí)有更新理念之必要。

三、特殊程序規(guī)則與民族文化自治：完善民族政制的方案選擇

從中國(guó)的民族政制實(shí)踐雖然可以推演出民族共治理論，以及自治與共治相結(jié)合的民族關(guān)系治理理念，但并不能說(shuō)明民族政制已完美無(wú)缺，更不能代表少數(shù)民族的政治發(fā)展權(quán)就得到了有效維護(hù)。因此，反思和檢討制度自身的有效性仍有必要。中國(guó)少數(shù)民族盡管在絕對(duì)人口數(shù)上有一億之眾，但相對(duì)于作為多數(shù)民族群體的漢族人口，從過(guò)去到現(xiàn)在，55個(gè)少數(shù)民族作為一個(gè)整體的人口比例一直不到10％，而漢族則占?jí)旱苟鄶?shù)，“依據(jù)現(xiàn)有的制度安排，在中央一級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)中的決策，不能完全有效地防止多數(shù)人群體作出不利于少數(shù)民族群體利益的決定”。這可以從中國(guó)全國(guó)人大的民族代表人數(shù)比例和決策機(jī)制兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)明。首先，依據(jù)現(xiàn)行全國(guó)人大對(duì)少數(shù)民族代表名額分配方案的規(guī)定，盡管55個(gè)少數(shù)民族的代表數(shù)約占全國(guó)人大代表總數(shù)的12％，但仍存在少數(shù)民族代表作為一個(gè)整體在國(guó)家一級(jí)的決策機(jī)構(gòu)中相對(duì)于漢族仍然處于少數(shù)的事實(shí)。其次，從國(guó)家一級(jí)的決策機(jī)制來(lái)看，依據(jù)多數(shù)人的決定為原則占據(jù)主導(dǎo)性地位，這種設(shè)置也不能使各少數(shù)民族群體或代表在直接與其民族利益相關(guān)的事務(wù)方面對(duì)國(guó)家的決策施加具有實(shí)質(zhì)性的影響。這不僅說(shuō)明民族共治權(quán)的有效性缺乏，而且在涉及少數(shù)民族群體或某個(gè)少數(shù)民族的利益的決策中，也難以影響決策的過(guò)程，從而有效維護(hù)少數(shù)民族群體或本民族的利益，如前所述，國(guó)家對(duì)少數(shù)民族的幫助政策缺乏有效性和穩(wěn)定性，就是現(xiàn)實(shí)的例證。因此，要確保少數(shù)民族群體的正當(dāng)權(quán)利在國(guó)家一級(jí)的決策過(guò)程中不受到忽視和壓制，必須在決策程序上設(shè)置一些可供選擇的方法。首先，應(yīng)確保該少數(shù)民族群體的代表不僅在其個(gè)人民族身份上屬于該民族，而且確實(shí)是該民族群體利益的真正可靠的代表；其次對(duì)于直接影響到特定少數(shù)民族群體利益的事務(wù)的決策規(guī)定相應(yīng)的咨商程序，以保證這類(lèi)決策的作出從其計(jì)劃的早期開(kāi)始就考慮到真正可以代表相關(guān)少數(shù)民族群體利益的機(jī)構(gòu)及相關(guān)成員的意見(jiàn)和要求，此外，在決定通過(guò)的程序中也可以設(shè)置相關(guān)少數(shù)民族群體代表的否決權(quán)機(jī)制以確保少數(shù)民族群體利益在少數(shù)服從多數(shù)的決策機(jī)制中得到恰當(dāng)?shù)木S護(hù)。

作為專(zhuān)門(mén)為保障少數(shù)民族平等權(quán)利而設(shè)立的民族區(qū)域自治制度，是否能有效地保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利呢?從理論上講，地方自治作為特定民族群體利益保護(hù)的一種形式，至少應(yīng)具備兩個(gè)前提條件：居住在該地域范圍內(nèi)的特定民族群體構(gòu)成當(dāng)?shù)氐南鄬?duì)多數(shù)人；該地域的地理界限應(yīng)劃定清楚。只有在這種情況下，作為實(shí)行自治的少數(shù)民族群體，依據(jù)多數(shù)制的選舉制度，在代議制機(jī)構(gòu)中以依據(jù)多數(shù)人的決定的決策制度進(jìn)行立法或作出其他決定，并由該地方社會(huì)的權(quán)威執(zhí)行機(jī)構(gòu)(行政機(jī)關(guān))和監(jiān)督機(jī)構(gòu)(司法機(jī)關(guān))來(lái)實(shí)施這種自治，由此特定民族群體的自治權(quán)利便合乎邏輯地轉(zhuǎn)化為地方公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的權(quán)力(自治權(quán))。但是，中國(guó)以往和現(xiàn)行的法律對(duì)于建立自治地方的少數(shù)民族的人口規(guī)模并沒(méi)有明確的要求，也沒(méi)有要求實(shí)行自治的少數(shù)民族在其人口比例上應(yīng)超過(guò)半數(shù)。事實(shí)上，盡管在一些已成立的民族自治地方，實(shí)行自治或聯(lián)合實(shí)行自治的少數(shù)民族的人口有超過(guò)半數(shù)以上的，但其畢竟只占少數(shù)。在這種情況下，如何解決該民族處理其內(nèi)部事務(wù)同時(shí)又實(shí)行地方自治之間的矛盾呢?而當(dāng)一個(gè)以上的少數(shù)民族都作為實(shí)行區(qū)域自治的民族且在人口比例上未形成當(dāng)?shù)厝丝诘亩鄶?shù)時(shí)，如何結(jié)合民族自治和區(qū)域自治在法律技術(shù)上就顯得更為復(fù)雜。從現(xiàn)行制度的安排看，民族區(qū)域自治的核心問(wèn)題被認(rèn)為是“自治機(jī)關(guān)的民族化”，其主要標(biāo)志或中心環(huán)節(jié)則是干部的民族化。因此，民族自治作為一種群體權(quán)利，是通過(guò)該少數(shù)民族群體的成員參與當(dāng)?shù)刈灾螜C(jī)關(guān)的工作而實(shí)現(xiàn)向自治權(quán)力的轉(zhuǎn)換的，它是實(shí)行區(qū)域自治的民族對(duì)本民族地方性事務(wù)能夠真正當(dāng)家作主的基本表現(xiàn)形式。在這種情況下，民族干部的比例問(wèn)題成為調(diào)整當(dāng)?shù)馗鞣N群體利益關(guān)系的中心。依據(jù)中國(guó)選舉法的規(guī)定，“有少數(shù)民族聚居的地方，每一聚居的少數(shù)民族都應(yīng)有代表參加當(dāng)?shù)氐娜嗣翊泶髸?huì)。聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)百分之三十以上的，每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)相當(dāng)于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)。聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)不足境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)百分之十五的，每一代表所代表的人口數(shù)可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)，但不得少于二分之一；實(shí)行區(qū)域自治的民族人口特少的自治縣，經(jīng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，可以少于二分之一。人口特少的其他聚居民族，至少應(yīng)有代表一人。聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)百分之十五以上、不足百分之三十的，每一代表所代表的人口數(shù)，可以適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)每一代表所代表的人口數(shù)，但分配給該少數(shù)民族的應(yīng)選代表名額不得超過(guò)代表總名額的百分之三十”。因此，作為實(shí)行自治的少數(shù)民族

在立法機(jī)關(guān)中并未形成多數(shù)，從群體權(quán)利的角度來(lái)觀察，有些問(wèn)題尚需進(jìn)一步探討。例如，地方自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)力的活動(dòng)如何與實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族行使其群體自治權(quán)利的行為相吻合的問(wèn)題；地方自治機(jī)關(guān)行使其職能處理的事項(xiàng)上如何明確區(qū)分少數(shù)民族群體自己的事務(wù)、當(dāng)?shù)氐牡胤叫允聞?wù)以及對(duì)當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族群體有直接影響的事務(wù)，并采取不同的行政程序和方式來(lái)確保少數(shù)民族對(duì)自己的事務(wù)當(dāng)家作主的問(wèn)題；在地方自治機(jī)關(guān)的決策程序上仍然采取的是單一的依據(jù)多數(shù)人決定的原則；在少數(shù)民族群體利益的代表性方面，須有恰當(dāng)?shù)慕M織實(shí)體和程序制度保證形成代表其群體意志的權(quán)威意見(jiàn)，并選出在地方自治機(jī)關(guān)(尤其是代議制機(jī)關(guān))中可靠的少數(shù)民族群體利益的代表。除此之外，在現(xiàn)有的制度技術(shù)上還存在既保障實(shí)行區(qū)域自治的民族行使自治權(quán)利，又保障當(dāng)?shù)仄渌褡搴蜐h族群體成員依法律平等地享受其參與公共事務(wù)權(quán)利的問(wèn)題。檢驗(yàn)民族自治的關(guān)鍵在于對(duì)實(shí)質(zhì)性地影響到少數(shù)民族群體利益及其群體內(nèi)部事務(wù)(如語(yǔ)言、文化、習(xí)俗等的保持和發(fā)展)方面，是否真正由該群體的組織來(lái)表達(dá)其意愿和作出最終決定。從目前民族自治地方自治立法的現(xiàn)狀來(lái)看，一些民族地方立法甚至照搬中央立法或上位立法的體例結(jié)構(gòu)、內(nèi)容設(shè)計(jì)和具體事項(xiàng)的規(guī)定，立足于民族特征、風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化方面的考慮不夠，從而缺少自身特色。從一定程度上也說(shuō)明在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)模式下，少數(shù)民族的自治權(quán)利并沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)。因此，現(xiàn)行制度仍有改進(jìn)的必要。可能解決問(wèn)題的途徑是在制度原理和制度技術(shù)的層面上討論中國(guó)民族區(qū)域自治制度，并完善與群體權(quán)利的確認(rèn)、行使和保護(hù)以及該類(lèi)權(quán)利與地方國(guó)家公共權(quán)力之間相關(guān)聯(lián)的各種制度設(shè)置。民族區(qū)域自治的目的是讓少數(shù)民族公民享有民主權(quán)利和管理自己內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，那么民族哪些權(quán)利需要保障，需要制定哪些法律規(guī)范，需要修改哪些法律規(guī)范，國(guó)家機(jī)關(guān)以外的民族團(tuán)體，企事業(yè)組織和公民個(gè)人有著更為直接和深切的感受，僅僅由自治機(jī)關(guān)提出立法動(dòng)議，難免有閉門(mén)造車(chē)之弊端。因此，應(yīng)當(dāng)賦予少數(shù)民族團(tuán)體，企事業(yè)組織和公民個(gè)人立法動(dòng)議權(quán)，在法案的討論階段采取特殊的立法程序規(guī)則，盡可能吸收利害關(guān)系人參加，聚居在一定區(qū)域內(nèi)的少數(shù)民族居民和聚居地其他居民是區(qū)域內(nèi)社會(huì)事務(wù)和行政管理事務(wù)最為有權(quán)的發(fā)言者，若允許其依一定程度參與法案討論，必將使這一自治條例或單行條例更加充分地反映民族意志。與此同時(shí)，探究中國(guó)各民族群體及其成員平等、有效參與社會(huì)公共生活的其他恰當(dāng)?shù)男问綄?shí)屬必要，采取各種可能的功能性自治(尤其是文化自治)的方式，是應(yīng)當(dāng)予以積極考慮的選擇，這類(lèi)自治方式的采用可以成為現(xiàn)行中國(guó)民族／區(qū)域自治制度達(dá)成其設(shè)定價(jià)值目標(biāo)的有效補(bǔ)充。

討論民族政制問(wèn)題，不能忽視中國(guó)少數(shù)民族的居住、分布狀況呈現(xiàn)的大雜居、小聚居、交錯(cuò)雜居的總體態(tài)勢(shì)。中國(guó)55個(gè)少數(shù)民族的1億多人口中，有2400多萬(wàn)人分散在全國(guó)各地與漢族或其他民族雜居，全國(guó)絕大多數(shù)市、縣都有少數(shù)民族人口居住。如何有效地保障這些雜居、散居少數(shù)民族公民的合法權(quán)益?除保障他們同漢族和實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民平等的合法權(quán)益外，是否有必要和可能采取特別形式，對(duì)他們作為一個(gè)民族共同體的整體利益加以保障、促進(jìn)和提高這不僅是一個(gè)不能回避和不可忽視的問(wèn)題，而且是一個(gè)必須高度重視和認(rèn)真解決的問(wèn)題。中國(guó)的民族區(qū)域自治只是針對(duì)有某一個(gè)或某些具有或大或小的聚居區(qū)的民族而實(shí)行的自治制度，不是針對(duì)某一個(gè)民族的所有成員而設(shè)立的，更不是針對(duì)所有的少數(shù)民族而設(shè)立的。在這一自治制度的框架下，即使是實(shí)行區(qū)域自治的同一民族，只要沒(méi)有生活在實(shí)行自治的聚居區(qū)內(nèi)，就不能享有同聚居區(qū)內(nèi)的同一民族所享有的自治權(quán)；而不具備建立民族自治地方的民族，無(wú)論人口多少，居住何方，都不能享有同其他建立民族自治地方的民族一樣的自治權(quán)。這種區(qū)別雖然不是基于民族不平等或民族歧視而實(shí)行的差別對(duì)待，而是由民族區(qū)域自治本身的性質(zhì)、內(nèi)容和特點(diǎn)所決定，但是，就民族自治權(quán)而言，中國(guó)的民族政制無(wú)論對(duì)所有少數(shù)民族而言，還是對(duì)每個(gè)少數(shù)民族所有成員而言，其涵蓋面都是有限的、不全面的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，每一個(gè)少數(shù)民族或者某一個(gè)少數(shù)民族的全體成員能否享有自治權(quán)，撇開(kāi)其他條件不談，要由是否缺乏或具有地域分布這一要件來(lái)決定，這或許是一個(gè)缺點(diǎn)，因?yàn)閮H僅是因?yàn)槟骋幻褡寤蛲幻褡宓牟糠殖蓡T沒(méi)有聚集居住就不能享有自治權(quán)，這顯然有失公平。

從中國(guó)雜居、散居少數(shù)民族權(quán)益的保護(hù)現(xiàn)狀看，從中央到地方的國(guó)家機(jī)關(guān)都非常重視?！稇椃ā?、《選舉法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)雜居、散居的少數(shù)民族權(quán)益保障問(wèn)題作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，還制定了《民族鄉(xiāng)工作條例》、《城市民族工作條例》等行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章，建構(gòu)了較為系統(tǒng)的雜居、散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律制度。但是，相對(duì)于民族自治地方而言，雜居、散居少數(shù)民族權(quán)益保障工作仍然缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性：有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)特別是地方國(guó)家機(jī)關(guān)在思想和觀念上沒(méi)有給予雜居、散居少數(shù)民族權(quán)益以足夠的重視；有關(guān)民族工作機(jī)構(gòu)和主管人員不穩(wěn)定，不能持久地開(kāi)展工作；社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家優(yōu)惠政策不穩(wěn)定，雜居、散居少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、宗教信仰、語(yǔ)言文字等事業(yè)受到不同程度的影響，發(fā)展遲緩。因此，必須完善相應(yīng)的民族政策和制度。在多民族國(guó)家，由于各民族都極為珍視包括語(yǔ)言文字在內(nèi)的民族文化，把民族文化視為在這個(gè)日益全球一體化進(jìn)程中能夠保持本民族基本特征和滿足民族自豪感的最后一片凈土，特別是許多民族在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面處于劣勢(shì)地位，對(duì)包括語(yǔ)言文字在內(nèi)的文化上的保留、發(fā)展等方面的要求更為強(qiáng)烈，而民族文化自治較之其他的自治形式，更易于滿足各民族，特別是弱小民族的文化要求，是保障各個(gè)民族，特別是分散居住的少數(shù)民族和其他小民族合法權(quán)益的有效形式。因此，在堅(jiān)持和不斷完善、發(fā)展民族區(qū)域自治制度的前提和總體框架下，根據(jù)實(shí)際和需要，應(yīng)當(dāng)在雜居、散居少數(shù)民族居民中實(shí)行民族文化自治政策和制度。國(guó)家應(yīng)設(shè)立民族文化自治基金支持各雜居、散居少數(shù)民族實(shí)行文化自治；民族文化自治的組織機(jī)構(gòu)，在基層以民族為單位由雜居、散居的少數(shù)民族居民自己協(xié)商、選舉建立群眾性自治組織，行使文化自治權(quán)利，自主地解決保護(hù)和發(fā)展民族語(yǔ)言、文字、文化傳統(tǒng)、藝術(shù)、與其他民族的文化交流等事業(yè)；在上層設(shè)置統(tǒng)一的民族文化自治機(jī)構(gòu)，管理、使用民族文化自治基金，協(xié)調(diào)、組織下層特別是基層的民族文化自治活動(dòng)。

責(zé)任編輯王啟梁