周政華
如何協(xié)調(diào)20多個(gè)部門和單位,是國家發(fā)改委在地震救災(zāi)中面臨的重要難題而部委之間的協(xié)調(diào)水準(zhǔn),直接關(guān)系到救災(zāi)的效率
通宵達(dá)旦地工作,在地震當(dāng)天就開始了。
這天晚上,民政部、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、國家電網(wǎng)等16個(gè)部門和單位,齊聚月壇南街38號(hào)國家發(fā)改委辦公樓,按照國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部要求,組成由國家發(fā)改委牽頭的基礎(chǔ)設(shè)施工作組,負(fù)責(zé)四川汶川地震災(zāi)后基礎(chǔ)設(shè)施搶修和恢復(fù)建設(shè)工作。
應(yīng)急物資保障和恢復(fù)重建是發(fā)改委的兩項(xiàng)主要任務(wù),分別由下屬的投資司和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局負(fù)責(zé),其中應(yīng)急物資保障是救災(zāi)前期的工作重點(diǎn),具體流程是:先聯(lián)系企業(yè)落實(shí)貨源,然后協(xié)調(diào)運(yùn)輸。
調(diào)撥為何如此費(fèi)事?
5月12日地震發(fā)生當(dāng)天下午,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局就召開了抗震救災(zāi)動(dòng)員會(huì),經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局機(jī)電處處長林玉龍說,按“非典”事件和今年初雪災(zāi)的經(jīng)驗(yàn),13日著手聯(lián)系抗震可能需要的物資,同時(shí)實(shí)行24小時(shí)輪流值班制度。
真正的忙碌始于5月15日。當(dāng)天凌晨,解放軍總裝備部向國家發(fā)改委發(fā)來第一張救災(zāi)物資需求清單,上面列出了共計(jì)31大類26萬件產(chǎn)品,包括鋼釬、鎬、鐵鍬、千斤頂、帳篷、小型發(fā)電設(shè)備、越野車等。
從5月15日到21日,承擔(dān)應(yīng)急物資保障任務(wù)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局下屬機(jī)電處、醫(yī)藥處和交通物流處,成為發(fā)改委最忙碌的部門。林玉龍和他的3個(gè)同事,連續(xù)7天7夜在辦公室里聯(lián)系貨源。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局一位官員說,要是調(diào)運(yùn)順利,也就用不著24小時(shí)值班。
5月15日上午,林玉龍與湖北某工廠聯(lián)系妥當(dāng),該廠答應(yīng)將原本計(jì)劃出口敘利亞的8座鋼架橋轉(zhuǎn)運(yùn)到災(zāi)區(qū)。然而,16日,當(dāng)林玉龍?jiān)俅沃码娫搹S聯(lián)系運(yùn)輸時(shí),對方回答沒貨了。
林只好向湖北省發(fā)改委和經(jīng)貿(mào)委求助。最終,在湖北省有關(guān)部門的介入之下,5月20日,第一座鋼架橋通過鐵路運(yùn)往成都,對方承諾余下7架將以每天1架的速度發(fā)貨,而此時(shí)距離地震發(fā)生,已經(jīng)過去了8天。
為了保證軍方調(diào)度,“只能用非正常手段來證明我們在干正確的事?!绷钟颀堈f,林所指的非正常的手段,是在國家發(fā)改委未能說服企業(yè)調(diào)撥物資的情況下,借助當(dāng)?shù)卣?、發(fā)改委等第三方力量完成任務(wù)。
由于要采用“非正常手段”,整個(gè)調(diào)撥流程被相應(yīng)拉長。為調(diào)撥11萬把鐵鎬,林玉龍輾轉(zhuǎn)聯(lián)系至少4個(gè)單位和部門,耗時(shí)3天2夜。
5月16日,林玉龍聯(lián)系到河北唐山和山東臨沂兩家農(nóng)具生產(chǎn)企業(yè),他們分別承諾供應(yīng)5萬把和6萬把鐵鎬。然而到了17日調(diào)運(yùn)時(shí),臨沂那家企業(yè)聲稱,他們只生產(chǎn)鎬頭,沒有鎬把。林玉龍又轉(zhuǎn)而求助農(nóng)業(yè)部,幫忙聯(lián)系木制鎬把。農(nóng)業(yè)部回復(fù),很多企業(yè)已經(jīng)不再生產(chǎn)鎬把,但生產(chǎn)鎬頭的企業(yè)肯定知道哪里可以買到鎬把。5月17日,林玉龍通過臨沂市發(fā)改委,向該企業(yè)下達(dá)命令,無論如何,這6萬把鐵鎬18日要全部到位。當(dāng)?shù)夭块T一聲令下,果然到位。
經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局綜合處一位官員說,湖北某工廠和山東臨沂、兩家公司的“放鴿子”是場誤會(huì),主要是當(dāng)時(shí)這兩家企業(yè)的負(fù)責(zé)人均不在當(dāng)?shù)?,企業(yè)其他工作人員不敢拍板。大部分企業(yè)在接到調(diào)撥要求時(shí),都給予了積極配合。
但發(fā)改委價(jià)格司一位官員對《中國新聞周刊》說,“我把產(chǎn)品給你,你半年之后付款,那企業(yè)不倒閉了嗎?”據(jù)悉,由于此次救災(zāi)動(dòng)用的是中央財(cái)政資金,使用需全國人大批準(zhǔn),因此,從企業(yè)調(diào)撥救災(zāi)物資都是賒賬。賒賬導(dǎo)致一些企業(yè)周轉(zhuǎn)資金緊張,而政府究竟何時(shí)埋單,目前尚未明確。
截至5月23日,中央財(cái)政共計(jì)投入108.26億元抗震救災(zāi)資金。這些資金先由民政、水利、衛(wèi)生、科教等部門申請,財(cái)政部核實(shí)后撥款,專款專用。發(fā)改委負(fù)責(zé)調(diào)撥的物資未列入上述預(yù)算。
信息如何在20多個(gè)部門間流轉(zhuǎn)
如何協(xié)調(diào)20多個(gè)部門和單位,是國家發(fā)改委面臨的另一道難題。部委之間的協(xié)調(diào)水準(zhǔn),將直接關(guān)系到救災(zāi)的效率。
在中國目前“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),部門分工負(fù)責(zé),災(zāi)害分級(jí)管理”的救災(zāi)體制下,中國并沒有一個(gè)綜合性的災(zāi)害應(yīng)急部門,相關(guān)的減災(zāi)救災(zāi)投、科研力量、救災(zāi)物資都分散在不同的部門??拐鹁葹?zāi)總指揮部是國務(wù)院在地震發(fā)生后設(shè)立的一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu),其下設(shè)的8個(gè)救災(zāi)小組往往需要涉及多個(gè)部委共同參與。
超過20個(gè)部委參與了由發(fā)改委綜合協(xié)調(diào)和牽頭的基礎(chǔ)設(shè)施組救災(zāi)工作。其中,交通運(yùn)輸部、鐵道部、民航局、中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施搶修,發(fā)改委、民政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家物資儲(chǔ)備局、中石油、中石化確保應(yīng)急物資保障,國家發(fā)改委、國家糧食局保障市場供應(yīng)和穩(wěn)定價(jià)格。
如此多項(xiàng)的工作內(nèi)容,考驗(yàn)著這個(gè)臨時(shí)性應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作力度和實(shí)際效果。
《中國新聞周刊》從國家發(fā)改委、財(cái)政部、交通部、電監(jiān)會(huì)等部委的有關(guān)部門了解到,此次救災(zāi)中,信息交流成為部際協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容。
2008年5月12日,晚上7點(diǎn)多,國家發(fā)改委辦公廳新聞處辦公室,電話聲此起彼伏。新聞處副處長周清剛接到來自交通運(yùn)輸部的一份最新傳真:阿壩州境內(nèi)多條國道干線公路交通中斷,綿廣高速公路全線雙向封閉。
這條簡短的信息是交通部工作人員花了5個(gè)多小時(shí),打了數(shù)十通電話,最后從四川公路局養(yǎng)護(hù)處工程師趙海濤那里,搜集到的第一條地震災(zāi)區(qū)交通信息。交通部當(dāng)即將這條信息上傳發(fā)改委。
周清對《中國新聞周刊》說,從5月13日起,交通運(yùn)輸部、鐵道部、國家電網(wǎng)公司、中國電信等部門和單位陸續(xù)將災(zāi)區(qū)的道路、電力、電信的受損和修復(fù)情況的信息匯總至發(fā)改委。
據(jù)此,國家發(fā)改委發(fā)布每日《地震災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施修復(fù)及應(yīng)急物資保障進(jìn)展情況》報(bào)告,并上報(bào)國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部。
5月13日晚,由國家發(fā)改委牽頭的基礎(chǔ)設(shè)施組制訂了每晚8點(diǎn)的會(huì)商制度,相當(dāng)于一個(gè)多部門的部際聯(lián)席會(huì)議。該會(huì)議成為參與該組的20多個(gè)部門和單位的協(xié)商平臺(tái),會(huì)上,由20多個(gè)部委的相關(guān)負(fù)責(zé)人匯報(bào)當(dāng)天的救災(zāi)情況,匯總前方的救援所需,并商量籌備和調(diào)運(yùn)相關(guān)物品的措施。每天會(huì)議的結(jié)果和內(nèi)容,都做成簡報(bào)匯報(bào)中共黨中央和國務(wù)院。
發(fā)改委主持的每晚8點(diǎn)部際會(huì)商,是這張信息傳遞網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。更大量的信息交流和協(xié)商過程在會(huì)下、通過部委間、部委內(nèi)部的各種正式與非正式渠道完成。但是,部門與部門之間的橫向信息傳播并不通暢。
比如,負(fù)責(zé)災(zāi)區(qū)電力搶修的國家電網(wǎng)公司,從5月13日起,該公司每天6點(diǎn)、18點(diǎn)、23點(diǎn)各匯總一次災(zāi)區(qū)電力設(shè)施搶修數(shù)據(jù),上報(bào)給17個(gè)部門和單位。其中包括發(fā)改委、國資委、電監(jiān)會(huì)等國家電網(wǎng)公司的上級(jí)管理部委。
中國的電網(wǎng)分為三部分,國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司南北分治,地方上則存在眾多由地方政府投資和私人投資的電網(wǎng)
企業(yè)。其中,國家電網(wǎng)下轄華中、華東、華北、西北、東北五大電網(wǎng)公司,其五個(gè)公司內(nèi)部以及與和國家電網(wǎng)公司平行的南方電網(wǎng)公司與地方電網(wǎng)之間,平時(shí)沒有業(yè)務(wù)通報(bào)制度。
汶川大地震對四川21個(gè)重災(zāi)縣的電網(wǎng)設(shè)施造成了嚴(yán)重破壞,為上述地區(qū)負(fù)責(zé)供電的企業(yè)有幾十個(gè)公司,既有國家電網(wǎng)公司,也有眾多的地方電網(wǎng)企業(yè),還有一些區(qū)域由多家企業(yè)交叉供電。在維修過程中,國家電網(wǎng)公司需要通過電監(jiān)會(huì)和國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局幫助聯(lián)絡(luò)上述企業(yè),信息上傳下達(dá)所經(jīng)的層次較多。
匯報(bào)效率有待提高、同級(jí)部門間溝通不暢的問題,在其他部委也不同程度存在。
部際合作的得失
今年4月,由國務(wù)院發(fā)展研究中心“應(yīng)急管理行政體制建設(shè)研究”課題組發(fā)布的《我國應(yīng)急管理行政體制存在的問題和完善思路》認(rèn)為,由于部際聯(lián)席會(huì)議只是在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候才被啟動(dòng),無法有效組織各部門開展危機(jī)前的預(yù)防、演練,儲(chǔ)備等工作。在沒有嚴(yán)重災(zāi)情的平常年份。一些自然災(zāi)害專項(xiàng)指揮部一年只開一到兩次會(huì)議。
該報(bào)告同時(shí)指出,部際聯(lián)席會(huì)議同級(jí)協(xié)調(diào),還存在權(quán)威性不足的問題。此外,事權(quán)與財(cái)權(quán)的條塊分割,也人為割裂了救災(zāi)管理的整體性。據(jù)悉,此次救災(zāi)資金名目眾多,救災(zāi)資金需多個(gè)部委分頭向財(cái)政部申請,然后按“條條”下?lián)?,一定程度上也影響了各部委之間形成合力救災(zāi)的效果。
盡管如此,較之單兵作戰(zhàn),部際合作仍具優(yōu)勢。民政部救災(zāi)救濟(jì)司的一位官員表示,相比歷次救災(zāi)救濟(jì)活動(dòng),民政部這次調(diào)配和運(yùn)輸物資的速度是最決的。
據(jù)悉,在此次救災(zāi)中,鐵路運(yùn)輸承擔(dān)了大部分的運(yùn)輸工作。為了把物資盡快運(yùn)抵災(zāi)區(qū),民政部與鐵道部協(xié)商后,鐵道部決定將常規(guī)的“鐵道部——鐵路局——鐵路段”三級(jí)傳達(dá)程序簡化為一級(jí),民政部救濟(jì)司工作人員接到調(diào)配任務(wù)后,可直接與鐵路局聯(lián)系。
然而,同樣承擔(dān)物資運(yùn)輸任務(wù)的發(fā)改委,交通方面的協(xié)調(diào)卻不如民政部來得順暢。
由于大量物資從全國向?yàn)?zāi)區(qū)匯集,落實(shí)交通運(yùn)力也頗費(fèi)周折。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局交通與物流處處長衛(wèi)勇對《中國新聞周刊》說,運(yùn)輸方案臨時(shí)調(diào)整簡直是家常便飯。由于部分廠商可以直接發(fā)貨到災(zāi)區(qū),該處只需為部分貨物聯(lián)系運(yùn)力,不然工作量還要大。
18日,衛(wèi)勇向中國民用航空局聯(lián)絡(luò)了一架波音747貨機(jī),計(jì)劃于21日上午從大連周水子國際機(jī)場空運(yùn)91噸的貨物發(fā)往蘭州,但由于跑道限制,波音747貨機(jī)無法在蘭州機(jī)場降落。隨后,衛(wèi)勇又聯(lián)絡(luò)鐵道部,但是需要等待8天之后才能起運(yùn)。最后,交通與物流處找到中海物流集團(tuán)大連分公司,該公司同意派出4個(gè)集裝箱貨車運(yùn)輸。
盡管困難重重,據(jù)發(fā)改委機(jī)電處處長林玉龍透露,截至18日,也就是地震發(fā)生6天后,由發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局負(fù)責(zé)的31大類26萬多件產(chǎn)品貨源已全部落實(shí),并陸續(xù)發(fā)往災(zāi)區(qū)。
目前,發(fā)改委牽頭的8點(diǎn)會(huì)商制度仍在繼續(xù),唯一的變化是,從5月23日起,會(huì)議的時(shí)間從晚8點(diǎn)改成的每日上午10點(diǎn)。
(本刊記者孫春燕、見習(xí)記者楊正蓮、實(shí)習(xí)記者陳園園對此文亦有貢獻(xiàn))