張宜海

摘要：公民參與公共決策是公民個(gè)體或社會(huì)組織（團(tuán)體）影響公共決策所采取的行動(dòng)，目的是要實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置，以達(dá)到公共利益的最大化、合理化。事實(shí)上的分配不公、公共選擇理論所謂的政府失效現(xiàn)象反映出公民參與公共決策的必要性。十七大報(bào)告提出的增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見等思想，為公民參與公共決策提供了政策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公民參與；公共決策；路徑

中圖分類號(hào)：D621.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)03—0012—03

公共決策是指公共決策者對(duì)公共資源進(jìn)行有效配置，并為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化、合理化而進(jìn)行的決策活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)資源的有效配置和對(duì)社會(huì)價(jià)值的重新分配、有效分配、合理分配、公平分配。公民參與公共決策是指公民個(gè)體或社會(huì)組織（團(tuán)體）影響公共決策所采取的行動(dòng)。國內(nèi)外學(xué)者在公民參與公共決策的理解上，雖有差異，但他們都十分肯定公民參與公共決策的理論和實(shí)踐價(jià)值。如，美國學(xué)者科恩認(rèn)為：“民主決定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員的參與決策?！雹佟皩?duì)許多人來說，參與意味著他們與決策過程本身有著重要的關(guān)系。至少它意味著他們不僅有機(jī)會(huì)選擇，而且可以在決策過程的某一點(diǎn)影響決策者，這種影響對(duì)最終的決策及其實(shí)施有著顯著的效果?！雹诠駞⑴c公共決策也得到我國黨和政府的支持，如黨的十七大報(bào)告提出：“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見?！钡跊Q策實(shí)踐上，“國家或政府的活動(dòng)并不總是像應(yīng)該的那樣‘有效或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效?！雹圻@就是公共選擇理論所謂的政府失效現(xiàn)象，“政府失效是指政府在公共決策或向社會(huì)提供公共物品時(shí)，存在著自身無法克服或基本難以克服的缺陷,而導(dǎo)致其制定的公共決策和提供的公共服務(wù)難以達(dá)到其理論上的應(yīng)然狀態(tài)的情形”。④政府失效使公民參與公共決策成為現(xiàn)實(shí)需要。

我國公民參與公共決策的現(xiàn)狀并不樂觀。經(jīng)濟(jì)落后抑制了公民參與的積極性，傳統(tǒng)政治文化中的消極方面抑制了公民參與的主動(dòng)性，制度化渠道不足、不暢影響了公民參與的有序性，政務(wù)不公開弱化了公民參與的有效性，參與成本高降低了公民參與的普遍性，對(duì)參與結(jié)果的理性預(yù)期強(qiáng)化了公民參與的“搭便車”心理。正是在這些因素的相互作用下，公民參與公共決策呈現(xiàn)出復(fù)雜的局面，突出表現(xiàn)在公民參與意識(shí)薄弱、公民參與整體無序、公民參與制度化渠道不夠暢通、決策體制不利于公民有效參與、公民參與普遍缺乏組織依托等，但影響公民參與公共決策最大的問題是通過制度建設(shè)為公民參與提供成本低、操作簡單且讓公民感到能夠有所作為的途徑。

一、明智地選舉并有效地監(jiān)督代表

在代議制下，公民投票選舉代表無疑是參與公共事務(wù)最普遍的方式,也是民主的重要體現(xiàn)。對(duì)于大中型社會(huì)（國家）而言，由于成本、效率等方面的考量，直接民主既不現(xiàn)實(shí)也不可能（網(wǎng)絡(luò)民主似乎是最有可能實(shí)現(xiàn)直接民主的手段，但現(xiàn)在并不具備條件，也不很被主流人群接受）。因此，代表制成為現(xiàn)代大多數(shù)國家實(shí)現(xiàn)民主的一種常用手段。“因此，一個(gè)大型的民主社會(huì)，首先需要一個(gè)公正的、其目的在于充分而且準(zhǔn)確地反映人民意志的代表制度。”⑤代表制的實(shí)質(zhì)是在無法實(shí)現(xiàn)直接參與的情況下通過代表實(shí)現(xiàn)公民持續(xù)的、普遍的間接參與，所以，明智地選舉代表、保證當(dāng)選的代表聽取人民的意見，這是代表制可能獲得成功的最基本要求，當(dāng)然，對(duì)代表的監(jiān)督也理所當(dāng)然地是代表制的應(yīng)有之義，因?yàn)椋?dāng)公民選舉其代表時(shí)并沒有放棄對(duì)公共決策的最終控制權(quán)。代表能夠在多大程度上反映人民的呼聲與公民參與代表選舉的質(zhì)量有直接關(guān)系，“理想的民主不應(yīng)僅僅是讓公民們?cè)跍泛凸镏g（或沒有競選對(duì)手的亨利）選擇一人就算是參與了管理”。⑥這樣的選舉一方面無法保證當(dāng)選的代表能夠真正代表選民，另一方面不僅不能促進(jìn)民主反而會(huì)破壞民主。罷免和復(fù)決等措施是公民監(jiān)督代表所必需的，因?yàn)椤按淼钠犯窠^不是任何書面的條文或規(guī)定的行為準(zhǔn)則所能保證的”。⑦因此，罷免和復(fù)決一定程度上能夠促進(jìn)當(dāng)選的代表恪守職責(zé)，也可能在某種程度上成為選舉失誤的一種補(bǔ)救手段，罷免是針對(duì)代表的，復(fù)決則是針對(duì)政策的。

二、轉(zhuǎn)變政府決策理念

“一個(gè)好的民主政府不僅要考慮它的公民的需求（即，它是回應(yīng)型的），而且要對(duì)這些要求采取有效的行動(dòng)（即，它是有效率的）?！雹嗳嗣窭媸枪矝Q策的唯一依據(jù)，照顧民意是現(xiàn)代政府進(jìn)行公共決策的前提。首先，政府要相信自己的公民，相信公民大多數(shù)已經(jīng)意識(shí)到自身在公共領(lǐng)域的權(quán)利和責(zé)任，當(dāng)然，政府與公民之間的絕對(duì)信任并不是任何時(shí)候都存在的，但無論如何，政府決不能把公民當(dāng)成“假想敵”，這是解決一切問題的出發(fā)點(diǎn)。其次，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。公共決策的過程應(yīng)該是集體努力和協(xié)作的過程，通過這一過程，“促使行政官員、政治家和公民處于思考社區(qū)和國家預(yù)期發(fā)展前景的過程之中。除了這種促進(jìn)作用，政府還肩負(fù)著道義責(zé)任，即確保經(jīng)由這些程序而產(chǎn)生的解決方案完全符合公正和公平的規(guī)范。政府不僅要積極行動(dòng)以促成公共問題的解決方案，而且有責(zé)任確保這些解決方案在實(shí)質(zhì)和程序上都與公共利益保持一致”。⑨只有這樣的公共政策才能最有效地、最負(fù)責(zé)任地被執(zhí)行。

“政府的政策必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，以公共利益為政策制定的最初出發(fā)點(diǎn)，以公共利益為政策的最高目標(biāo)，這是人民主權(quán)原則運(yùn)用于政府過程所引申出的必然結(jié)論。”⑩但這并不意味著公共政策與公民權(quán)利、公共利益必然完全一致，如，2006年11月25日，廣州頒布禁令“禁止電動(dòng)自行車上路”，使20萬輛電動(dòng)自行車變成廢鐵，20萬市民的私有財(cái)產(chǎn)受到侵犯，3000多從業(yè)人員的勞動(dòng)機(jī)會(huì)被剝奪。可見，由于各種原因，公共政策可能出現(xiàn)背離公民權(quán)利和公共利益的情況，如：以權(quán)謀私的決策者，故意損害公民權(quán)利和公共利益；缺乏決策能力的低素質(zhì)決策者，主觀上無意而事實(shí)上損害了公民權(quán)利和公共利益；受利益集團(tuán)支配的決策者，為少數(shù)人的利益而損害公民權(quán)利和公共利益，所以，“凡生活受到某一項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與那些決策的制訂過程”。只有政府轉(zhuǎn)變決策理念，通過制度建設(shè)促進(jìn)公民參與公共決策，才能實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化和民主化。

三、培養(yǎng)公民參與公共決策的意識(shí)、態(tài)度和能力

民主政體是以完備的制度和廣泛而有效地公民參與為基礎(chǔ)的，因?yàn)椤懊裰魇且环N社會(huì)管理體制，在該體制中社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策”。公民參與公共決策是民主政體的內(nèi)在要求，也“只有在民主政治體制里，民意的表達(dá)、匯聚和綜合在公共政策中得到充分體現(xiàn)，公共政策代表社會(huì)公共利益，才成為政治體制存在和運(yùn)行的內(nèi)在需求”。因此，只有在公民積極參與的民主政體里才可能實(shí)現(xiàn)公共決策與公共利益的真正統(tǒng)一。

只有公民具有積極主動(dòng)地參與公共決策的意識(shí)，又有參與的能力、途徑，才可能達(dá)到參與的目標(biāo)，保證公共決策的民主性和科學(xué)性。美國著名政治學(xué)家阿爾蒙德認(rèn)為，民主政治制度下的公民是自認(rèn)為有參與能力并實(shí)際上能夠通過參與影響公共決策的人，他指出：“公民是指有能力部分參與管理政治系統(tǒng)的人。他對(duì)該政治系統(tǒng)的決策有影響……公民個(gè)人自認(rèn)有這種能力的程度，具有重要意義?！笨梢姡訌?qiáng)公民參與意識(shí)教育，培育公民參與公共決策的能力是實(shí)現(xiàn)公民有序參與的基礎(chǔ)，也是擴(kuò)大社會(huì)主義民主，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序參與國家和社會(huì)管理的目標(biāo)要求。

四、建立健全各種聽證會(huì)制度

聽證會(huì)是許多國家普遍采用的一種公民參與公共決策的制度。聽證會(huì)不僅可以使利益關(guān)系人有表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，最廣泛地反映各相關(guān)利益主體即利益關(guān)系人的要求，而且能夠培養(yǎng)公民理性參與的精神和對(duì)話協(xié)商的能力，從而激發(fā)公民參與的愿望和要求，“因?yàn)?，從長遠(yuǎn)來說，民主的安全與穩(wěn)定，歸根結(jié)蒂是依靠公民們自己有參與的內(nèi)在愿望，而不能依靠任何外在的要求”。自聽證會(huì)制度引入我國公共決策過程以來，由于對(duì)誰主持聽證、誰選聽證代表、誰監(jiān)督聽證代表等一系列基本問題的認(rèn)識(shí)模糊，加上部分人或集團(tuán)的惡意操縱，使聽證會(huì)時(shí)而成為強(qiáng)加意志的不聽不證的聽證會(huì)、時(shí)而成為結(jié)果與聽證過程完全不一致的聽而不證的聽證會(huì)、時(shí)而成為未曾聽證先有結(jié)果的不聽而證的聽證會(huì)，聽證會(huì)一定意義上成為“聽證秀”，從而使其遭遇嚴(yán)重的信任危機(jī)。

盡管聽證會(huì)制度在我國面臨信任危機(jī)，但誰也不能否認(rèn)聽證制度對(duì)民主決策、科學(xué)決策的真正價(jià)值，因此，進(jìn)一步完善各種聽證會(huì)制度，通過聽證會(huì)培養(yǎng)公民的公共精神和有效參與公共決策的意識(shí)與能力是當(dāng)前面對(duì)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況看，要通過建立健全聽證立法，規(guī)范聽證會(huì)的提出和啟動(dòng)；完善聽證代表的選舉制度，使聽證代表具有廣泛的代表性；公開聽證內(nèi)容、相關(guān)信息和程序；落實(shí)聽證結(jié)果對(duì)公共決策的影響力，走出“價(jià)格聽證會(huì)就是漲價(jià)發(fā)布會(huì)”之類的聽證陷阱；通過適當(dāng)?shù)恼深A(yù)重新確立聽證會(huì)的公信力，使聽證會(huì)不斷走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，真正成為公共決策民主化的有效載體。

五、完善基層群眾自治制度

基層民主是中國特色社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)內(nèi)容，基層群眾自治制度是基層群眾依法直接行使民主權(quán)利，對(duì)基層公共事務(wù)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的一種民主制度，是人民當(dāng)家作主在基層的具體體現(xiàn)，主要包括村民自治、社區(qū)自治、職工代表大會(huì)等形式。

村民自治是我國農(nóng)村基層群眾自治制度的典型形式，實(shí)踐證明，村民自治對(duì)提高廣大農(nóng)民的參政熱情、民主意識(shí)等都起到非常積極的促進(jìn)作用，但過分夸大這種作用也是不可取的，因?yàn)榇迕褡灾握媾R著一些問題，如大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，致使一些村莊村民會(huì)議和村民代表大會(huì)難以正常召開；普遍存在的賄選使部分農(nóng)民對(duì)村委會(huì)和當(dāng)選的代表缺乏足夠的信任；選舉形式化；家族觀念嚴(yán)重等，導(dǎo)致這些現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是非常復(fù)雜的，但主要原因可歸納為兩個(gè)方面，一是村民自治規(guī)范化、制度化、程序化等方面確實(shí)有許多待完善的內(nèi)容，二是農(nóng)民的民主意識(shí)、參與熱情和參與能力都有待進(jìn)一步提高。

社區(qū)自治是社區(qū)自我管理的一種民主制度，在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由于社會(huì)分層、居民來源復(fù)雜且流動(dòng)性強(qiáng)、居民之間的信任感和道德責(zé)任感缺乏，提高社區(qū)凝聚力仍然是一個(gè)尚未解決的現(xiàn)實(shí)問題，加之社區(qū)委員會(huì)并沒有起到應(yīng)有的作用，甚至有的社區(qū)委員會(huì)形同虛設(shè)，從而使社區(qū)自治一定程度上講只能是有名無實(shí)。

職工代表大會(huì)是企事業(yè)單位進(jìn)行民主管理的基本組織形式，相對(duì)于村民自治和社區(qū)自治而言，職工代表大會(huì)產(chǎn)生的時(shí)間較早，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就已經(jīng)成為廣大職工參與企事業(yè)單位管理的一種制度，具有制度健全、運(yùn)作規(guī)范的特點(diǎn)。在我國實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變后，職工代表大會(huì)起著平衡企事業(yè)單位利益與職工利益的作用，應(yīng)該能在推進(jìn)廠務(wù)公開、支持職工參與管理、維護(hù)職工合法權(quán)益等方面發(fā)揮更為積極的作用。

六、依托組織力量，培育公民社會(huì)

發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，是增強(qiáng)社會(huì)自治能力的必要手段。在我國，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體無疑是公民維護(hù)自身合法權(quán)益、參與社會(huì)管理的重要組織，它們一方面是黨和政府職能的延伸，另一方面又要反映群眾的呼聲和要求，具有雙重職能。與工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體不同，民間團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織也是公民參與公共決策的重要載體，在廣州頒布禁令“禁止電動(dòng)自行車上路”一案中，廣州自行車協(xié)會(huì)在維護(hù)公民權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用就是一個(gè)有代表性的例證。公民社會(huì)是以公民為主體的社會(huì)，這種主體地位，在結(jié)果上體現(xiàn)為人民“當(dāng)家作主”，在過程上體現(xiàn)為公民積極參與公共決策。公民社會(huì)的興起實(shí)質(zhì)上是公民主體意識(shí)的普遍覺醒、參與公共決策成為公民生活需要的過程?！拔覀儼压裆鐣?huì)當(dāng)作是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域?！惫裆鐣?huì)為公民利益表達(dá)提供了又一新渠道，公民通過參加經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)保等各方面的組織，表達(dá)自己的利益要求，可以更有力地保障公民權(quán)利和公共利益。

七、規(guī)范和引導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)參與

從民主發(fā)展的歷史可以清晰地看到，實(shí)現(xiàn)民主的技術(shù)與民主政治的發(fā)展存在密切關(guān)系，即民主的技術(shù)具有的工具性價(jià)值是不可低估的。因特網(wǎng)和各種局域網(wǎng)絡(luò)與廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體的重要區(qū)別就是前者實(shí)現(xiàn)了傳播權(quán)力的普及，使公民相信通過網(wǎng)絡(luò)可以真正使自己在參與方面有所作為?；ヂ?lián)網(wǎng)絡(luò)營造了一個(gè)平等參與、自愿協(xié)商的公共空間，在這里，人們之間的對(duì)話不受時(shí)間和空間的限制，不受身份、地位、權(quán)力、財(cái)產(chǎn)等因素的影響，真正實(shí)現(xiàn)了民主所要求的自由表達(dá)、平等對(duì)話和共同協(xié)商（以解決生活中面對(duì)的公共問題）。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)參與大大降低了公民參與公共決策的成本，使人們?cè)诩依?、在工作單位而不用通過上訪、游行、罷工等方式就可以很方便地參與公共問題的討論和決策過程，從而為人們實(shí)現(xiàn)真正地參與提供了便利。但要期望讓網(wǎng)絡(luò)真正在民主建設(shè)中發(fā)揮積極的作用，必須予以適當(dāng)?shù)囊?guī)范和引導(dǎo)，既要防止不利于實(shí)現(xiàn)民主的信息隨意散布，又要引導(dǎo)公眾的情緒。

注釋

①⑤⑥⑦［美］科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務(wù)印書館，1988年，第12、81、22、96、15、10、19頁。②［美］杰弗里?龐頓、彼得?吉爾：《政治學(xué)導(dǎo)論》，張定淮譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第314頁。③丁煌：《公共選擇理論的政策失敗論及其對(duì)我國政府管理的啟示》，《公共行政》2000年第3期。④彭昕：《我國體育行業(yè)協(xié)會(huì)及其自治權(quán)的經(jīng)濟(jì)法分析》，《中國體育科技》2005年第4期。⑧［美］羅伯特?D?帕特南:《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社，2001年，第72頁。⑨［美］羅伯特?Ｂ?登哈特、珍妮特?Ｖ?登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》，《中國行政管理》2002年第10期。⑩趙成根：《民主與公共決策研究》，黑龍江人民出版社，2000年，第105、168頁。［美］加布里埃爾?A?阿爾蒙德、西德尼?維伯：《公民文化》，華夏出版社，1989年，第282頁。俞可平：《中國公民社會(huì)的制度環(huán)境》，北京大學(xué)出版社，2006年，第2頁。

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