王會玲

摘要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，構建服務型政府成為實踐黨的宗旨的主要載體。民主和法治是發(fā)展中國特色社會主義的兩大支柱，從民主法治視角來看，我國構建服務型政府應遵循以下路徑：營造建設服務型政府的政治文化氛圍，協(xié)調(diào)政府系統(tǒng)的利益關系，優(yōu)化國家權力結構，提高政府監(jiān)督的有效性。

關鍵詞：民主法治；服務型政府；構建路徑

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0015—03

構建服務型政府是實踐黨的宗旨的主要載體。黨的十七大報告第一次將“加快行政體制改革，建設服務型政府”寫入其中，在價值目標層面上對建設服務型政府作出了新的定位，反映了我們黨對新形勢下如何改進執(zhí)政方式、提高執(zhí)政能力有了新的認識。服務型政府不僅是一種理念，更是一種制度結構。構建服務型政府應樹立并落實以人為本的科學發(fā)展觀，推進政府職能創(chuàng)新，探索如何提升服務型政府的建構質(zhì)量，建立一個穩(wěn)定、科學、規(guī)范的行政體制改革長效機制，最終實現(xiàn)建立一個人民滿意的政府這一基本目標。目前，我國服務型政府的構建有著諸多有利條件，出現(xiàn)了前所未有的良好局面。從社會的角度看，隨著公民主體意識的不斷增強，全社會（包括各個市場主體、社會組織和廣大人民群眾）對政府提高服務水平的期待日益強烈，這對政府而言既帶來了壓力，也提供了動力。從政府的角度看，各級政府尤其是中央已經(jīng)對建設服務型政府達成了共識，已從過去一些地方政府推出恩賜式的“便民措施”和“服務承諾”，發(fā)展到今天把建設服務型政府作為國家整個行政體制改革的終極價值目標。但是，受社會發(fā)展階段和歷史文化傳統(tǒng)等方面復雜因素的影響和制約，我國服務型政府建設仍面臨著一些現(xiàn)實的矛盾和困難，政府機關和公務員在為企業(yè)、社會和公眾服務方面還存在著一些突出問題，政府機構改革還存在民主化、法制化程度不高的問題，這些使我國建設服務型政府面臨嚴峻挑戰(zhàn)。民主和法治是建設中國特色社會主義的兩大支柱，本文試從民主法治視角對我國服務型政府的構建路徑作以下探討。

一、營造建設服務型政府的政治文化氛圍

公共服務理念是建設服務型政府的價值基礎，是現(xiàn)代國家制度設計的理性升華。服務是各種類型政府的固有屬性之一，“政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務以及創(chuàng)造具有公共精神的意識形態(tài)”。［1］在市場經(jīng)濟條件下，政府不僅要對國家進行管理，而且要對社會服務。在經(jīng)濟全球化時代，政府在塑造統(tǒng)一的市場秩序、創(chuàng)造市場運行所需要的基本環(huán)境條件、組織企業(yè)參與國際經(jīng)濟和科技競爭等方面具有不可替代的作用。建設服務型政府既是改革開放以來我國政治體制改革與發(fā)展的必然趨向，又是我國加入世界貿(mào)易組織、融入全球化進程的必然選擇，既有內(nèi)在推動力，又有外在驅(qū)動力。

服務型政府是以人為本的政府。現(xiàn)代國家的政府是為民政府、有限政府、法治政府、有效政府，也是責任政府［2］，必須在“公民本位、社會本位、權利本位”理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為民服務為宗旨，履行服務職能并承擔服務責任。我們黨和國家一直把全心全意為人民服務作為自己的宗旨和職責，但由于受幾千年封建文化的影響以及建國后曾一度忽視民主與法治建設，我國政府組織文化中還存在不少封建的東西：家長制思維方式與作風在一些地方的政治社會生活中仍起著相當大的作用；一些領導者（包括領導機關）出于“父愛主義”對被領導者進行管理；一些領導干部在決策中“一言堂”，民主集中制原則得不到真正貫徹；一些官員往往以管理者自居，把“管老百姓”視為自己的主要甚至唯一職責，而主動為民服務的意識相對較弱。［3］實踐中，一些政府部門的服務質(zhì)量和效率不高，一些公務員服務意識淡薄，多與權本位、官本位等落后的政治文化有關。

建設服務型政府必須以民主法治精神為指導，大力發(fā)展社會主義現(xiàn)代政治文化。在國家層面，應當要求全體公務員尤其是領導干部徹底摒棄“家長制”專權觀念，真正樹立公仆理念和分權、制約思想，并注重先進政治文化的制度建設；應當制定公務員道德規(guī)范，對忠實踐行者予以褒揚，對敗德違法者予以懲戒。在社會層面，應當在維護國家主權統(tǒng)一和民族團結的前提下，加快“政企分開”、“政資分開”、“政事分開”步伐，劃定政府權力與社會權利的邊界，進一步解決權力高度集中的問題，大力發(fā)展代表不同群體利益的社會組織，允許、倡導社會組織形式和結構的多元化，促進社會管理的市場化和社會化，以企業(yè)和社會組織的良好服務來影響和促進政府改進服務理念和方式。在公民層面，應當弘揚社會主義民主理念，摒棄臣民意識，強化公民意識，在全社會樹立權力源于權利、受權利制約的觀念，革除服從型、依附型政治文化的影響，確保憲法所規(guī)定的公民基本權利的實現(xiàn)，促進以思想解放、民主平等、自由獨立等為主要內(nèi)容的新公民文化的形成。

二、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門的利益關系

在市場經(jīng)濟條件下，不可避免地會出現(xiàn)利益的多元化和個體化、社會價值標準的實用主義化、利益追求和利益競爭的激烈化、競爭條件下的利益失衡和人們自發(fā)地追求甚至用不正當手段追求利益平衡等情況。［4］雖然我們黨的宗旨是全心全意為人民服務，但不乏一些掌握著一定權力、構成黨和政府組織機體的領導干部存在著狹隘的利益觀念。同時，由于黨員在黨內(nèi)的政治地位不同，政府官員所處層級、部門和級別的不同，其利益實現(xiàn)方式和結果也會不同。這就產(chǎn)生了政府系統(tǒng)內(nèi)部組織之間、個體之間復雜的利益結構、利益關系和利益訴求。政府機關和公務員合理的利益訴求能否得到滿足，滿足的途徑和方式是否正當，與政府服務能力的大小密切相關。從經(jīng)濟利益的角度看，隨著近年來一部分地區(qū)先富起來，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性日益突出，政府機關行政經(jīng)費和公務員收入的地區(qū)性差距加大，不發(fā)達地區(qū)尤其是貧困縣、鄉(xiāng)的政府機關運轉(zhuǎn)和公務員生活出現(xiàn)困難，為解決辦公經(jīng)費問題而挪用專項經(jīng)費、拖欠工程款、亂收費、亂罰款、亂攤派甚至放縱違法犯罪等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這不僅使一些地方政府尤其是基層政府的服務能力弱化，而且大大損傷了政府的權威和形象。從政治利益的角度看，個別地方政府還存在著用關系、人情來代替制度和規(guī)則，機構的增設、撤并及人員的使用往往以“長官意志”為轉(zhuǎn)移、由“關系網(wǎng)”來決定的現(xiàn)象，這就導致政府活動的非理性和無效率，使政府為民服務的效果大打折扣。

建設服務型政府，全面提高政府服務能力，應當通過發(fā)揚民主和健全法制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好政府系統(tǒng)內(nèi)部的利益關系，做到既“有人辦事”，又“有錢辦事”。不僅要靠嚴把公務員隊伍“入口”關、加強教育培訓和監(jiān)督、完善和落實晉升獎懲制度，使公務員隊伍保持較高的思想道德素質(zhì)，而且要從國家和民族發(fā)展的全局出發(fā)，把不同層級、不同地區(qū)、不同行業(yè)政府機關之間的利益關系協(xié)調(diào)好。上級政府應當確保下級政府機關及其公務員不受壓抑地表達自己的利益訴求，通過平等協(xié)商、民主決定的方式確定合理的利益關系，并用法律法規(guī)的形式將之固定下來，共同遵守；一旦這種利益關系出現(xiàn)新的不合理狀況，還要以同樣的方式再行調(diào)整和固定。這樣，才能為服務型政府的構建創(chuàng)造物質(zhì)條件。

三、優(yōu)化國家權力結構

行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分，行政體制改革的成效與政治體制改革的進程密切相關?，F(xiàn)代公共管理應當關注廣義的政府而不是狹義的政府，即應當拋棄政治與行政兩分法的框架，將政府看做是一個整體來研究其與公眾或社會的關系，并且研究政府執(zhí)法職能的加強和非政府組織作用的發(fā)揮。［5］堅持黨的領導和人民當家做主、依法治國的有機統(tǒng)一，是我國政治體制的特點和優(yōu)勢，要進行有效的行政體制改革就應當加快整個政治體制改革。我國的服務型政府建設還應當包括各級黨組織的領導方式和執(zhí)政方式的改進，使各級黨組織都做到依法執(zhí)政、科學執(zhí)政、民主執(zhí)政，從而優(yōu)化國家權力結構，為構建服務型政府提供政治保障。

1.加快黨內(nèi)民主進程。要積極推進黨務公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務；完善黨的代表大會制度和決策體制，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用，嚴格實行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制、常委會向全委會報告工作制度；改革和完善黨內(nèi)選舉制度，更加充分地發(fā)揮基層黨組織和廣大黨員的主體作用，使黨的路線、方針、政策更加充分地體現(xiàn)全黨的意志，以黨內(nèi)民主帶動國家政治生活的民主和全社會的民主，從而帶動和促進政府向社會提供更多更好的公共服務。

2.進一步完善人民代表大會制度。人民當家做主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，人民代表大會制度是我國人民當家做主、參與管理國家事務和社會事務的根本政治制度。在服務型政府的構建過程中，各級人民代表大會及其常委會應當依法充分行使職權，不僅做好立法工作，而且加強對行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件的合憲性審查，加強對行政機關依法行政、履行職責情況的監(jiān)督，提高監(jiān)督工作的實效，依法行使決定權，及時對國家的重大事項作出決定，防止行政機關行使權力過程中的越位、錯位、不到位現(xiàn)象發(fā)生。

3.正確處理集中統(tǒng)一領導與合理分權治理的關系。作為一個發(fā)展中的多民族國家，我國應當保持中央的權威，以充分發(fā)揮集中國力辦大事的優(yōu)勢，同時，應當借鑒現(xiàn)代國家政府管理和我國改革開放以來政府建設的經(jīng)驗，適時適度地發(fā)展分權治理。合理分權是完善政府管理、優(yōu)化政府結構的一個重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政府的一個重要特征，是提高政府工作效率的一個重要手段。任何領導機關和領導者個人都不可避免地會犯錯誤，如果要求下級的言行與上級一模一樣，用上級的大腦來代替下級的思想，下級勢必會為逃避這種專制壓力而蒙蔽上級，上級則勢必會因為信息梗塞、失真而失去判斷力。只有通過法定的、不可動搖的、完善的民主程序，才能達到?jīng)Q策“科學化”的效果。

四、提高政府監(jiān)督的有效性

公開透明是服務型政府的一個重要特征，是加強政府監(jiān)督的前提條件。行政機關要轉(zhuǎn)變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行暢通、監(jiān)督有力的行政管理體制，就應當走民主化、法制化的行政管理體制改革之路。改革開放以來，我國為完善行政管理體制先后進行了五次機構改革，使政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧酥卮筮M展，但由于公開透明度不夠，改革的效果仍不盡人意，沒有跳出機構“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。新一輪行政管理體制改革雖然在目標定位、改革內(nèi)容等方面的科學化程度有了進一步提高，但公開透明度仍然有所不足。行政管理體制改革是我國社會主義制度自我完善的長期任務，在今后的行政管理體制改革中，應當像對待重大立法一樣公開改革草案文本，反復征求行政機關的服務對象（全國人民）和服務主體（廣大公務員）的意見，由全國人大制定相關法律，若干屆政府分步驟實施法律，并將機構、職能、人員設置的決定權收歸各級人大常委會行使，提高行政管理體制改革的有效性、穩(wěn)定性和持續(xù)性。

建設服務型政府，還必須加強對政府的外部監(jiān)督。民主建設的每一個進步，都會促使法治的發(fā)展，從而推進政府對服務職能的切實履行。政府公共服務的水平與法制化的程度具有正相關性。缺乏法治的國家必然是政府失職、瀆職行為泛濫的地方，也沒有建立服務型政府的希望。在一個民主力量孱弱、民主制度衰微的國家，絕不可能建立完善的服務型政府。加強對政府的監(jiān)督，就應當堅持用制度管權、管事、管人，健全質(zhì)詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，建立決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責，保證人民賦予的權力始終用來為人民服務。

行政機關的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督是并行不悖、互相促進的。內(nèi)部監(jiān)督具有高效、準確的特點，是保證政府依法行政的重要手段，外部監(jiān)督往往通過內(nèi)部監(jiān)督來實現(xiàn)。內(nèi)部監(jiān)督除了專門機構的監(jiān)督外，還有綜合部門與業(yè)務部門之間、業(yè)務部門相互之間、上下級部門之間的監(jiān)督，可以說，大量的監(jiān)督活動是通過這些內(nèi)部監(jiān)督來進行的?，F(xiàn)階段加強政府內(nèi)部監(jiān)督，就是要以讓人民群眾和服務對象滿意為目標，以人民群眾和服務對象對政府的評價為主要依據(jù)，進一步完善監(jiān)督制度，健全監(jiān)督體制，加強監(jiān)督力量，落實監(jiān)督責任。行政機關的外部監(jiān)督具有主體廣泛、影響大等特點，是推動內(nèi)部監(jiān)督、增強內(nèi)部監(jiān)督的有效性的重要保證，從而也是監(jiān)督的主渠道。外部監(jiān)督包括政黨的監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社團監(jiān)督、公民監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等。應當隨著社會主義民主法治建設的進程，進一步確立外部監(jiān)督應有的法律地位，拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機制，增強監(jiān)督實效，最終使人民群眾對政府擁有決定性的選擇權。

參考文獻

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［4］李景鵬.從管制型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變［J］.政府改革與創(chuàng)新,2004，（5）.

［5］張慶東.公共行政與公共管理：概念辨析與學科界定［J］.中國人民大學學報,2001，（5）.

責任編輯：林墨