趙國新　張居貴

摘要：隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的強力推進，中央和地方各級財政用于“三農(nóng)”的支出逐年增加，財政支農(nóng)資金使用效益也引起社會的廣泛關(guān)注。財政支農(nóng)資金的使用效益直接關(guān)系到我國新農(nóng)村建設(shè)的進程，因此，建立起科學有效的財政支農(nóng)資金效益評價體系就顯得尤其重要而迫切。從審計的角度建立起對財政支農(nóng)資金效益評價的標準、評價的指標體系等無疑具有十分現(xiàn)實的重要意義。

關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)資金效益；農(nóng)業(yè)專項資金；評價體系

中圖分類號：F239.65文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0054—03

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著我國經(jīng)濟、社會發(fā)展進入新的階段，黨中央、國務(wù)院把解決“三農(nóng)”問題，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)作為工作的重中之重，中央和地方財政用于三農(nóng)的支出逐年增加，支農(nóng)支出在整個財政支出框架中所占比例逐年加大。但從總體上看，財政投入還不能適應農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收的需要，財政支農(nóng)資金在分配、管理等方面還存在不科學、不規(guī)范的問題，特別是財政支農(nóng)資金使用效益方面的問題突出，如項目的選擇隨意性大，缺乏科學性，資金使用方面“撒胡椒面”形不成規(guī)模效益等。在審計實踐中，我們感到評判財政支農(nóng)效益的依據(jù)不充分。因此，如何對財政支農(nóng)資金效益評價是迫切而重要的。本文試圖通過建立農(nóng)業(yè)專項資金使用效益的指標體系及量化的評價方法，對財政支農(nóng)資金的運行情況和產(chǎn)生的效益狀況進行評價，揭示問題，提出加強資金管理的建議，發(fā)揮財政支農(nóng)資金應有作用。

一、財政支農(nóng)資金效益的評價內(nèi)容

財政支農(nóng)資金是指由國家財政部門安排的用于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展以

及農(nóng)民增收為目的的資金投入。按照2007年政府收支分類科目，主要包括農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、水利支出、扶貧支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出等。

1.對財政支農(nóng)資金投入過程的評價

各級財政每年用于農(nóng)業(yè)方面的投資在數(shù)量上是有限的，講求財政支農(nóng)資金的合理使用，節(jié)約有限的資金是財政支農(nóng)資金效益審計評價的首選內(nèi)容，根據(jù)財政支農(nóng)資金運行的特點，應重點評價：

（1）資金投入的合理性。財政支農(nóng)資金的投入應有整體規(guī)劃，有明確的投向和重點，有科學的決策程序和完善的管理辦法。因此，在對其審計時，首先把項目投入的合理性作為重點，查明項目的立項選取是否經(jīng)過專家論證或從項目庫中選取，有無隨意調(diào)整項目地點、投資概算，項目建設(shè)內(nèi)容變動是否按規(guī)定的程序報批等。

（2）資金投入的充分性和時機的恰當性。財政支農(nóng)資金投入受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的影響，具有很強的時間性和地域性，有些項目適宜在雨水少的季節(jié)進行，如小流域治理、修建攔河壩等易在冬春季實施，如果資金到位晚，資金滯撥，工程項目就不能如期實施，影響其效益的及時發(fā)揮。審計時要查明財政部門、項目主管部門是否拖延資金的撥款進度，有無滯撥資金的現(xiàn)象，項目施工單位有無不按施工合同要求，蓄意拖延工期，造成項目不能按計劃完工。財政支農(nóng)資金的短缺性要求農(nóng)業(yè)資金在投入過程中不僅要及時到位，更要足額到位，審計中要查明資金經(jīng)過的財政部門、項目建設(shè)單位、施工單位是否有截留挪用專項資金的現(xiàn)象；有無虛假配套現(xiàn)象。

（3）工程有無閑置和浪費問題。農(nóng)業(yè)專項資金投資的項目多種多樣，既有新建項目，又有改擴建項目及遷建、重建等項目，各項目有各自的投資目的，且每個項目又是由若干個環(huán)節(jié)所組成，因此在審計時要查明投資項目有無閑置未用、超標準建設(shè)等問題，關(guān)注工程運行質(zhì)量及相配套工程的落實情況。

2.對財政支農(nóng)資金使用效果的評價

財政支農(nóng)資金使用中的評價，重點是評價資金的投入與生產(chǎn)情況是否達到效益的最優(yōu)化。不同的財政支農(nóng)資金有不同的投入目的，評價過程中應明確被審計的專項資金投入的目的是什么，以此有針對性地開展審計。一般而言，農(nóng)業(yè)專項資金的投資有三種效果：一是利用財政支農(nóng)資金取得的直接經(jīng)濟效益；二是社會效益；三是生態(tài)效益。三者緊密地結(jié)合在一起，不能截然分開，因此，審計時應有所側(cè)重。

（1）財政支農(nóng)資金投入的直接經(jīng)濟效益，評價的重點是由于農(nóng)業(yè)資金的投入、項目的實施使項目區(qū)農(nóng)民增收多少、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)多少，在良種推廣、新技術(shù)應用、機械化程度提高方面有什么明顯的變化等。同時還要注意項目自身的盈利能力和償債能力。

（2）農(nóng)業(yè)專項資金的社會效益評價，重點應放在宏觀方面，注重資金的投入、項目的開展對項目區(qū)群眾生產(chǎn)、生活方面的改善、提高，增加勞動就業(yè)崗位，實現(xiàn)社會穩(wěn)定等項內(nèi)容。

（3）財政支農(nóng)資金生態(tài)效益評價，財政支農(nóng)資金除農(nóng)業(yè)稅災歉減免資金、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼等是直接發(fā)放到農(nóng)民手中外，大部分資金是通過項目的形式投入到農(nóng)業(yè)中的。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的對象是生物有機體，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)是通過生物轉(zhuǎn)化而形成的，在一定地域內(nèi)生物群落與環(huán)境因素之間，生物與生物之間相互作用，達到一定的平衡，即生態(tài)平衡。農(nóng)業(yè)專項資金投入項目實施過程，項目建成投產(chǎn)，生產(chǎn)環(huán)境發(fā)生變化，原有的生態(tài)平衡要打破，新的生態(tài)平衡要建立。是建立積極的生態(tài)平衡，促使農(nóng)業(yè)高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)，環(huán)境更加優(yōu)美，還是建立消極的生態(tài)平衡，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平下降，群眾生活質(zhì)量下降，這是關(guān)系到農(nóng)業(yè)是否能可持續(xù)發(fā)展下去的重大問題，因此，生態(tài)環(huán)境的評價也是一項重要的審計內(nèi)容。

3.對財政支農(nóng)資金管理控制的評價

財政支農(nóng)資金籌措、分配、投入、管理、使用過程中，需要有一套完善的管理控制制度，以確保資金的安全有效，審計時，要查明管理系統(tǒng)是否健全，內(nèi)部控制制度和責任機制是否有效。通過審計評價，促使有關(guān)部門加強管理，從管理環(huán)節(jié)加強過程控制，堵塞漏洞，提高資金的總體效益。

（1）審計檢查組織機構(gòu)是否建立。審計中，要注重檢查組織機構(gòu)是否建立、工作制度是否健全，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置是否符合項目的需要，是否具備制約功能，管理人員崗位職責、職權(quán)界定是否明確，工作中有無推諉和“扯皮”現(xiàn)象，各管理機構(gòu)和人員之間信息傳遞是否及時等。

（2）審計管理制度是否健全。主要審計評價和檢查農(nóng)業(yè)專項資金和項目管理制度的健全及有效性，如發(fā)現(xiàn)制度缺陷，要及時促使其規(guī)范完善。另外，還要審查農(nóng)業(yè)資金項目法人負責制、咨詢論證制、招投標、工程管理、竣工驗收、決算審計、公告公示制等制度的執(zhí)行情況。

二、財政支農(nóng)資金評價指標體系的設(shè)立

1.指標體系的設(shè)置原則

（1）系統(tǒng)性。設(shè)計的財政支農(nóng)資金評價指標應能夠反映客觀存在的評價對象（專項資金）的運動全過程。指標要成體系、合邏輯，整個指標體系的內(nèi)涵要全面，每個指標的外延要不重疊。

（2）量質(zhì)統(tǒng)一性。財政支農(nóng)資金評價指標體系要將定性指標和定量指標相結(jié)合，這是事物質(zhì)量統(tǒng)一規(guī)律所決定的。

（3）實用性。指標體系設(shè)計的實用性尤為重要。在滿足評價要求的基礎(chǔ)上要盡量簡化；指標的名稱在不失規(guī)范的前提下，要盡量通俗易懂；要充分考慮指標原始數(shù)據(jù)取得的難易程度，這同時也是評價工作自身的經(jīng)濟效益問題。

2.指標的類別

（1）管理性指標和使用性指標。這是按資金的運動流程區(qū)分的。所謂管理性指標是衡量資金到達使用單位之前的運動效果的，也可由此評價資金管理和分配者的工作績效；所謂使用性指標是衡量資金到達實用單位之后的運用效果的，也可由此評價資金使用者的工作績效。這是指標體系系統(tǒng)性原則的體現(xiàn)。

（2）定量指標和定性指標。評價指標通?？煞譃槎ㄐ灾笜撕投恐笜藘纱箢悺６恐笜吮容^具體、直觀，評價時可以計算實際數(shù)值，而且可以制定明確的評價標準，通過量化的表述使評價結(jié)果顯得直接、清楚，在成本—效益分析方法中使用得最多。定性指標則是難以用數(shù)值形式表達，需要通過某種專業(yè)或約定的語言來描述。在績效評價工作中，一般以定量指標為主，定性指標為輔，但各種定性指標已經(jīng)日益廣泛地被作為績效評價系統(tǒng)的重要組成部分，其對評價結(jié)果的影響程度越來越大。把定性指標進行量化處理是兩者有效結(jié)合的有效手段。

（3）通用指標和專用指標。這是根據(jù)評價對象（專項資金）多樣性從實際工作的需要區(qū)分的。所謂通用指標是各類專項資金的評價中均可使用的指標；所謂專用指標是某類專項資金的評價中才可使用的指標。

（4）過程指標和效果指標。專項資金的運動也是過程和結(jié)果的統(tǒng)一。雖然我們更關(guān)注的是結(jié)果，但結(jié)果在一定程度上是由過程自然決定的。結(jié)合過程評價來評價結(jié)果更科學。過程指標就是用以評價專項資金運動過程的指標；效果指標即是用以評價專項資金運動結(jié)果的。

三、以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金為例作效益評價分析

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金是指政府為保護、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，而對農(nóng)業(yè)資源進行綜合開發(fā)利用的專項資金。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金效益評價是指對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目周期（包括立項、實施、驗收、后期管護等）的資金運行的經(jīng)濟性、效率性、效果性所進行的評價。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的效益評價環(huán)節(jié)主要有資金籌集撥付效益評價、使用效益評價以及投資效果評價等方面，評價時可對各個環(huán)節(jié)運用定性指標和定量指標。

（一）定量分析指標

1.地方財政配套資金到位率

該指標是反映地方財政在落實配套資金工作中效率的指標。計算方法是：地方財政配套資金到位率=（地方財政配套資金實際到位數(shù)/地方財政配套資金計劃進度到位數(shù)）×100%。

2.自籌資金到位率

該指標是反映自籌資金籌集效率的指標，計算方法是：自籌資金到位率=（現(xiàn)金投入數(shù)+以物折資到位數(shù)）/自籌資金計劃進度到位數(shù)×100%。

3.項目資金到位率

該指標反映單個項目資金的到位程度。計算方法是：資金到位率=（資金實際到位數(shù)/計劃投資額）×100%。

上述三項指標是對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金籌集及投入環(huán)節(jié)的效益評價。對于各資金到位率偏低的情況，應進一步審查是否存在虛假配套情況，撥付過程中有無資金滯留、擠占、挪用等情況。從而揭示出地方政府違背承諾不投入，一些地方財政和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)主管部門因批復項目和撥付資金不及時，造成了項目資金閑置等執(zhí)行國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策情況不到位問題。資金在資金籌集撥付環(huán)節(jié)違規(guī)問題，就會直接影響工程的進展，導致“半拉子工程”現(xiàn)象的發(fā)生。

4.項目計劃完成率

該指標是反映社會效益經(jīng)濟性的指標，計算方法是：實際工期比率=(某項目實際驗收工期/該項目計劃工期)×100%。在項目建設(shè)質(zhì)量得到保證的前提下，實際工期比率小于1，說明農(nóng)業(yè)開發(fā)項目投資建設(shè)的速度越快，社會效益越好。

5.成本降低率

該指標是反映投資經(jīng)濟性的指標。計算方法是：成本降低率=1-(某項投資的實際成本/該項投資的目標成本)×100%。成本降低率為正數(shù)表示節(jié)約，說明投資具有經(jīng)濟性。

6.投資效果評價指標

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目包括土地治理項目、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目。對不同的開發(fā)項目，對其投資效果效益評價采取不同的指標。（1）對土地治理項目投資效果評價時可主要評價以下四種情況：即新增農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值情況；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善、農(nóng)民增收、地方財力增加、鞏固完善農(nóng)村承包經(jīng)營機制、技術(shù)貢獻等情況；防護林防護面積、森林覆蓋率、控制水土流失面積、減少鹽堿化面積、改良土壤等指標變化情況；項目建成后財務(wù)盈利能力等情況。（2）產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目投資效果評價時可主要從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營與農(nóng)民增收效果等評價。如壯大主導產(chǎn)業(yè)和促進結(jié)構(gòu)調(diào)整情況；產(chǎn)、加、銷、服務(wù)各環(huán)節(jié)的利益聯(lián)結(jié)情況；項目輻射區(qū)域、帶動農(nóng)戶量、基地規(guī)模、農(nóng)民人均純收入增長量、增加就業(yè)人數(shù)等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化、組織化程度的提高情況等；項目區(qū)農(nóng)民收入增長情況。分析項目區(qū)農(nóng)民收入增長來源的變化情況、增長幅度與非項目區(qū)農(nóng)民收入進行比較；通過項目實施，對該地區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善等方面產(chǎn)業(yè)的積極作用。

（二）對項目的定性分析

對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目所發(fā)揮的效益難以用量化的標準來評價其創(chuàng)造的效益方面，還應設(shè)計一些定性標準進行綜合效益評價，以完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的效益審計評價體系。

1.項目管理的有效性

包括批準進入項目庫項目是否符合條件，從項目庫中所挑選的項目是否最優(yōu)，評估論證所信賴的信息是否可靠，項目變更理由是否充分，批復的概算是否適當?shù)?。通過這些方面審查，揭示項目審批中影響效益性的深層次矛盾和問題。

2.項目承擔單位的管理能力

項目承擔單位是否嚴格按照批復的《實施方案》進行項目管理；項目區(qū)的工程建設(shè)是否符合有關(guān)標準的要求。項目區(qū)建成后效益指標能否達到《實施方案》中確定的目標。3.項目區(qū)的組織和管理制度是否健全

項目區(qū)建成后，是否建成了管理組織和管理制度。對有一定經(jīng)濟效益的單項工程是否通過移交、拍賣、租賃、承包等方式及時明晰產(chǎn)權(quán)。資產(chǎn)收益是否用于工程運行管護或繼續(xù)用于滾動開發(fā)，確保項目工程長期發(fā)揮效益。

參考文獻

［1］財政部,國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組.關(guān)于印發(fā)《財政扶貧資金管理辦法》（試行）和《財政扶貧項目管理費管理辦法》（試行）的通知（財農(nóng)字［2000］18號）［DB/OL］.http://www.canet.com.cn/html/018010/080927993.htm.

［2］財政部.國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法,2005年財政部令第29號［DB/OL］.http://www.mof.gov.cn/news/20060814_1553_15833.htm.

［3］張巖松.我國財政支持“三農(nóng)”政策［DB/OL］.http://www.mof.gov.cn/news/20050331_1843_6510.htm.

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