韓　永

在過去的很多年，政府部門一直試圖用一種體制外的辦法，來解決體制內(nèi)公務(wù)員的供需矛盾。聘用制也是一種嘗試，不同的是：過去在編外，現(xiàn)在在編內(nèi)

今年7月起，揚州全面試行“政府雇員制度”，面向社會公開招聘。預(yù)計下半年產(chǎn)生的“政府雇員”會在10名左右，簽1～3年的合同，最高拿14萬甚至更高的年薪。人事專家稱，“政府雇員”有助于改善機關(guān)公務(wù)員的人才結(jié)構(gòu)，正成為一種趨勢而走向常態(tài)化。

而早在2007年12月，上海市浦東新區(qū)作為人事部“聘用制公務(wù)員”在全國的首批試點，已就金融規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)分析、教育規(guī)劃和創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資等6個崗位面向全國招聘。截至今年6月1日，有5個崗位已經(jīng)簽約，新區(qū)發(fā)改委金融規(guī)劃與研究的崗位因沒有招到合適的人選，尚待字閨中。

新崗位催生

從老師到公務(wù)員，這個跨度對于劉文杰來說，除了思維方式從微觀偏向宏觀外，并無太多其他的轉(zhuǎn)變。他還是像從前一樣思考問題。不過，以前想的是怎樣搞好一個學(xué)校的教育，現(xiàn)在則想的是怎么提高一個地區(qū)的教育水平——此前他是上海市浦東新區(qū)進(jìn)才(北校)校務(wù)處主任，現(xiàn)在則在浦東新區(qū)社會發(fā)展局教育處，主管該區(qū)的教育綜合規(guī)劃。

6月1日，他與浦東新區(qū)社發(fā)局教育處簽約，成為全國首批“聘用制公務(wù)員”。與他同時完成這種“角色轉(zhuǎn)變”的，在浦東還有4人。

“這是一個新設(shè)的崗位，”劉文杰告訴《中國新聞周刊》記者，“這方面的工作(教育規(guī)劃)以前不是很多，還沒有重要到需要安排一個專門崗位的程度?！?/p>

但浦東新區(qū)經(jīng)過18年的高速發(fā)展，已經(jīng)過了以政策變現(xiàn)為支撐的粗放式的發(fā)展階段，要繼續(xù)謀求一枝獨秀，“就要把注意力放在機制和體制的革新上”——2005年，浦東新區(qū)被批準(zhǔn)為全國第一家綜合改革配套實驗區(qū)。“配套什么?”在劉文杰看來，“就是機制和體制”。

此次招聘的其他5個崗位，也與教育規(guī)劃一樣，多為新設(shè)，都與所屬行業(yè)在新的發(fā)展階段的要求有關(guān)。

教育作為配套改革的一部分，開始對教育規(guī)劃另眼看待。其最主要的作用體現(xiàn)在：建立在微觀教育實踐基礎(chǔ)上的宏觀規(guī)劃，能為教育提供一個更為明確的方向，這個方向?qū)τ谝堰M(jìn)入改革“深水區(qū)”的浦東非常重要，因為過去“想到哪兒做到哪兒”的發(fā)展模式，很容易在感性的支配下在原來的路上打轉(zhuǎn)兒。

事實上，早在2003年，浦東的城鄉(xiāng)教育開始統(tǒng)一劃歸新區(qū)社發(fā)局管理后，教育規(guī)劃的重要性已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來。但首先面臨的一個現(xiàn)實問題是：城市和農(nóng)村的學(xué)校由于發(fā)展基礎(chǔ)不同，其師資、硬件等條件相差甚大，而教育公平又是政府工作的題內(nèi)之義，如何才能做到這一點?

“這不是一個行政命令就能解決的問題，”劉文杰說，“關(guān)鍵是制訂一個怎樣的政策來加以引導(dǎo)的問題，而要引導(dǎo)的核心要素，就是師資。”

“在通常情況下，沒有一個老師愿意從城區(qū)流動到農(nóng)村去?！钡庵肋@一點遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，劉文杰要做的，就是分析這種想法背后的各種現(xiàn)實因素，并提出應(yīng)對之策。

“城里老師不愿去農(nóng)村的原因，無非是鄉(xiāng)村交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生源較差等等?！眲⑽慕芊治?，“政策的制訂首先要考慮到這些現(xiàn)實，然后拿出有吸引力的補償方案?！?/p>

“補償方案里首先應(yīng)包括收入上的適當(dāng)補助，其次應(yīng)提供相對更大的發(fā)展空間，比如一個普通的老師，到農(nóng)村學(xué)?？梢宰鰧W(xué)科帶頭人，在職稱評定上也可以有所傾斜等?！?/p>

“甚至像交通補貼等細(xì)微的方面也應(yīng)該考慮到，一個好政策的特點就在于想別人所想”——這些“想別人之所想”，建立在劉文杰曾有過的十來年的教學(xué)和管理經(jīng)歷，這兩方面的經(jīng)歷正是這一崗位最終垂青于他的重要原因。

“當(dāng)你在制訂的政策里考慮了一切應(yīng)該考慮的因素后，就會發(fā)現(xiàn)真的有城里的老師開始往農(nóng)村跑了?！眲⑽慕苷f，“而這種成就感，在原來的崗位上是體會不到的”。

為何不要應(yīng)屆生?

而這一職位之所以要試用聘任制，是因為其對專業(yè)的實踐有門檻，又對管理的實踐有要求，無論在現(xiàn)有的公務(wù)員隊伍，還是在統(tǒng)一的公務(wù)員錄取考試?yán)?，這些要求都難以得到滿足。

“教育規(guī)劃首先得知道微觀的教育是什么樣的，然后又能在很多個微觀中找到一個共同的規(guī)律?！币晃唤逃龑W(xué)專家對《中國新聞周刊》表示。而現(xiàn)在教育系統(tǒng)的公務(wù)員多以科目來劃分管理范圍，一方面對學(xué)校缺乏感性的體驗，另一方面更缺乏建立在這種感情基礎(chǔ)上的宏觀把握。

新區(qū)科委主任助理這個崗位，或許能更為直觀地看到這種差距?？莆瘜@個崗位的定位是：負(fù)責(zé)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的推進(jìn)，打造科技投融資體系，扶植企業(yè)自主創(chuàng)新。但科委負(fù)責(zé)此次招聘的羅榮告訴《中國新聞周刊》：科委內(nèi)部沒什么人敢報這個崗位。

浦東新區(qū)組織部(人事局)人事綜合處處長郭嶸則進(jìn)一步解釋為：按照浦東新區(qū)公務(wù)員的構(gòu)成，有社會經(jīng)驗的人員年齡相對較長，接觸風(fēng)險投資的較少，而年輕人又多是畢業(yè)后直接進(jìn)入政府，缺乏社會經(jīng)驗。

公務(wù)員選拔還有一個重要的途徑，就是統(tǒng)一的公務(wù)員考試。但多數(shù)受訪人都承認(rèn)，這個渠道產(chǎn)生不了他們所需要的人才。一個最重要的原因是：這個考試只是基礎(chǔ)人才的一個選拔，不是選拔這些單位所需要的高級專業(yè)人才。

即便有高級專業(yè)人才有意嘗試這一渠道，也會望這一考試背后嚴(yán)峻的現(xiàn)實而卻步：一個工作了好多年的專業(yè)人才，根本考不過由大量的模擬試題訓(xùn)練出來的大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生。

此前，上海市曾因提出“市級機關(guān)拒招應(yīng)屆生”在全國引發(fā)爭議，這一舉措因與大學(xué)生就業(yè)困難的大勢不符，上海有關(guān)部門被迫出面澄清，但對大學(xué)生在公務(wù)員考試中一枝獨秀的擔(dān)憂——這一現(xiàn)狀使得有工作經(jīng)驗的人從這一考試中突圍的可能性越來越低。更何況，公務(wù)員的報考年齡被嚴(yán)格限定在35歲以下。

公務(wù)員供需矛盾突出催生了“政府雇員”制度，這一制度主要為了彌補兩種崗位的人才不足：一是專業(yè)性較強的崗位，二是輔助性的崗位。與聘用制公務(wù)員不同的是，政府雇員不在編制之內(nèi)，因而有時難以調(diào)動政府系統(tǒng)內(nèi)的資源。最有代表性的一個例子是；2002年，浦東新區(qū)聘請哈佛大學(xué)建筑學(xué)博士吳越為首席規(guī)劃師，50萬元的年薪曾在當(dāng)時引發(fā)轟動，卻由于無法調(diào)動系統(tǒng)內(nèi)資源，合作沒有取得預(yù)想的成功。

制約這種合作的編制問題，終于在2006年1月1日《公務(wù)員法》實施后得以破冰。該法專門辟出一章對“職務(wù)聘任”進(jìn)行規(guī)定，其中第九十五條明確規(guī)定：“機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制?！?/p>

人才測評介入

公務(wù)員法實施后沒多久，浦東新區(qū)科委就收到了區(qū)人事局有關(guān)聘用制公務(wù)員的報名通知。由于涉及到的部門較多，每個

部門的名額被嚴(yán)格限制。

“我們本來報上去的是副主任職位，”羅榮告訴《中國新聞周刊》，但由于此次招聘跨度長達(dá)兩年多，原來空出的副主任職位在這一過程中不復(fù)存在，最后將招聘職位修改為主任助理。

從2006年4月份收到招聘部門上報的名額，到2007年12月招聘廣告最終在網(wǎng)站上掛出，中間隔了20個月?！皽贤ㄙM了不少時間，”羅榮告訴《中國新聞周刊》，“光人事局召集的會就開了20多次?！?/p>

“主要還是區(qū)人事局與上級部門之間的溝通。”羅榮說。這一溝通之所以持續(xù)了那么長時間，據(jù)知情人士透露，是因為相關(guān)各方都非常謹(jǐn)慎，“畢竟這在全國還是第一次”。在這一過程中，原來各部門上報的總共10多個招聘崗位，最終被削減為6個，“有的崗位被認(rèn)為不適合以這種方式招聘”。

而從2007年12月份開始的招聘過程，與委任制公務(wù)員招考的最大區(qū)別，在于其對職位的各項具體要求，都在考核的具體環(huán)節(jié)里得到體現(xiàn)。劉文杰目前正著手研究的城鄉(xiāng)教育公平問題，在當(dāng)時的試題中已有呈現(xiàn)，而面試中的一道題“你如何看待目前的分配制度”也讓他記憶猶新，“雖然看起來與教育無關(guān)，但其都是在談?wù)摴脚c效率之間的關(guān)系?！?/p>

值得注意的是，在面試程序開始之前，區(qū)人事局還委托人才測評公司，對進(jìn)入面試的人員做了一個名為“卡特爾16種人格因素”的測驗測評，測試的項目涵蓋了人的處世能力、性格特征和人格要素等方面，測試的結(jié)果評委人手一份，以備參考。

在最終被聘為科委主任助理的李勇軍的測評報告上，《中國新聞周刊》記者看到，在每項10分的測試項目中，其“樂群性”即喜歡人際交往的程度得分為“5”，而“聰慧性”，即邏輯推理能力一項的得分為“9”。

而在“你的職業(yè)價值觀選擇”一項中，記者看到，李勇軍將職業(yè)選擇時最重要的因素選擇為“能充分發(fā)揮自己的能力特長”，最不重要的因素則為“工資福利”——巧合的是，劉文杰也在接受記者采訪時表達(dá)了同一個意思，他的表述是：“在整個應(yīng)聘的過程中，我都不知道這個職位的收入有多少，也不關(guān)心?！?/p>

但他同時承認(rèn)，他知道浦東新區(qū)公務(wù)員的收入還可以，“現(xiàn)在我已經(jīng)知道，這個收入比我原來的還要多一些。”郭嶸在接受《中國新聞周刊》采訪時表示：聘用制公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，一方面要參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也要參照這種人才在社會上的收入標(biāo)準(zhǔn)?！捌胶獾慕Y(jié)果是，比一般公務(wù)員的收入稍高”。

“曲線”退出

除了高工資之外，聘用制公務(wù)員另一個頗受關(guān)注的特點，是它在合同上明確約定聘用的年限，合同屆滿以后再根據(jù)雙方的意愿決定是否續(xù)簽。

但這一制度的一個明顯的缺陷在于：它只規(guī)定了退出機制，卻沒有相應(yīng)的晉升機制——受訪人員明確表示，聘用制公務(wù)員不適用“科員－科長－處長”這一套傳統(tǒng)晉升制度。

聘用制公務(wù)員工作的全部動力，只剩下完成合同和這份工作帶來的實現(xiàn)感。但在以職務(wù)晉升為主要價值追求的政府部門，這種動力能在多大程度上不被消磨，還是個疑問。一個可以提供注腳的前車之鑒是：與聘用制公務(wù)員處境相似的很多政府雇員，一直在發(fā)出上升通道過于狹窄的抱怨。

與聘用制公務(wù)員的狀況形成鮮明對比的是：委任制公務(wù)員長期以來上升的通道通暢，卻缺乏一個完善的退出機制，以至于公務(wù)員考試的功能已經(jīng)被異化為“一考定終身”。

有人將這一狀況與公務(wù)員所從事職業(yè)的穩(wěn)定性要求聯(lián)系起來，認(rèn)為要將政策的連續(xù)性建立在公務(wù)員群體的穩(wěn)定性上?！罢畬珓?wù)人員的忠誠度要求很高，這在世界各國都一樣?！惫鶐V說。

但一種更為大家接受的觀點是：一套相對完善的制度，更加有利于公務(wù)員群體的動態(tài)穩(wěn)定。這套制度既包括完善的晉升機制，也包括完善的退出機制。

有人建議將聘用制與委任制的優(yōu)點結(jié)合起來，以打造一種升降有序的通暢局面：聘用制在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為委任制，打通其上升的通道；委任制則在一定條件下降格為聘用制，并進(jìn)而與聘用制的退出機制聯(lián)系起來。

從目前的現(xiàn)實來看，從聘用制公務(wù)員進(jìn)入委任制的通道并沒有完全堵死，“人事局曾經(jīng)對我們表示，這兩者并不是不可能有交叉，”劉文杰告訴《中國新聞周刊》。

委任制的退出通道也正在加緊構(gòu)建。在中紀(jì)委制訂的《2008—2012年黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作要點》中，公務(wù)員退出機制被當(dāng)作防腐的重要手段，正式推出。

政府雇員

政府機關(guān)根據(jù)工作的特殊需要，從社會上雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、城建、規(guī)劃、信息、外語及高新技術(shù)等方面的專門人才。

政府雇員面向社會進(jìn)行公開招聘，不具有公務(wù)員身份，沒有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，但占機關(guān)單位的人員編制。受雇期間，由雇用單位依據(jù)合同進(jìn)行考核。期滿后一旦解除雇用關(guān)系，這些雇員要自謀出路。

政府雇員制在國外很普遍。20世紀(jì)中葉以來，信息技術(shù)在政府管理中的運用越來越廣，許多國家和地區(qū)原來的公務(wù)員難以勝任相應(yīng)的技術(shù)支持工作，不得不引進(jìn)專門的信息技術(shù)人才。此外，在金融、法律、外貿(mào)等領(lǐng)域，也存在相似的情況。這是政府雇員制出現(xiàn)的客觀背景。

聘任制公務(wù)員

政府機關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，對不涉及國家秘密的專業(yè)性較強的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則以合同的方式聘用而產(chǎn)生的公務(wù)員。

與每年考錄委任的公務(wù)員不同的是，聘任制公務(wù)員聘任期滿后考核合格的續(xù)聘，不合格的解聘，經(jīng)考核特別優(yōu)秀的通過一定的程序轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員。聘任制公務(wù)員的聘任崗位、聘任期限、薪酬待遇、權(quán)利義務(wù)等，則通過受聘者與聘任機關(guān)簽訂的聘任合同來確定。

公務(wù)員法首次明確了機關(guān)設(shè)立聘任制公務(wù)員職位，意在滿足機關(guān)對較高層次專業(yè)技術(shù)人才的需要，同時也可降低機關(guān)用人成本，對一些社會通用性較強的事務(wù)性、輔助性工作，隨時從社會上直接招聘人員來做。

委任制公務(wù)員

是指由任免機關(guān)在其任免權(quán)限范圍內(nèi)，直接確定并委派某人擔(dān)任一定職務(wù)而產(chǎn)生的公務(wù)員。中國公務(wù)員中的非政府組成人員主要是委任制的公務(wù)員。