陳　華　趙　培

2008年5月12日，四川省汶川發(fā)生了里氏8.0級(jí)大地震。悲痛之余，最需要做的就是將損害最小化。那么，做什么?怎么做?誰(shuí)來(lái)做?筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急就是從公共財(cái)政角度構(gòu)建突發(fā)性公共危機(jī)事件的應(yīng)急機(jī)制。

我國(guó)每年因突發(fā)公共事件造成的損失巨大，汶川大地震就屬于突發(fā)公共事件。美國(guó)早在上世紀(jì)70年代就開(kāi)始重視突發(fā)事件應(yīng)急管理，為應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的颶風(fēng)、地震等突發(fā)災(zāi)害專(zhuān)門(mén)成立了聯(lián)邦災(zāi)害救助管理局。在突發(fā)性公共事件的處理中需要耗費(fèi)巨額的社會(huì)成本，而這些只能由政府承擔(dān)，因此，國(guó)家應(yīng)具備一套完善的公共財(cái)政應(yīng)急支持體系，力求使災(zāi)難損害最小化。

三大制約因素

突發(fā)事件給財(cái)政工作及財(cái)政發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，迅速建立起一套合理合規(guī)、行之有效的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制，對(duì)于社會(huì)趨利避害、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活財(cái)產(chǎn)安全具有十分重要的意義。然而，當(dāng)前我國(guó)建立財(cái)政應(yīng)急機(jī)制還存在多種制約性因素。

經(jīng)濟(jì)體制缺位：我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)不足10年時(shí)間，財(cái)政盡全力介入或創(chuàng)造條件介入社會(huì)公共需要領(lǐng)域仍會(huì)受到體制上的種種制約。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，隨著傳統(tǒng)政府職能的退出，和以市場(chǎng)為主要配置資源方式的確立，政府在配置公共資源、解決公共問(wèn)題方面還存在明顯的職能缺位，這必然會(huì)延遲建立財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的時(shí)間，降低其質(zhì)量。

法律制度不健全：我國(guó)地震災(zāi)害救災(zāi)資金方面的法律法規(guī)還不健全，如沒(méi)有對(duì)下?lián)苜Y金在各恢復(fù)重建項(xiàng)目中的劃分原則做出明確規(guī)定，致使地方政府重基礎(chǔ)項(xiàng)目恢復(fù)，輕普通民房的重建，雖然對(duì)中央特大救災(zāi)資金多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)下?lián)転?zāi)民手中有了明確規(guī)定，但沒(méi)有對(duì)地方政府財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的一般自然災(zāi)害救助資金下?lián)茏龀雒魑囊?guī)定，致使地方政府的救助資金長(zhǎng)期滯留財(cái)政、民政部門(mén)；另外，企事業(yè)單位捐贈(zèng)的善款可否稅前列支，可否沖抵稅款等，也沒(méi)有明確規(guī)定。

流程設(shè)計(jì)不規(guī)范：首先是地震救災(zāi)款申報(bào)中的問(wèn)題。我國(guó)地震救災(zāi)款的申報(bào)由民政部門(mén)和財(cái)政部門(mén)會(huì)商后向上級(jí)部門(mén)申報(bào)，這就導(dǎo)致地方民政、財(cái)政存在合謀套利的可能，如輕災(zāi)重報(bào)、無(wú)災(zāi)有報(bào)等。另外還存在“搭便車(chē)”行為，地方政府隨意挪用救災(zāi)和恢復(fù)重建資金解決城建、交通。教育等其他歷史遺留問(wèn)題。其次是地震救災(zāi)款的接收，分配過(guò)程中的問(wèn)題。目前我國(guó)的救災(zāi)物資主要由財(cái)政、民政、社會(huì)捐助等方式獲得，而對(duì)救災(zāi)物資的接收則存在多頭接收，缺乏統(tǒng)一的匯集管理；救災(zāi)款的分配沒(méi)有統(tǒng)一的精確的分配標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大；分配過(guò)程中還存在以權(quán)謀私等不法行為。

“三步走”戰(zhàn)略公共危機(jī)前的財(cái)政預(yù)警防范機(jī)制

在當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)水平下，還不能通過(guò)預(yù)先處理來(lái)規(guī)避公共危機(jī)的發(fā)生，因此，做好危機(jī)預(yù)警機(jī)制是有效減少損失的關(guān)鍵。首先，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要樹(shù)立危機(jī)和憂患意識(shí)，大力普及公共危機(jī)知識(shí)，定期進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)，以便及時(shí)更新知識(shí)體系。其二，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要明確自己的預(yù)警范圍和預(yù)警級(jí)別，根據(jù)各地實(shí)際遭受突發(fā)事件的事實(shí)來(lái)制定相應(yīng)的監(jiān)控時(shí)間范圍。空間范圍和警戒級(jí)別，以便提供及時(shí)的預(yù)警。

其三，建立綜合性財(cái)政危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)，即包括財(cái)政法律制度、機(jī)構(gòu)框架和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警在內(nèi)的綜合性財(cái)政危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)：財(cái)政法律制度為制定非常時(shí)期的財(cái)政法案提供法律支持，以大大縮短危機(jī)發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財(cái)政法律的時(shí)間；機(jī)構(gòu)框架為財(cái)政應(yīng)對(duì)各種危機(jī)提供智力支持和操作流程；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為評(píng)估各種突發(fā)事件對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響提供標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政運(yùn)行情況發(fā)布警示。

其四，建立應(yīng)急預(yù)算。主要是指公共危機(jī)狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來(lái)源。應(yīng)急預(yù)算應(yīng)建立在謹(jǐn)慎評(píng)估未來(lái)可能的突發(fā)性支出的基礎(chǔ)上。其五，建立信息共享系統(tǒng)。財(cái)政部門(mén)要與地震預(yù)測(cè)，監(jiān)測(cè)部門(mén)及其他部門(mén)建立信息共享機(jī)制，及時(shí)交換危機(jī)信息，力爭(zhēng)適時(shí)獲得第一手資料，為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)做好充足的事前防范工作。

最后，完善預(yù)備費(fèi)管理。預(yù)備費(fèi)是國(guó)家預(yù)算為應(yīng)付某些自然災(zāi)害、意想不到的事件而引起的難以預(yù)料的開(kāi)支而設(shè)置的專(zhuān)項(xiàng)基金。完善我國(guó)預(yù)備費(fèi)要考慮三點(diǎn)：一是要提高預(yù)備費(fèi)比率，增加應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專(zhuān)項(xiàng)基金。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)按照本級(jí)預(yù)算支出額的1％～3％設(shè)置預(yù)備費(fèi)。但是從最近幾年的情況來(lái)看，預(yù)備費(fèi)的提取比率過(guò)低，難以滿(mǎn)足當(dāng)前的實(shí)際需要。因此，財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)近些年的實(shí)際情況，將預(yù)備費(fèi)提取比率設(shè)置為2％～5％。二是預(yù)備費(fèi)要實(shí)行基金式管理。通常預(yù)備費(fèi)當(dāng)年設(shè)置，當(dāng)年用完，如果當(dāng)年沒(méi)有發(fā)生突發(fā)性支出，也在當(dāng)年花掉。這既浪費(fèi)了財(cái)力又沒(méi)有達(dá)到設(shè)置預(yù)備費(fèi)的真正目的，因此，預(yù)備費(fèi)要實(shí)行基金式管理，把當(dāng)年沒(méi)有用的預(yù)備費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用，這樣在不發(fā)生突發(fā)事件的年份里預(yù)備費(fèi)可以得到有效積累，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)可以有較為充裕的資金來(lái)源。三是拓寬預(yù)備費(fèi)基金的來(lái)源。各級(jí)政府財(cái)政的預(yù)備費(fèi)除按本級(jí)支出額的一定比率設(shè)置外，對(duì)每年的預(yù)算超收收入和財(cái)政盈余建議按一定比例增加預(yù)備費(fèi)基金。

公共危機(jī)發(fā)生時(shí)的應(yīng)對(duì)機(jī)制

公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要秉著“生命第一，分類(lèi)分級(jí)，戰(zhàn)時(shí)聯(lián)動(dòng)，適時(shí)監(jiān)督”的原則，及時(shí)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，力爭(zhēng)將損失最小化。

第一，迅速建立應(yīng)急指揮中心，發(fā)揮統(tǒng)一指揮，分工協(xié)作的功能。中央及其以下各級(jí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍并結(jié)合各自的管轄范圍，確立一個(gè)應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一部署、分工協(xié)作，協(xié)調(diào)各方資源保證應(yīng)急所需資金。第二，迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。要根據(jù)公共危機(jī)級(jí)別啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。各級(jí)財(cái)政作為應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)的主體部門(mén)之一，也要依據(jù)危機(jī)級(jí)別及各級(jí)財(cái)政承擔(dān)比例迅速調(diào)集資金加以應(yīng)對(duì)。

第三，簡(jiǎn)化應(yīng)急撥款流程。及時(shí)性是突發(fā)事件處理的重要原則，而目前我國(guó)財(cái)政資金的劃撥流程則顯得有些緩慢，層層協(xié)商可能會(huì)延誤災(zāi)難處理的時(shí)機(jī)，“特事特辦”制度雖能在一定程度上解燃眉之急，但終不是長(zhǎng)久之計(jì)，必須簡(jiǎn)化突發(fā)狀態(tài)下的財(cái)政資金劃撥流程。第四，推行公助、共助、自助，尋求國(guó)際援助的防災(zāi)、抗災(zāi)財(cái)政分擔(dān)政策。

公共危機(jī)后的重建機(jī)制

公共危機(jī)重建是恢復(fù)災(zāi)民生產(chǎn)生活的重要工作，財(cái)政資金的支持是恢復(fù)重建的重要保障，主要措施有：

財(cái)政資金的及時(shí)補(bǔ)償：公共危機(jī)一旦發(fā)生往往會(huì)造成巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，因此，財(cái)政部門(mén)要充分考慮災(zāi)區(qū)的需要，制定明確的資金救助計(jì)劃和資金補(bǔ)償機(jī)制，即要考慮災(zāi)民的衣、食、住、行等基本生活品的需要，考慮到對(duì)遇難家屬進(jìn)行慰問(wèn)撫恤以及撫慰災(zāi)民心理的需要等等，這就需要有大量的資金予以支持，所以做好財(cái)政資金的及時(shí)補(bǔ)償是穩(wěn)定民心，恢復(fù)災(zāi)民信心，搞好生產(chǎn)自救的關(guān)鍵。

協(xié)助災(zāi)區(qū)搞好重建：財(cái)政部門(mén)要與其他部門(mén)密切配合，共助災(zāi)區(qū)重建。財(cái)政資金清理回收對(duì)財(cái)政資金的清理回收有明確的規(guī)定，多余的資金除用于規(guī)定的開(kāi)支范圍外，其余的要回收財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，對(duì)應(yīng)對(duì)過(guò)程中產(chǎn)生的資金不足要查找原因。對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全面審計(jì)檢查震后恢復(fù)重建工作后，要對(duì)財(cái)政資金的整個(gè)申領(lǐng)、使用過(guò)程進(jìn)行全面審計(jì)檢查，對(duì)違規(guī)使用資金的人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理，嚴(yán)重的要追究其刑事責(zé)任，以形成一個(gè)公正公平的問(wèn)責(zé)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來(lái)推動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的系統(tǒng)化、體制化，長(zhǎng)期化、法制化。

在突發(fā)事件處置結(jié)束后，要對(duì)整個(gè)應(yīng)對(duì)過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)總結(jié)，找出應(yīng)對(duì)過(guò)程中的成功之處和不足，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善財(cái)政應(yīng)急預(yù)案。

汶川大地震例證

通過(guò)回顧汶川地震后國(guó)家財(cái)政撥款，用款過(guò)程，可以看出我國(guó)公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建的可行性。

根據(jù)“分類(lèi)分級(jí)”原則迅速展開(kāi)公助行為：地震后，國(guó)家減災(zāi)委、民政部緊急啟動(dòng)了國(guó)家救災(zāi)一級(jí)響應(yīng)，民政部協(xié)調(diào)各方資源，中央財(cái)政緊急下?lián)艿卣鹁葹?zāi)資金8.6億元，其中有7億元是5月12日晚向四川緊急下?lián)艿牡卣鹁葹?zāi)資金。四川財(cái)政作為應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)的主體部門(mén)之一，于14日8時(shí)緊急調(diào)撥6.1億元用于搶險(xiǎn)救災(zāi)，并聯(lián)合四川省民政廳下?lián)苊裾葹?zāi)資金500萬(wàn)元。

戰(zhàn)時(shí)聯(lián)動(dòng)：財(cái)政部與交通運(yùn)輸部、地震局等部局聯(lián)動(dòng)，5月13日下午下?lián)芫葹?zāi)搶通資金1000萬(wàn)元。

互助與國(guó)際援助地震發(fā)生后，各地財(cái)政紛紛向四川、甘肅、重慶等地區(qū)捐贈(zèng)物品，救災(zāi)款，中華紅十字會(huì)，中華慈善總會(huì)呼吁民間團(tuán)體相互支持。截至20日，先后吸收社會(huì)捐贈(zèng)款物達(dá)139.25多億元，接受部分國(guó)家和地區(qū)救災(zāi)款物900萬(wàn)美元。

及時(shí)監(jiān)督，審查救災(zāi)物資、款項(xiàng)的使用，強(qiáng)化對(duì)救災(zāi)款物的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，救災(zāi)工作結(jié)束后，向社會(huì)公告救災(zāi)款物管理使用的最終審計(jì)結(jié)果，并且加強(qiáng)對(duì)救災(zāi)款物管理使用情況的紀(jì)律檢查，涉嫌犯罪的，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；建立救災(zāi)款物的信息披露制度，主動(dòng)公開(kāi)救災(zāi)款物的來(lái)源、數(shù)量、種類(lèi)和去向，自覺(jué)接受社會(huì)各界和新聞媒體的監(jiān)督采購(gòu)物資按照《政府采購(gòu)法》等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，凡有條件的都公開(kāi)招標(biāo)，擇優(yōu)選購(gòu)，防止暗箱操作。

迅速展開(kāi)災(zāi)后重建工作：總體來(lái)看，中央及地方各級(jí)財(cái)政在此次救災(zāi)中反應(yīng)及時(shí)有效，降低了損害惡化的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定了民心。贏得了海內(nèi)外的好評(píng)，唯一瑕疵就是在應(yīng)對(duì)過(guò)程中缺乏對(duì)財(cái)政資金使用成效的動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。因此，公共危機(jī)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制在我國(guó)現(xiàn)階段是能夠構(gòu)建的，而且亟待構(gòu)建。

編輯：許倩