摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題是財(cái)政收支狀況惡化的體現(xiàn)，是政治和經(jīng)濟(jì)多方面原因共同作用的結(jié)果。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行和體制安排等方面入手，分析我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的成因，從其對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三方面的危害分析其風(fēng)險(xiǎn)，探討化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的有效途徑。
　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；債務(wù)；成因；對(duì)策
　　
　　我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)數(shù)額大、分布面廣，已成為困擾社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的突出問題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)往往由財(cái)政赤字轉(zhuǎn)化而來，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支矛盾的集中反映，也是政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)共同作用的結(jié)果。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的成因并從財(cái)政收支、體制安排等層面對(duì)此進(jìn)行剖析，有助于在充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，找出切實(shí)可行的化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的方案。
　　
　　一、從財(cái)政角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因的分析
　　從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與支出消長(zhǎng)的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的成因主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失敗、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)失敗、超經(jīng)濟(jì)承受能力興辦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、行政成本過高和預(yù)期收入組織不到位等。
　　1.興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失敗。20世紀(jì)80年代后，東南沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因臨近港澳或上海等大城市，具有引進(jìn)資金、技術(shù)等便利的優(yōu)勢(shì)而異軍突起，經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，這一現(xiàn)實(shí)令中西部地區(qū)艷羨不已。在包干財(cái)政體制的利益驅(qū)動(dòng)下，許多地方政府紛紛到東部考察取經(jīng)，把大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)視為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的圭臬。實(shí)踐過程中，卻大多“淮橘成枳”。中部省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的措施主要有兩條，一是直接投資。資金主要來源于銀行貸款、集資、非銀行借款；二是出面擔(dān)保為民辦企業(yè)取得信貸資金。在短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于存在一個(gè)巨大的市場(chǎng)空間，中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以興起，其產(chǎn)品起初能夠順利進(jìn)入市場(chǎng)。但20世紀(jì)90年代中期進(jìn)入過剩經(jīng)濟(jì)階段后，中部省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的諸種困難和問題逐漸突出，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在結(jié)構(gòu)調(diào)整中紛紛倒閉，由此出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不良貸款或借款。
　　2.推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)失敗。上述風(fēng)險(xiǎn)和失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)而瞄準(zhǔn)自身的區(qū)位和資源條件，試圖把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的突破口，從而增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和工商稅。但是，由于人均土地資源匱乏而難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、資本匱乏而難以形成生產(chǎn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，除起步早、交通便利、具有自然優(yōu)勢(shì)并形成規(guī)模生產(chǎn)的城市郊區(qū)或臨近交通干線的地區(qū)取得成功外。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中多以失敗而告終，由此形成了對(duì)上級(jí)財(cái)政的支農(nóng)周轉(zhuǎn)金債務(wù)、世界銀行等國(guó)際金融組織債務(wù)、因強(qiáng)迫命令而造成農(nóng)民無效投入的隱性債務(wù)等。
　　3.超經(jīng)濟(jì)承受能力興辦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。政府直接參與經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)踐屢屢失敗后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又試圖通過改善基礎(chǔ)設(shè)施條件， “招商引資”，從而發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧客觀條件，熱衷短期行為，盲目提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，大量舉辦高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其結(jié)果不僅沒招來商引來資，反倒背上了沉重的債務(wù)包袱。
　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政成本過高。冗員過多，工資標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)不斷提高且呈剛性化，是引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)不斷積累的又一重要原因。越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)人員超編、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象越嚴(yán)重，行政辦公成本的急劇增加也就不可避免。
　　5.預(yù)期收入組織不到位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政支出因各種原因不斷攀升的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入?yún)s由于上述原因而不能如期組織到位。原來寄希望于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加財(cái)政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)卻在結(jié)構(gòu)調(diào)整中大量倒閉；寄希望于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)成功增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，卻遇到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌；寄希望于“筑巢引鳳”，結(jié)果卻是“有場(chǎng)無市”或“圈地荒蕪”。這些都造成預(yù)期收入不能入庫(kù)，但超經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行的相應(yīng)投入?yún)s以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的形式累積起來。
　　
　　二、從體制性角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因的分析
　　雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)由財(cái)政缺口引發(fā)，但體制性因素往往起著決定性作用。
　　1.“壓力型體制”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)上級(jí)“增支減收”壓力無能為力。城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的“壓力型體制”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成“財(cái)力上劃、事權(quán)增加”的不利局面。1994年分稅制改革后，提高了中央財(cái)政收入所占比重，地方財(cái)政所占比重相應(yīng)降低。財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，事權(quán)卻在增加。一級(jí)級(jí)照此辦理，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，財(cái)權(quán)越來越小，但卻承擔(dān)著諸如治安、基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生保健、社會(huì)福利和鄉(xiāng)村道路、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)等等責(zé)任。同時(shí)，上級(jí)政府又將難以吸納或接受的人員推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)。加上一次次提高工資和辦公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力不足，就會(huì)因融資背上沉重的債務(wù)包袱。
　　2.不合理的政績(jī)考核機(jī)制，刺激了財(cái)政虛收和支出的無序擴(kuò)張。注重GDP增長(zhǎng)率和財(cái)政收入增長(zhǎng)率的“政績(jī)”考核機(jī)制，刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的沖動(dòng)，致使財(cái)政虛收和“政績(jī)工程”惡性發(fā)展。在趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，上級(jí)地方政府為了完成其發(fā)展目標(biāo)而與下級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書。同時(shí)任務(wù)、指標(biāo)的完成情況主要用GDP增長(zhǎng)率和財(cái)政收入增長(zhǎng)率來考量，并與干部的榮辱、升遷掛鉤，由此，必然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員形成一種自上而下的壓力，即為了自身的政治前途和經(jīng)濟(jì)利益，不僅要完成上級(jí)的目標(biāo)，而且要“出奇制勝”，于是各種所謂的“達(dá)標(biāo)升級(jí)”活動(dòng)、“政績(jī)工程”就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要手段，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債臺(tái)高筑。
　　3.預(yù)算軟約束加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支范圍包括國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分。預(yù)算內(nèi)資金納入國(guó)家預(yù)算資金管理，收支管理比較規(guī)范。預(yù)算外資金主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的自有資金，實(shí)際運(yùn)行中基本上是各部門自收自支。自籌資金幾乎是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門自定自收自支，基本上不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的約束管理，這就必然為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門提供了大量的尋租機(jī)會(huì)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出缺乏監(jiān)督，憑白條支付各種費(fèi)用，購(gòu)買小轎車、租車和招待費(fèi)用過多過濫，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)。
　　4.債務(wù)管理體制不健全導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模失控。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)資金使用上，缺乏嚴(yán)格的債務(wù)管理和監(jiān)督，對(duì)用款項(xiàng)目的管理流于形式。加上政府的債務(wù)運(yùn)作缺乏避險(xiǎn)和保障機(jī)制，通常不要求用款單位提供財(cái)產(chǎn)抵押，未對(duì)用款項(xiàng)目采取必要的監(jiān)控措施等，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目爭(zhēng)項(xiàng)目、搶貸款，輕視資金管理，缺乏科學(xué)決策，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的實(shí)施和借款效益的發(fā)揮，造成債務(wù)難以償還，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模失控。
　　
　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成時(shí)間長(zhǎng)、涉及面廣、成因復(fù)雜，積聚了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。
　　1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)公共管理和服務(wù)職能退化和異化，政府義理性下降。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期拖欠公務(wù)員應(yīng)發(fā)工資，公務(wù)員家庭生活出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難在所難免，在一定程度上影響了部分公職人員的工作責(zé)任心和工作積極性，進(jìn)而影響政府部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政府社會(huì)職能的履行與工作效率。加上因辦公費(fèi)用緊張一定程度上使其所承擔(dān)的社會(huì)基本保障職能和公共職能無法實(shí)現(xiàn)，這就必然危及政府誠(chéng)信，嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力。
　　2.社會(huì)信用體系遭破壞，社會(huì)資本和資金運(yùn)行鏈條中斷，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到期債務(wù)不能償付，無論債權(quán)人是企業(yè)還是個(gè)人，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活就無法正常進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)行為無法形成合理預(yù)期。并將嚴(yán)重影響地方的資本運(yùn)行，惡化了地方的投資環(huán)境。同時(shí)，政府拖欠企業(yè)債務(wù)過多，企業(yè)討債無力，不僅許多企業(yè)紛紛被政府債務(wù)拖垮，而且政府拖欠工程款導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民工工資的連環(huán)拖欠等，造成大量的社會(huì)不穩(wěn)定因素。
　　3.農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，農(nóng)村稅費(fèi)改革難以鞏固，農(nóng)村干群矛盾持續(xù)緊張。在政府發(fā)生債務(wù)危機(jī)的情況下，無法保證政府的權(quán)力不會(huì)脫軌變形，沿著危害社會(huì)公共利益的軌道前行，在某些地區(qū)可能會(huì)進(jìn)一步加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至可能導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，農(nóng)村干群關(guān)系難以徹底得到改善。
　　
　　
　　四、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題的對(duì)策
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支矛盾長(zhǎng)期積累的必然結(jié)果，因此，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，應(yīng)從整體思路及具體措施、步驟等幾個(gè)層次加以分析研究，尋求較佳實(shí)施方案。
　　首先，應(yīng)理清政府和市場(chǎng)關(guān)系及政府層級(jí)關(guān)系，優(yōu)化政府間委托—代理關(guān)系的約束機(jī)制，加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要以彌補(bǔ)市場(chǎng)不足為前提，以保持政府財(cái)政平衡為原則，科學(xué)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模和公共財(cái)政支出范圍，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相適應(yīng)的政府預(yù)算約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府層級(jí)與公共職能的最優(yōu)匹配。對(duì)于社會(huì)收益小于成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)先虛化，然后逐步撤并。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一旦存在債務(wù)危機(jī)，應(yīng)能夠自動(dòng)收縮政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模。
　　其次，應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理，量入為出，堅(jiān)決防止新債發(fā)生。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不得興辦政績(jī)工程和不切實(shí)際的公益事業(yè)。同時(shí)在基層建立健全嚴(yán)格的債務(wù)管理制度和資產(chǎn)管理制度，形成“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、民主監(jiān)督、科學(xué)管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理體系。
　　第三，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的不同性質(zhì)，核清現(xiàn)有規(guī)模，分清償債義務(wù)，擠壓債務(wù)水分。對(duì)存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)對(duì)其負(fù)債情況進(jìn)行全面認(rèn)真的清查和嚴(yán)格審計(jì)，分清債務(wù)形成的原因，債權(quán)債務(wù)主體、償債義務(wù)和清償責(zé)任等，在此基礎(chǔ)上擠壓債務(wù)水分。
　　第四，推行綜合預(yù)算，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)預(yù)算收入、各部門收取的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的各項(xiàng)管理費(fèi)及其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，嚴(yán)格支出管理，確保重點(diǎn)支出，為減債償債創(chuàng)造條件。
　　總之，要將化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)與推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度相結(jié)合，與深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度相結(jié)合，與規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)制度相結(jié)合，與開展干部廉政自律活動(dòng)相結(jié)合，區(qū)別不同情況，積極穩(wěn)妥地開展化解債務(wù)工作。
　　 作者單位：河南財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校
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