摘要：在征地制度體系中，征地補(bǔ)償制度具有核心地位。對被征地人進(jìn)行合理補(bǔ)償是國家土地征用權(quán)運(yùn)行的必然延伸，對于保證征地工作的順利進(jìn)行、維護(hù)被征地人的正當(dāng)權(quán)益和社會穩(wěn)定具有重要影響，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往是征地實(shí)踐中政府、用地單位和被征地人博弈的焦點(diǎn)。本文系統(tǒng)分析了河南省低征地補(bǔ)償?shù)闹T種因素，以期在實(shí)現(xiàn)社會整體公平的理念下提出河南省解決征地補(bǔ)償安置的系統(tǒng)性方案。
　　關(guān)鍵詞：河南；征地補(bǔ)償；標(biāo)準(zhǔn)和制度；理性思考
　　
　　一個(gè)完整的補(bǔ)償法律規(guī)范包括四個(gè)要素：價(jià)值目標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、分配和支付程序以及法律后果。對征地補(bǔ)償制度本身及其實(shí)施效果的分析，我們沿著兩條線索展開：一是對制度本身的規(guī)范分析，主要分析征地補(bǔ)償規(guī)范體系及其組成要素之間的相互關(guān)系；一是對補(bǔ)償制度實(shí)施效果的分析，把它放在社會主義建設(shè)和改革開放的歷史環(huán)境和其他相關(guān)因素的聯(lián)系中描述、分析。
　　
　　一、造成河南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的諸原因分析
　　根據(jù)我國法律規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括兩個(gè)緊密聯(lián)系的要素：一是補(bǔ)償倍數(shù)，二是年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。其中，補(bǔ)償倍數(shù)在一定時(shí)期內(nèi)是常量，根據(jù)城鄉(xiāng)區(qū)位也有變化幅度；年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是變量，具有較大的靈活性，一是地方政府往往根據(jù)物價(jià)變動(dòng)因素適時(shí)調(diào)整，二是不同地區(qū)或不同地塊產(chǎn)值可以差別，這是造成“同地不同價(jià)”的制度原因。造成對被征地農(nóng)民補(bǔ)償相對過低的原因是多方面的。大體有五個(gè)方面：
　　首先，征地理論基礎(chǔ)上的原因。長期以來，我國一直堅(jiān)持征地低補(bǔ)償?shù)乃季S方式，其主要的理論依據(jù)有二：一是社會主義的生產(chǎn)資料公有制，二是國家征地本身的強(qiáng)制性，不能影響到國家的利益。在這一理論思維的主導(dǎo)下，國家征地總的原則有四條：一是補(bǔ)償性征地原則；二是堅(jiān)持以農(nóng)地補(bǔ)償?shù)脑瓌t；三是堅(jiān)持國家公共目的建設(shè)征地區(qū)別于其他用途征地的原則；四是堅(jiān)持保證征地后農(nóng)民生活既能保持現(xiàn)有水平，又能逐步提高的原則。其次，制度上的原因。土地價(jià)格按年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算，不可能全面合理地反映土地的真實(shí)價(jià)值。當(dāng)我們走出“貨幣的錯(cuò)覺”，不僅僅把貨幣同其面值相聯(lián)系，而同時(shí)考慮的貨幣實(shí)際購買力、居民的平均消費(fèi)水平、未來可預(yù)期的利益等因素，對被征地人的補(bǔ)償是非常低的。其三，是征地體制上的原因。法律規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省級地方政府制定，省政府授權(quán)各省轄市政府確定，由此，國家法律、部門規(guī)章、政府規(guī)章之間在邏輯上的斷裂和錯(cuò)位，在政府土地征用權(quán)的統(tǒng)一上得到修正，這種修正在征地補(bǔ)償中一般是從屬于預(yù)先制定的封頂數(shù)額，這個(gè)數(shù)額往往是低于各地方政府通常執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的。其四，執(zhí)行層面的原因。 部分執(zhí)行人員貪污、挪用、克扣征地補(bǔ)償款造成對農(nóng)民征地補(bǔ)償偏低。如1993年，京九鐵路某段，省對該市以每畝7200元包干，而市對轄區(qū)諸縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為耕地2700元每畝，非耕地1500元每畝。第五，政府財(cái)政收入整體增長緩慢，建設(shè)資金嚴(yán)重不足，是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的最深刻根源。
　　
　　二、河南省補(bǔ)償安置制度改革的目標(biāo)及建議
　　河南省征地補(bǔ)償安置制度的改革需要解決四個(gè)問題：一是確立基本立場，即如何看待和認(rèn)識被征地人的失地失業(yè)問題；二是解決補(bǔ)償安置的資金“瓶頸”問題；三是重新定位征地補(bǔ)償安置制度的目標(biāo)；四是征地補(bǔ)償安置制度的基本框架問題。
　　1.補(bǔ)償安置制度改革目標(biāo)設(shè)定的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
　　首先，要?dú)v史地辯證地看待農(nóng)民失地失業(yè)問題。從失業(yè)的特點(diǎn)來看，農(nóng)民失業(yè)屬于國家土地征用權(quán)強(qiáng)制運(yùn)行所造成的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，它意味著被征地人必須順應(yīng)環(huán)境的變化實(shí)現(xiàn)自身的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，政府也必須承擔(dān)順利完成這種非農(nóng)轉(zhuǎn)移的責(zé)任。其次，征地補(bǔ)償安置制度的改革應(yīng)當(dāng)立足于宏觀背景，實(shí)現(xiàn)由重點(diǎn)對物的補(bǔ)償向保障被征地人生活安全和使被征地人共享改革成果的轉(zhuǎn)變。包含三層含義：一是補(bǔ)償安置制度要尊重市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，要符合市場經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)競爭性創(chuàng)業(yè)的精神；二是反對僵化地堅(jiān)持市場化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地溢價(jià)應(yīng)歸國家所有并進(jìn)行再分配或再投資；三是共享改革成果必須符合當(dāng)前河南省情。
　　2.建立雄厚的征地補(bǔ)償安置基金
　　根據(jù)我國和河南省經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要特點(diǎn)和實(shí)際情況，籌集征地基金應(yīng)當(dāng)明確以下幾點(diǎn)：一是籌集征地基金最基本的依據(jù)是要?dú)v史地解決我們工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化過程中的三農(nóng)問題；二是應(yīng)當(dāng)在社會可承受的范圍內(nèi)確定征集額度；三是應(yīng)當(dāng)選擇穩(wěn)定而持久的收入類目；四是盡可能在國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策范圍內(nèi)運(yùn)作；五是積極尋求中央政府的支持或推動(dòng)國家相關(guān)政策的出臺。根據(jù)研究，未來十年，可以從以下途徑籌集征地基金：途徑一：轉(zhuǎn)用三峽基金和適當(dāng)調(diào)高電價(jià)。三峽基金自1992年收取，隨著三峽工程竣工并投入運(yùn)營，其合法性已不復(fù)存在，但可以借助三峽基金的形式，爭取國家和社會各界的支持，將“三峽基金”轉(zhuǎn)用于中原崛起戰(zhàn)略。途徑二：適當(dāng)壓縮節(jié)儉政府行政開支，降低行政成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年河南省行政管理費(fèi)為120.96億，占總收入的22.5﹪，相當(dāng)于我省1995年的財(cái)政總收入，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上每年節(jié)儉10億，十年可籌集100億元。途徑三：從土地出讓金中每畝抽取2萬元。根據(jù)2006年河南全省平均每畝土地出讓金21萬元計(jì)，抽取2萬是可能的；國土資源部已規(guī)定，2007年起提高土地出讓金的征收標(biāo)準(zhǔn)，不會影響政府財(cái)政收入；同時(shí)，國務(wù)院28號文也肯定了土地出讓金補(bǔ)貼征地安置補(bǔ)償費(fèi)的合法性。途徑四： 在城市生活用水中增征水利建設(shè)費(fèi)。南水北調(diào)中線工程受益地區(qū)，如河南、河北、京津等地水費(fèi)調(diào)價(jià)收入，應(yīng)當(dāng)根據(jù)整個(gè)工程的總投資額度和不同地區(qū)負(fù)擔(dān)大小確定其應(yīng)當(dāng)獲得的征地基金份額。具體比例由中央政府確定。途徑五：積極探索省級政府發(fā)放地方性國債和多途徑融資的資本運(yùn)作模式。途徑六： 積極爭取中央政府加大對種糧地區(qū)的財(cái)政支持。
　　
　　三、河南省補(bǔ)償安置制度改革的建設(shè)性意見
　　河南省補(bǔ)償安置制度改革的重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到對“人”的妥善安置上來。應(yīng)當(dāng)解決“人”的問題，不能再糾纏于那種繁復(fù)、雜亂的物價(jià)計(jì)算。評價(jià)補(bǔ)償安置制度和落實(shí)補(bǔ)償安置工作的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)：即能否從總體上保證被征地人生活水平與所在地區(qū)平均社會生活水平維持同步。
　　第一，對征地補(bǔ)償安置問題所涉及的具體情況進(jìn)行宏觀把握和科學(xué)分類。一是未來十年，河南省因征地引起的非農(nóng)轉(zhuǎn)移的人口總量為400～500萬，要對這一部分人的年齡結(jié)構(gòu)、知識水平、教育狀況、未來發(fā)展前景進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析；二是要區(qū)分城市化、工業(yè)化、大型交通能源水利基礎(chǔ)設(shè)施征地等情形，不同的情況采取不同的安置補(bǔ)償方式；三是設(shè)定完全補(bǔ)償安置、不完全補(bǔ)償安置和不安置的制度框架。
　　第二，城市化過程中征地補(bǔ)償安置模式的設(shè)計(jì)。一是住宅安置問題。根據(jù)城市人平均居住水平或略高于平均居住水平的標(biāo)準(zhǔn)確定被征地人居住面積，按戶分配成套住房；將“預(yù)留套房” 作為征地住宅安置的主要形式，以避免“城中村”的出現(xiàn)。二是被征地人的生活安全問題。要扭轉(zhuǎn)觀念，應(yīng)當(dāng)把失地補(bǔ)償制度與社會保障制度相分離。把失地農(nóng)民基本生活保障制度與城鎮(zhèn)社會保障并軌作為失地農(nóng)民問題最終解決之道的做法不可取，因?yàn)檗r(nóng)民和城市人一樣，都應(yīng)當(dāng)享受同等的待遇和保護(hù)，無論是失地農(nóng)民，還是其它的農(nóng)民，其都應(yīng)當(dāng)享受社會建立的保障制度。被征地人因國家土地征用權(quán)的運(yùn)行而失地，是被征地人為國家做出的特別犧牲，因而應(yīng)當(dāng)?shù)玫教貏e補(bǔ)償。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況進(jìn)行完全安置或不完全安置，方案設(shè)計(jì)具體如下：達(dá)到退休年齡的被征地人實(shí)行完全安置，按照其所在地區(qū)平均退休工資水平支付補(bǔ)助費(fèi)，并隨國家的調(diào)整而調(diào)整；勞動(dòng)年齡人口實(shí)行不完全安置，根據(jù)具體情況，按其所在地區(qū)平均工資水平50～80﹪的比例按月支付補(bǔ)助費(fèi)，其社會平均水平的差額部分，由被征地人從勞動(dòng)所得中繳納的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)足；未達(dá)到勞動(dòng)年齡的被征地人，原則上按不完全安置進(jìn)行補(bǔ)償，但對于正在上學(xué)或服役者可制定特別政策；對于大學(xué)畢業(yè)生或轉(zhuǎn)業(yè)軍人，參加國家安排的工作并有穩(wěn)定收入的，國家應(yīng)當(dāng)停止支付安置補(bǔ)助費(fèi)；以上是針對土地被完全征完情況；土地為分期征用的，則優(yōu)先安置達(dá)到退休年齡的被征地人，其所余土地由村集體統(tǒng)一調(diào)整。三是建立被征地人的醫(yī)療保障體系。根據(jù)國家和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的原則建立被征地人的醫(yī)療保障體系。
　　第三，遠(yuǎn)離城市的國家重點(diǎn)工程建設(shè)征地的補(bǔ)償安置模式。被征地人的生活安全問題，其主導(dǎo)思想和基本模式與城市化過程中的安置補(bǔ)償保持一致，在操作和具體標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。方案設(shè)計(jì)具體如下：在線性工程建設(shè)征地中，優(yōu)先完全安置被征地農(nóng)民集體或行政村達(dá)到退休年齡的農(nóng)民。這種形式上的“調(diào)地安置”，與傳統(tǒng)的調(diào)地安置不同，原“調(diào)地安置”的結(jié)果導(dǎo)致了土地產(chǎn)權(quán)人土地面積減少，新的“調(diào)地安置”保證了被征地人現(xiàn)實(shí)土地權(quán)益不減損；因調(diào)整土地造成的損失或額外費(fèi)用，可以由國家給予適當(dāng)補(bǔ)償。土地被完全征用而又無法調(diào)整土地的，按完全安置或不完全安置的模式操作。
　　第四，建立健全被征地農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)體系。一是建立失地農(nóng)民培訓(xùn)體系，將失地農(nóng)民與下崗職工合并管理，建立再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)再就業(yè)技能，增強(qiáng)就業(yè)競爭力。二是針對征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員制定專門的培訓(xùn)計(jì)劃，并列出專門的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和使用方法。三是積極鼓勵(lì)用地企業(yè)就地招工，政府應(yīng)當(dāng)在公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造崗位，增強(qiáng)政府安置能力。四是對從事個(gè)體經(jīng)營、自謀職業(yè)的失地農(nóng)民，參照鼓勵(lì)城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策，在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當(dāng)減免營業(yè)稅、所得稅、管理費(fèi)等。五是應(yīng)把對失地農(nóng)民的培訓(xùn)同對城郊農(nóng)村勞動(dòng)力的培訓(xùn)結(jié)合起來，讓潛在的失地農(nóng)民先提高素質(zhì)，逐步脫離對土地和農(nóng)業(yè)的依賴，以減輕未來征地的安置壓力。
　　作者單位：河南省地質(zhì)博物館
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　　本文為河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重大項(xiàng)目“河南省征地補(bǔ)償安置的實(shí)踐及其制度性研究”階段性成果。