摘要：中國推行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制是財政體制的最重大變革，是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，是建立市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。就總體來說，在省以下層面實(shí)際運(yùn)作的財政體制，甚至主要是上級政府憑借對下級政府的行政和人事控制權(quán)，對分稅制和財政包干體制進(jìn)行結(jié)合的產(chǎn)物。
　　關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；分稅制；共享稅；轉(zhuǎn)移支付
　　
　　一、財政分權(quán)理論
　　財政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，財政分權(quán)的核心是地方政府有一定的自主權(quán)。20世紀(jì)以來，財政分權(quán)己經(jīng)成為世界各國十分普遍的現(xiàn)象。在人口超過五百萬的75個轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家中，84%的發(fā)展中國家正致力于向地方政府下放部分權(quán)力。
　　新一代財政分權(quán)理論在分權(quán)框架上引入了激勵相容與機(jī)制設(shè)計學(xué)說。這種新的分權(quán)理論在財政分權(quán)問題上關(guān)注的是如何設(shè)計出一套機(jī)制以實(shí)現(xiàn)對公共政策制定者的激勵，認(rèn)為傳統(tǒng)分權(quán)理論只從地方政府的信息優(yōu)勢說明了分權(quán)的好處，但沒有充分說明分權(quán)的機(jī)制，特別是對政府官員忠于職守的假設(shè)存在問題。事實(shí)上，政府和政府官員都有自己的物質(zhì)利益，和企業(yè)經(jīng)理人相類似，政府官員只要缺乏約束就會有尋租行為，所以一個有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵相容。
　　分權(quán)化的政府行為利多弊少似乎是許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家所持有的主流觀點(diǎn)。分權(quán)體制最明顯的有利之處是，由于地方政府離本地區(qū)人民較近，因而能更好地反映個人偏好。而中央政府的決策則缺乏對多樣化地區(qū)偏好的敏感度。這其中的一個基本問題是，在公共產(chǎn)品提供上往往需要有折衷。分權(quán)也有利于使公共產(chǎn)品提供的成本費(fèi)用分?jǐn)偱c受益直接掛鉤，這可以提高地方居民對政府事務(wù)的參與程度，也有利于加強(qiáng)當(dāng)?shù)卣呢?zé)任感。比如在集權(quán)體制下，公共產(chǎn)品提供的資金均由中央政府撥款，而非本地居民納稅，由于缺乏本地納稅人的直接或間接監(jiān)督，所以，執(zhí)行公共項(xiàng)目的地方官員往往不關(guān)心項(xiàng)目的成本與收益，地方政府花錢也沒有像花“自己的錢”那樣精打細(xì)算。
　　
　　二、中國財政分權(quán)體制的主要特點(diǎn)
　　從中國財政分權(quán)的進(jìn)程和實(shí)際情況看，分稅制改革以前的分權(quán)屬于行政分權(quán)，1994年1月1日實(shí)行分稅制以后，財政分權(quán)從行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)分權(quán)轉(zhuǎn)變。中國的財政分權(quán)具有如下特點(diǎn)：
　　第一，中央對地方的分權(quán)（主要是中央政府對省級地方政府的分權(quán)）是在保證政治高度集中基礎(chǔ)上的分權(quán)，是經(jīng)濟(jì)分權(quán)而不是政治分權(quán)。任命制在中國的行政人事制度始終占據(jù)重要地位。在任命制下，中央有權(quán)任命和罷免地方行政長官，評價和考核地方官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)是地方政府完成上級政府下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況，這在根本上決定了地方政府決策主要是向上級政府負(fù)責(zé)，對地方政府行為的監(jiān)督責(zé)任主要在上級政府。從財政分權(quán)看，中國市場化改革以前的分權(quán)屬于分散行政權(quán)，改革以后的分權(quán)屬于權(quán)力的委托。
　　第二，分稅制改革并沒有給地方政府（省級政府和省級以下政府）以正式的征稅權(quán)力，確定稅率和稅基的權(quán)力都集中在中央，這使中央政府能夠最大限度地運(yùn)用稅收工具進(jìn)行宏觀調(diào)控，同時也使地方政府無法直接控制地方預(yù)算規(guī)模，中央在很大程度上決定著地方預(yù)算規(guī)模，地方政府只能通過非正規(guī)渠道來為某些特定的地方公共產(chǎn)品融資。此外，中央雖然放松了對地方預(yù)算的控制，但對地方財政支出的控制卻有所增強(qiáng)，地方政府雖然可以自行批準(zhǔn)并執(zhí)行其預(yù)算，卻要受中央政府關(guān)于地方就業(yè)水平、補(bǔ)貼率規(guī)定及某些公共服務(wù)水平要求的限制。
　　
　　三、地方財力對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的影響
　　1.省級財力相對不足，影響了財政支農(nóng)的力度。中國推行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制是財政體制的最重大變革，是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，是建立市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。由于分稅制改革的直接動因是中央財力在承包制下的連年銳減，所以在初始設(shè)計分稅制時，就采取了較為集中的方式，即稅收立法權(quán)，稅法解釋權(quán)，稅種開征、停征權(quán)，稅目、稅率調(diào)整權(quán)，減稅免稅權(quán)，及稅收收入支配權(quán)等稅收管理權(quán)限高度集中于中央，地方政府無權(quán)根據(jù)本地情況進(jìn)行調(diào)整。分稅制的確立盡管起到了規(guī)范中央與地方分配關(guān)系的作用，但是其中最大的問題之一就是偏重于如何保障中央財政收入的穩(wěn)定和上升，對地方稅體系僅設(shè)計了一個框架，缺少能夠保證地方財源的主體稅種，影響了省級政府的財政收入。
　　如果以農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出近似地代表農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資情況，那么可以看到：盡管改革開放以來，河北省政府財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入的絕對量不斷增加，但是由于省級政府財力相對規(guī)模的約束，無論是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占財政支出總額的比重，還是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重都有較大幅度的下降，如圖1所示。
　　
　　農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出與地方財力約束的關(guān)系，可以從農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出與財政支出規(guī)模變化的相關(guān)性來判斷。與此同時，由于地方政府提供地方性基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源是稅收，當(dāng)?shù)胤秸亩愂諄碓词艿较拗?，不僅會影響地方政府對地方性基礎(chǔ)設(shè)施的提供，而且會因此扭曲地方政府的行為，促使其以其他非規(guī)范的方式籌集資金，進(jìn)一步影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　2.縣鄉(xiāng)財政困難，限制了基層政府的能力。除上級政府的轉(zhuǎn)移支付外，縣鄉(xiāng)財政收入主要來自兩大塊，一是工商業(yè)對財政收入的貢獻(xiàn)，二是面向農(nóng)民收取的各項(xiàng)稅費(fèi)。近年來，縣鄉(xiāng)政府直接辦的企業(yè)大多已完成改制，因此，依托與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，縣鄉(xiāng)政府獲得收入的渠道已迅速萎縮。在大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村中小企業(yè)的發(fā)展劣勢已經(jīng)明顯顯現(xiàn)，這些地區(qū)的農(nóng)村中小企業(yè)正面臨著加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題；甚至對于其中大多數(shù)區(qū)域，更確切的說法應(yīng)該是面臨加快退出的問題。因此，在大多數(shù)地區(qū)，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，工商業(yè)難以有效地支撐縣鄉(xiāng)財政收入的增長。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，許多縣鄉(xiāng)政府還要靠向農(nóng)民征收名目繁多的收費(fèi)項(xiàng)目才能維持運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，各種不合理的收費(fèi)項(xiàng)目取消了，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕了，縣鄉(xiāng)政府財力不足、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題就凸現(xiàn)出來。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查，河北省鄉(xiāng)村兩級債務(wù)為70多億元，鄉(xiāng)村負(fù)債220萬元，村均負(fù)債14萬元。其中債務(wù)最高的縣，鄉(xiāng)村債務(wù)高達(dá)9280萬元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)4 816元，村級債務(wù)4464萬元。
　　在此情況下，相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)政府由于缺乏可支配資金，根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰峁┕伯a(chǎn)品的能力十分有限。而且由縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要支出責(zé)任的局面難以改變，這就使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的矛盾更加突出。
　　作者單位：石家莊鐵道學(xué)院
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