摘要：城市公用事業(yè)是關(guān)系百姓民生和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上游產(chǎn)業(yè)，其良性發(fā)展需要一個(gè)適合本國(guó)國(guó)情的良好外部環(huán)境。當(dāng)前我國(guó)的城市公用事業(yè)改革尚存在諸如融資渠道不暢，政企權(quán)責(zé)不明，定價(jià)機(jī)制不合理，監(jiān)管不到位等問(wèn)題，需要我們從準(zhǔn)確定位政府角色、加快企業(yè)配套制度建設(shè)、打破行業(yè)壁壘拓寬融資渠道、加強(qiáng)外部監(jiān)督等外部制度環(huán)境上加以引導(dǎo)。
　　關(guān)鍵詞：公用事業(yè)企業(yè)；管制；外部環(huán)境
　　
　　隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)的做法正逐步從一般生產(chǎn)流通領(lǐng)域向公用事業(yè)企業(yè)推進(jìn)，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，中央及地方各級(jí)政府紛紛出臺(tái)《加快市政公用事業(yè)企業(yè)改革與發(fā)展的意見》等相關(guān)政策、法規(guī)、措施，發(fā)展豐富多種引導(dǎo)民間資本參與公用事業(yè)企業(yè)發(fā)展。在當(dāng)前“科學(xué)發(fā)展 共建和諧”的新形勢(shì)下，做為關(guān)系百姓民生和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上游產(chǎn)業(yè)的公用事業(yè)企業(yè)的快速健康發(fā)展，需要一個(gè)適合本國(guó)國(guó)情的良好外部環(huán)境加以引導(dǎo)和保障[1]。
　　一、我國(guó)現(xiàn)行公用事業(yè)企業(yè)改革簡(jiǎn)要回顧
　　我國(guó)公用事業(yè)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)方式經(jīng)歷了由建國(guó)初期的財(cái)政給予“先用后算，多用多補(bǔ)”的補(bǔ)貼政策，由事業(yè)單位政企合一的壟斷經(jīng)營(yíng)，到改革開放初期的政府給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼，由企業(yè)包干經(jīng)營(yíng)的過(guò)程。但公用事業(yè)行業(yè)的發(fā)展始終沒有走出產(chǎn)品供給效率低，企業(yè)發(fā)展阻力大的困境，政府逐步意識(shí)到公用事業(yè)需要放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化改革[2]。2002年12月27日中華人民共和國(guó)建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，要求以體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以確保社會(huì)公眾利益，促進(jìn)市政公用行業(yè)發(fā)展為目的，加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。
　　此后，政府及相關(guān)部門分別通過(guò)采取獨(dú)資、合資、合作、股份制、BOT等多種形式，鼓勵(lì)外資和國(guó)內(nèi)各類社會(huì)資本投資公用事業(yè)，參與公用事業(yè)產(chǎn)品的供給，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化；加快部分公用事業(yè)單位企業(yè)化改制，對(duì)生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性和作業(yè)性事業(yè)單位進(jìn)行企業(yè)化改制，加快企業(yè)內(nèi)部人事、用工和收入分配三項(xiàng)制度改革步伐，使其成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體；改革市政公用企業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度，采取整體改制、引資改制、切塊改制、國(guó)有股出讓等多種形式，減持國(guó)有股權(quán)，優(yōu)化大中型市政公用企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)。政府管理部門從直接提供所有公用事業(yè)產(chǎn)品，轉(zhuǎn)為建立公開、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)一步規(guī)范供水、供氣、供熱、公共客運(yùn)、垃圾污水處理等行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理[3]。表1顯示了我國(guó)公用事業(yè)改革中各行業(yè)的改革進(jìn)展情況。
　　
　　二、當(dāng)前外部環(huán)境存在的主要問(wèn)題
　　雖然公用事業(yè)改革取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是應(yīng)該看到我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的深層次的體制矛盾和問(wèn)題依然相當(dāng)突出，外部環(huán)境尚需進(jìn)一步改善。
　　1.投資總量不足，供需矛盾依然突出
　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)公用事業(yè)建設(shè)和維護(hù)支出雖然絕對(duì)數(shù)量上不斷增加，但是公用設(shè)施建設(shè)和維護(hù)投資占GDP的比例由八五期間的0.8％，達(dá)到2006年3％，這一比例與國(guó)外現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大規(guī)模建設(shè)時(shí)期通常占3-8%相比，仍有一定的差距，而且我國(guó)絕大部分僅被安置于城市，農(nóng)村公用事業(yè)存在嚴(yán)重的投資不足?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)城市公用設(shè)施投資需求超過(guò)1萬(wàn)億。這其中，中央和地方財(cái)政預(yù)算投入只能滿足20%左右，其余80%的投資缺口則需向社會(huì)及外資籌集。資金短缺仍然是影響城市市政公用事業(yè)發(fā)展的第一難題[4]。
　　 2.政企不分、權(quán)責(zé)不明現(xiàn)象尚存
　　雖然經(jīng)過(guò)前一階段的公用事業(yè)改革，政府已經(jīng)開始逐步退出對(duì)部分公用事業(yè)企業(yè)的直接管理，但改革尚不徹底，仍有相當(dāng)部分的公用事業(yè)單位生產(chǎn)和服務(wù)全過(guò)程，仍或明或暗的接受政府部門直接管理。而公用企業(yè)又執(zhí)行著政府的部分社會(huì)公益職能，造成各公用企業(yè)集生產(chǎn)、供應(yīng)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)、監(jiān)理、仲裁于一體，對(duì)其自身經(jīng)營(yíng)行為自監(jiān)自管，政府實(shí)際上無(wú)法達(dá)到對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的有效監(jiān)督。
　　3.價(jià)格形成機(jī)制不合理
　　由于缺乏必要的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和信息披露機(jī)制，廣大的消費(fèi)者很難完全了解企業(yè)運(yùn)營(yíng)的內(nèi)外部確切成本；公用事業(yè)投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)，利益計(jì)算具有不確定性；同時(shí)究竟是以企業(yè)的邊際成本還是以企業(yè)的平均成本作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還沒有完全的定論。公用事業(yè)產(chǎn)品仍然延續(xù)由政府價(jià)格管制實(shí)行單一價(jià)格，其價(jià)格構(gòu)成、差價(jià)體系也難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)。具有明確統(tǒng)一費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)、合理的價(jià)格機(jī)制始終難以形成。
　　4.監(jiān)管滯后
　　公用事業(yè)監(jiān)管的體制并未完全建立起來(lái)，政府監(jiān)管明顯落后于市場(chǎng)開放。目前，政府對(duì)公用事業(yè)的監(jiān)管依然是主要由政府的綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，比如發(fā)改委和產(chǎn)業(yè)主管部門來(lái)實(shí)施，獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)至今尚未出現(xiàn)。監(jiān)管法規(guī)、政策過(guò)于寬泛，缺乏可操作性，或是不到位滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，未能跟上公用事業(yè)市場(chǎng)化的實(shí)踐。同時(shí)，我國(guó)公用事業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍的構(gòu)成不夠合理，監(jiān)管人員的素質(zhì)普遍不高，缺乏監(jiān)管方面的專業(yè)人員，這直接影響到其監(jiān)管職能的履行。
　　三、改善公用事業(yè)企業(yè)發(fā)展外部環(huán)境的對(duì)策
　　 首先，合理定位政府在公用事業(yè)企業(yè)發(fā)展中的角色。政府是公共利益的代表，在公用事業(yè)企業(yè)的發(fā)展中，政府的地位表現(xiàn)公用事業(yè)行業(yè)整體規(guī)劃的權(quán)利主體，公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)制定、經(jīng)營(yíng)特許權(quán)建立和執(zhí)行的主體；公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)控主體。低效的行政干預(yù)及其衍生的尋租腐敗行為，必然使由政府主導(dǎo)的公用事業(yè)企業(yè)資本運(yùn)營(yíng)體系效率低下。因此，不論公用事業(yè)企業(yè)是由政府直接經(jīng)營(yíng)管理，還是由私人投資經(jīng)營(yíng)，政府必須加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的必要的監(jiān)控和引導(dǎo)，同時(shí)避免政府的直接行政干預(yù)。私人資本進(jìn)入公用事業(yè)企業(yè)后，不但不應(yīng)減少政府的職能，反而在保留應(yīng)有職能的基礎(chǔ)上對(duì)政府的工作提出了更高的要求。
　　其次，實(shí)施促進(jìn)企業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的配套措施。一是建立完善的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，只有建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，才能真正建立現(xiàn)代企業(yè)制度。特別是在長(zhǎng)期處于行政直接干預(yù)下的公用事業(yè)企業(yè)，清晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)，投資主體由一元化變?yōu)槎嘣?，才能真正做到企業(yè)無(wú)上級(jí)、無(wú)官員、無(wú)級(jí)別，徹底做到政企分開，有利于企業(yè)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，合理使用資源，提高生產(chǎn)效率。二是培育充滿活力和具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)集團(tuán)。公用事業(yè)企業(yè)具有一定的區(qū)域性和投資的規(guī)模效應(yīng)，因此可以按照以企業(yè)為主體，以資本為紐帶，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)促進(jìn)相近企業(yè)之間的聯(lián)合重組，以企業(yè)集團(tuán)形式促進(jìn)市場(chǎng)資源和國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)整和重新配置。進(jìn)一步加大原有國(guó)有企業(yè)集團(tuán)母公司層次產(chǎn)權(quán)改革力度，同時(shí)把現(xiàn)有企業(yè)的聯(lián)合重組、交叉持股與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)企業(yè)的多元投資主體改造結(jié)合起來(lái)。
　　再次，建立多元化融資的公用事業(yè)企業(yè)籌資渠道。應(yīng)切實(shí)執(zhí)行中央關(guān)于《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》精神，徹底打破行政壟斷，努力營(yíng)造吸引民間資本參與的公平競(jìng)爭(zhēng)的公用事業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，健全公用事業(yè)企業(yè)的籌資渠道。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮資本市場(chǎng)的融資作用。政府有關(guān)部門應(yīng)采取措施加速解決市政債券公開發(fā)行的制度性障礙，加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管，將資本市場(chǎng)建設(shè)成為我國(guó)公用事業(yè)企業(yè)重要的資金來(lái)源地。同時(shí)，公用事業(yè)企業(yè)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、收購(gòu)兼并、資產(chǎn)置換、資產(chǎn)剝離和投資參股等手段，能夠整合出一批優(yōu)良資產(chǎn)。
　　最后，建立規(guī)范的公用事業(yè)企業(yè)監(jiān)管體制。一是完善公用事業(yè)法律體系。當(dāng)前最重要的是，需要有一部全國(guó)性的《公用事業(yè)法》及其配套法規(guī)。從法律上明確公用事業(yè)的性質(zhì)，對(duì)公用事業(yè)企業(yè)的監(jiān)管、服務(wù)、各相對(duì)主體的權(quán)利義務(wù)、權(quán)責(zé)劃分標(biāo)準(zhǔn)以及責(zé)任追究機(jī)制等方面作出基本的規(guī)定[7]。完善補(bǔ)充《合同法》，加快對(duì)《自來(lái)水法》、《價(jià)格法》等專項(xiàng)法規(guī)的調(diào)整，修改與當(dāng)前改革不相適應(yīng)的規(guī)定。二是完善價(jià)格聽證制度。公用事業(yè)產(chǎn)品作為涉及民生的生活必需品，其價(jià)格制定難以完全由市場(chǎng)機(jī)制自主調(diào)控，通過(guò)價(jià)格聽證制度可以為公眾、企業(yè)和政府三者提供一個(gè)協(xié)商、對(duì)話的平臺(tái)，以便達(dá)成一個(gè)為各方所認(rèn)同的價(jià)格。在聽證會(huì)制度上，必須從程序上加強(qiáng)對(duì)成本進(jìn)行信息披露，并且要由中介機(jī)構(gòu)和被服務(wù)者對(duì)成本和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行審定和評(píng)估，同時(shí)，要使聽證代表的組成具有廣泛性，程序要公正，并且最后的定價(jià)決定只能依據(jù)聽證結(jié)果做出，也就是要保證聽證具有公正性。
　　作者單位：山東工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院
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　　基金項(xiàng)目：山東工商學(xué)院科研基金項(xiàng)目《我國(guó)民營(yíng)化浪潮下的公用事業(yè)產(chǎn)品供給問(wèn)題研究》的階段性成果。