[摘要]政府行為與服務(wù)型政府事實(shí)上是手段與目標(biāo)的關(guān)系。服務(wù)型政府界定了一種政府行為的模式，而服務(wù)型政府中的政府行為的目標(biāo)就在于為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)共同生存之利益。在服務(wù)型政府的目標(biāo)視野下，政府行為需要有對(duì)應(yīng)的選擇。
　　[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；政府行為；模式選擇
　　[中圖分類(lèi)號(hào)]D63
　　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
　　[文章編號(hào)]1005-6432(2008)48-0092-03
　　
　　經(jīng)過(guò)多年理論探討和實(shí)踐總結(jié)，改革傳統(tǒng)管制型政府，建立服務(wù)型政府，已經(jīng)成為行政改革的目標(biāo)選擇。在新一輪政治和行政改革即將展開(kāi)之際，在中央政治局日前舉行的一次中央政治局集體學(xué)習(xí)中，胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐探索和理論研究，深入分析新情況、新問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真借鑒國(guó)外有益做法，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。對(duì)于理論工作者，我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，建設(shè)服務(wù)型政府不能僅僅限定于建立服務(wù)型政府這一模式的目標(biāo)論證上，需要把政府服務(wù)的特點(diǎn)落實(shí)在政府的日常行為當(dāng)中，因此政府行為模式必須適應(yīng)構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，明確政府行為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府行為方式，推動(dòng)建立公正、民主、透明、高效的服務(wù)型的政府體制。
　　
　　1　服務(wù)型政府的概念、內(nèi)涵與特征
　　
　　服務(wù)型政府理念是20世紀(jì)政府改革的重大理論成果，是新時(shí)期席卷東西方的一場(chǎng)政府變革探索。在西方，繼新公共管理改革浪潮之后，以登哈特夫婦為代表的一些學(xué)者提出了新公共服務(wù)的理論，用以批判新公共管理中的顧客理論。其中一些有益的論述是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的。在我國(guó)，服務(wù)的理念在我黨成立之初事實(shí)上就已經(jīng)確立。只是由于歷史和客觀條件的限制，一直沒(méi)有將“為人民服務(wù)”的理念由對(duì)個(gè)人的要求上升為對(duì)政府機(jī)構(gòu)的要求。隨著改革開(kāi)放的穩(wěn)步進(jìn)行，繼認(rèn)識(shí)到初級(jí)階段理論、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和中國(guó)特色社會(huì)主義理論之后，逐步開(kāi)始了政治體制和行政體制改革的探討。正是在這樣的背景下，產(chǎn)生了服務(wù)型政府理念。
　　關(guān)于服務(wù)型政府，學(xué)者定義為“政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內(nèi)容、工作程序和工作方法上用公開(kāi)的方式給公民、社會(huì)組織和社會(huì)提供方便的和有效的幫助，為民興利、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展”。服務(wù)型政府的服務(wù)主體是以各級(jí)政府為主，服務(wù)對(duì)象是全體公民、社會(huì)組織和社會(huì)，服務(wù)的宗旨是為民興利，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，服務(wù)的內(nèi)容是由民意決定，服務(wù)的方式是公開(kāi)透明的方式。
　　服務(wù)型政府的內(nèi)涵與特征由其服務(wù)的性質(zhì)所決定，主要有這樣幾個(gè)方面：第一，從行為理念看，服務(wù)型政府是以人為本的政府，崇尚科學(xué)發(fā)展觀；第二，從權(quán)力制約看，服務(wù)型政府是依法治國(guó)的政府，倡導(dǎo)民主法制；第三，從社會(huì)功能看，服務(wù)型政府是提供正義的政府，注重效率、更輸出公平；第四，從行為態(tài)度看，服務(wù)型政府是超越型的政府，具有高度前瞻性發(fā)展眼光；第五，從行為的方式方法看，服務(wù)型政府是以服務(wù)高效、過(guò)程透明為取向的；第六，從行為的結(jié)果來(lái)看，服務(wù)型政府是責(zé)任導(dǎo)向的；第七，從行為主體看，服務(wù)型政府是主體開(kāi)放主義的，調(diào)動(dòng)一切積極因素共同實(shí)現(xiàn)“服務(wù)”。
　　總的來(lái)講，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，對(duì)于我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會(huì)，推進(jìn)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)有著重要意義。胡錦濤總書(shū)記在黨的十七屆全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告中，再次明確提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國(guó)政府改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)，完成了服務(wù)型政府由理念向制度化的思想轉(zhuǎn)變，為建設(shè)服務(wù)型政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
　　
　　2　服務(wù)型政府目標(biāo)模式比照下傳統(tǒng)政府行為存在的問(wèn)題
　　
　　服務(wù)型政府理念需要落實(shí)于政府日常行為中。
　　關(guān)于政府行為，從政府職能角度入手，是指“在一定的社會(huì)時(shí)期內(nèi)國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要，在行使行政權(quán)力過(guò)程中所承擔(dān)的職責(zé)和功能”。從普遍意義上理解，指的是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政人員實(shí)施行政管理活動(dòng)的總稱(chēng)，包括決策行為、計(jì)劃行為、指揮行為、領(lǐng)導(dǎo)行為、執(zhí)行行為、監(jiān)督行為等”。因此，政府行為是指政府及其工作人員在特定時(shí)期內(nèi)在特定執(zhí)政理念的指導(dǎo)下，依照有關(guān)的制度所進(jìn)行的社會(huì)管理和公共服務(wù)的活動(dòng)。政府行為與政府理念是內(nèi)與外的關(guān)系，政府行為是政府理念的一種外化的表現(xiàn)形式，在很大程度上體現(xiàn)著政府的執(zhí)政理念，而政府的理念則深刻地影響和決定著政府的行為。
　　與此相對(duì)應(yīng)，可觀察到的政府行為的模式也有多種，從政府職能的角度考量，政府行為的模式有“積極政府”與“消極政府”兩種，有人稱(chēng)其為全能政府與有限政府。如果根據(jù)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，依照?qǐng)?zhí)政理念和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)的完善程度和行為取向，政府行為模式劃分為“管制型政府行為模式”、“管理型政府行為模式”和“服務(wù)型政府行為模式”三種。其中，管制型政府是指?jìng)鹘y(tǒng)的家長(zhǎng)式的行為理念，其優(yōu)點(diǎn)在于作用迅速，易于集中，適合于小范圍的公共管理；缺點(diǎn)在于缺乏靈活性和發(fā)展性，易于恪守成規(guī)且難以應(yīng)對(duì)日益繁雜的公共事務(wù)。管理型政府是適應(yīng)工業(yè)化社會(huì)帶來(lái)的分工細(xì)致化等社會(huì)特點(diǎn)而產(chǎn)生的，側(cè)重于技術(shù)層面的行為，即通過(guò)對(duì)技術(shù)層面的要求來(lái)實(shí)現(xiàn)管理者的意志和理念。服務(wù)型政府行為模式是指政府行為的目標(biāo)在于為社會(huì)公眾提供某種服務(wù)，政府行為應(yīng)當(dāng)成為服務(wù)于廣大公眾根本利益的基本手段。在此理念的指導(dǎo)下政府行為目標(biāo)由管制和管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，由追求原始公平、效率至上發(fā)展為關(guān)注社會(huì)公正，由傳統(tǒng)的回避式、回應(yīng)式政府行為發(fā)展為前瞻性的政府行為。
　　從構(gòu)建服務(wù)型政府的要求來(lái)看，目前我國(guó)的政府行為模式還存在著許多不盡如人意的地方，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　
　　2．1　政府行為主體規(guī)模龐大，行政效率較低
　　在奉行全能政府理念的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府包攬了所有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，承擔(dān)著各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的建設(shè)和管理職能，機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)模以及工作人員數(shù)量都不斷地膨脹，以適應(yīng)政府職能的擴(kuò)張。在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，政府應(yīng)逐步從微觀經(jīng)濟(jì)管理的領(lǐng)域退出。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和政府職能領(lǐng)域的縮小，應(yīng)及時(shí)調(diào)整政府的組織設(shè)置，政府規(guī)模也應(yīng)適應(yīng)職能領(lǐng)域的縮小而削減。相對(duì)政府所承擔(dān)的職能而言，目前政府的總體規(guī)模仍然過(guò)于龐大。政府規(guī)模的龐大導(dǎo)致行政成本過(guò)高，用于維持政府自身運(yùn)行的費(fèi)用占財(cái)政資金比例過(guò)大。從管理效率的角度來(lái)看，巨額行政成本嚴(yán)重制約了行政效率的提升。
　　
　　2．2　政府行為的目標(biāo)錯(cuò)位
　　政府作為公民的代理人，代表公民行使社會(huì)公共權(quán)力。公民把公共權(quán)力委托給政府(通過(guò)選舉)，必然要求政府運(yùn)用公共權(quán)力為民眾謀取福利，維護(hù)和增進(jìn)公共利益，這也是政府行為所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。概括地說(shuō)，政府行為的目標(biāo)包括維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)的公平、繁榮和穩(wěn)定。目前，政府行為在追求這三個(gè)目標(biāo)方面還存在著一些偏差和不足。首先，政府行為在追求社會(huì)公平方面的努力還不夠。其次，政府在追求經(jīng)濟(jì)繁榮目標(biāo)時(shí)的行為定位不夠準(zhǔn)確。最后，政府行為的社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)也出現(xiàn)偏差。
　　
　　2．3　政府職能定位不夠科學(xué)，部門(mén)職責(zé)不夠明晰
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府與社會(huì)是不分的，所有的社會(huì)事務(wù)都由政府包辦。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各種社會(huì)組織紛紛涌現(xiàn)，市民社會(huì)正在生成過(guò)程中。但在目前，各種社會(huì)組織，特別是有重大影響的全國(guó)性社會(huì)組織，都具有濃厚的政府背景，獨(dú)立性不強(qiáng)，而民間社會(huì)組織的規(guī)模一般較小，社會(huì)服務(wù)能力也很弱。在這種情況下，許多社會(huì)服務(wù)仍由政府來(lái)提供是合適的。但在政府與社會(huì)的關(guān)系方面，政府對(duì)社會(huì)的過(guò)多干預(yù)制約了社會(huì)力量的成長(zhǎng)。一方面，政府對(duì)社會(huì)的管制仍較多，對(duì)社會(huì)組織還有著較強(qiáng)的行政性管束；另一方面，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)和社會(huì)公共組織運(yùn)行的立法仍比較欠缺，社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)缺乏有效的鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范措施。
　　
　　2．4　政府行為過(guò)程的透明度不高
　　政府行為的不透明給我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)帶來(lái)了諸多不利的后果和影響。第一，公眾不了解政府的運(yùn)行狀況，就無(wú)法形成對(duì)政府的信任和支持。第二，政府行為的不公開(kāi)阻礙了政府與公民之間的信息溝通與交流，不利于形成科學(xué)的決策，也不利于決策的執(zhí)行。第三，政府行為不公開(kāi)使得對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督變得不可能，就難以保障政府公共權(quán)力運(yùn)行的有效性、合法性和正當(dāng)性，難以避免行政活動(dòng)中的不公正行為，還容易導(dǎo)致以下兩方面的不良后果：一是政府內(nèi)的官僚主義作風(fēng)難以避免，從而影響政府效率的提高和政府與公民間的信任關(guān)系；二是內(nèi)部交易和腐敗現(xiàn)象盛行，從而危及政府治理的有效性和合法性。第四，在政府處理突發(fā)事件的關(guān)鍵時(shí)刻，如果政府信息不公開(kāi)，容易造成其他傳播渠道的流通(如小道消息)，這時(shí)，信息不公開(kāi)必然加劇人們的恐懼心理，造成社會(huì)混亂，擾亂公共秩序。
　　
　　2．5　政府行為的自利傾向明顯，行為失范嚴(yán)重
　　政府行為的這種自利傾向形成的結(jié)果主要有政府權(quán)力地方化和政府權(quán)力部門(mén)化。一些地方政府為了保護(hù)本地方的經(jīng)濟(jì)利益，千方百計(jì)阻撓國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，排斥外部商品的進(jìn)入，以維護(hù)本地方企業(yè)的利益。一些地方政府為追求本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)環(huán)境污染大戶(hù)加以袒護(hù)，處理不力。甚至還有一些地方政府為了增加稅收，置消費(fèi)者合法權(quán)益而不顧，包庇那些侵犯消費(fèi)者權(quán)益或從事4ebb41cace9d3d39568bd7a7b69634fe5776e8fa3832a7167fed537dbbc372bc非法活動(dòng)的企業(yè)。政府權(quán)力部門(mén)化是指政府部門(mén)運(yùn)用公共權(quán)力謀取本部門(mén)利益，是政府自利性的一種常見(jiàn)形式。政府權(quán)力部門(mén)化表現(xiàn)為政府部門(mén)直接參與營(yíng)利性的活動(dòng)，主要有這樣幾種方式：一是政府部門(mén)直接創(chuàng)辦公司，如城建局成立建筑公司，專(zhuān)門(mén)承包市政工程；二是政府部門(mén)忽視自己的公共服務(wù)責(zé)任，有償提供那些本應(yīng)無(wú)償提供的公共服務(wù)，用不正當(dāng)?shù)氖侄螐拿耖g汲取資源；三是政府部門(mén)無(wú)視自身的社會(huì)管理職責(zé)，在履行政府職能的過(guò)程中，不是著眼于擔(dān)負(fù)社會(huì)管理責(zé)任，而是將罰款、攤派等作為其職能目標(biāo)，以謀取本部門(mén)的經(jīng)濟(jì)利益。
　　
　　3　服務(wù)型政府背景下政府行為模式的選擇
　　
　　政府行為與服務(wù)型政府的關(guān)系事實(shí)上是手段與目標(biāo)的關(guān)系。服務(wù)型政府界定了一種政府行為的模式，而服務(wù)型政府中的政府行為的目標(biāo)就在于為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)共同生存之利益。一方面，以政府行為的結(jié)果來(lái)看，政府行為的目的在于更好地向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品，從而使公眾享受到個(gè)人通過(guò)其他途徑難以獲得的服務(wù)。從這種意義上說(shuō)，政府行為追求的既定目標(biāo)就是服務(wù)，服務(wù)型政府正是為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)而設(shè)定的一種政府行為模式，因而服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)政府行為優(yōu)良化的一種手段和方式選擇。另一方面，服務(wù)型政府建設(shè)作為政府體制改革的目標(biāo)，同時(shí)也可以看作是對(duì)政府行為的一種要求和目標(biāo)。這就是說(shuō)，在創(chuàng)建服務(wù)型政府的目標(biāo)下，改變不相適應(yīng)的政府行為模式使其適應(yīng)“服務(wù)”的要求，是構(gòu)建服務(wù)型政府的一個(gè)重要方面。只有政府行為切實(shí)地符合了“服務(wù)”的要求，政府才有可能被稱(chēng)之為“服務(wù)型政府”。
　　在服務(wù)型政府背景下進(jìn)行政府行為的改革是一項(xiàng)創(chuàng)新性的事業(yè)。政府行為在服務(wù)型政府背景下，應(yīng)當(dāng)符合以下幾種選擇途徑：
　　第一，服務(wù)型政府下政府的行為目標(biāo)應(yīng)是明確的，要堅(jiān)持有所為有所不為。服務(wù)公眾原則對(duì)于服務(wù)型政府來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，一個(gè)政府是不是稱(chēng)得上服務(wù)型政府首先就要衡量它的行為目標(biāo)。政府將行為目標(biāo)確定為服務(wù)于公眾的利益，凡是符合廣大人民的利益它就堅(jiān)決執(zhí)行，凡是與廣大人民利益相違背的行為它就盡量避免，這樣的政府在目標(biāo)層面上就是服務(wù)型政府。要達(dá)到這一要求，政府就需要加強(qiáng)對(duì)民意的收集和整理，要了解民眾需要政府做什么，并依此轉(zhuǎn)變政府的工作重心，作民眾期望之為，而棄民眾厭惡之作為。
　　第二，服務(wù)型政府下政府的職能應(yīng)當(dāng)明確，職、權(quán)、責(zé)、利應(yīng)當(dāng)清晰。服務(wù)型政府背景下政府行為應(yīng)當(dāng)是有效的、公平的，而職、權(quán)不明必然不能實(shí)現(xiàn)高效行政，責(zé)、利不清就難以保障公平。一方面，政府面臨的公共事務(wù)日益增多，并有復(fù)雜化趨勢(shì)。政府自身為應(yīng)對(duì)這種趨勢(shì)，政府內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)化分工更加細(xì)致。這種專(zhuān)業(yè)化分工在提高部門(mén)效率的同時(shí)，也會(huì)因職權(quán)不清的問(wèn)題帶來(lái)部門(mén)間的協(xié)同無(wú)效，而缺乏合作又會(huì)使分工失去原有的意義，出現(xiàn)組織“1+1＜2”的現(xiàn)象，造成極大的內(nèi)耗，從而阻礙政府效率；另一方面，政府作為一種組織形式，其組織和成員都有自身利益存在，不能合理地理清其中的利益，不能有效地追問(wèn)責(zé)任，政府行為就有出現(xiàn)異化的可能，使服務(wù)型政府變成攫取的政府，從而違背構(gòu)建服務(wù)型政府的初衷。因而，服務(wù)型政府要求政府組織職權(quán)責(zé)利劃分清晰。
　　第三，服務(wù)型政府下政府的決策應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化與民主化，并符合過(guò)程透明的要求。政府提供服務(wù)的過(guò)程事實(shí)上就是不斷地根據(jù)公眾需要做出決策的過(guò)程。政府出臺(tái)公共政策是政府提供服務(wù)的一種重要形式，政府決策是否科學(xué)合理直接決定著政府提供服務(wù)的質(zhì)量和效率。因而，決策的科學(xué)化十分重要。實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化，除了需要具備高素質(zhì)的公務(wù)人員外，還應(yīng)當(dāng)重視決策制度和程序的科學(xué)化、民主化?？茖W(xué)化能最低限度地減少?zèng)Q策過(guò)程中的主觀臆斷因素，民主則有助于決策的普適性，擴(kuò)大政策的受益面，使政府真正成為公眾服務(wù)的政府。
　　第四，服務(wù)型政府的工作方式應(yīng)是以人為本的，要求工作人員具備高度的職業(yè)道德，行為過(guò)程具有健全的制度規(guī)范和完整的法律機(jī)制。服務(wù)型政府的內(nèi)在本質(zhì)在于服務(wù)，外在表現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量上。作為政府行為前沿的政府工作人員的工作方式直接影響著政府在公眾心目中的形象。因此，政府工作人員應(yīng)當(dāng)具備服務(wù)的精神、職業(yè)的素養(yǎng)、高度的道德情操、強(qiáng)烈的責(zé)任感和為公之心。在此基礎(chǔ)上，健全政府監(jiān)督懲戒辦法，健全法制，用法律作為督促公務(wù)人員服務(wù)的強(qiáng)制性力量，保障政府公共政策合理執(zhí)行，提高政府在公眾中的認(rèn)同度。
　　第五，服務(wù)型政府要求政府注重社會(huì)力量的作用，注意發(fā)展民間公共服務(wù)力量。在公共事務(wù)激增的新環(huán)境下，一方面，政府的人力、財(cái)力、物力都相對(duì)匱乏；另一方面，公眾對(duì)政府的服務(wù)期望越來(lái)越高。要解決這個(gè)矛盾，就要求政府具有開(kāi)放的視野和魄力，在提供服務(wù)的方式和方法上應(yīng)當(dāng)不斷地創(chuàng)新，積極調(diào)動(dòng)一切有益的力量，采取一切有效的措施為公眾提供高效的服務(wù)。政府應(yīng)注重發(fā)揮一切社會(huì)力量(包括企業(yè)和非政府公共部門(mén)等)的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，為公眾提供服