新年伊始，有關(guān)“大部門制”改革的報道不時見諸報端。所謂“大部門制”，源自黨的十七大報告所提出的“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”的改革思路。這一改革思路，被認(rèn)為是消除現(xiàn)行行政體制存在弊端的一劑良方。
　　一直以來，學(xué)術(shù)界用“官”民比例不合理、行政機(jī)關(guān)的支出占財政支出的比例偏高等來證明政府機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大、“官”多民少；而每當(dāng)某一領(lǐng)域出現(xiàn)管理漏洞時，相關(guān)部門又都強(qiáng)調(diào)編制少，監(jiān)管力量薄弱。對于同一市場主體，平時幾個部門爭奪管理權(quán)，甚至為爭奪處罰權(quán)而大打出手；但當(dāng)產(chǎn)品或服務(wù)出現(xiàn)問題時，又強(qiáng)調(diào)不歸本部門管、推脫責(zé)任。這些矛盾，無不反映出政府部門設(shè)置過多、機(jī)構(gòu)重疊，職能劃分過細(xì)、職責(zé)交叉，分工不明確、政出多門等弊病。如何通過大部門制來解決上述矛盾，是行政體制改革需要嚴(yán)肅對待的一個重要課題。地方政府在行政審批制度改革中創(chuàng)建的行政服務(wù)中心這一行政模式，對地方政府實(shí)現(xiàn)大部門制具有很好的啟示作用。
　　
　　行政服務(wù)中心功能轉(zhuǎn)變
　　行政服務(wù)中心是基層政府為方便申請人，提高行政審批效率而設(shè)立的集中辦事場所。經(jīng)過十多年的發(fā)展，其功能已經(jīng)發(fā)生了重要變化，不再是單純辦理行政審批，而是向綜合服務(wù)方向發(fā)展，為公民、企業(yè)提供各種類型的行政和生活服務(wù)。同時，也是公眾了解有關(guān)政策規(guī)定，對政府行政活動進(jìn)行監(jiān)督的一個重要途徑，成為政務(wù)公開的一個重要形式。
　　目前，大城市的區(qū)以下政府、地級市和縣級政府基本上都已設(shè)立了行政服務(wù)中心，少數(shù)大城市和省級政府也已設(shè)立，據(jù)統(tǒng)計有3000多個。按其承擔(dān)的服務(wù)功能可以劃分為三種類型，一種是投資主管部門牽頭設(shè)立的行政服務(wù)中心，集中辦理與投資項目有關(guān)的行政審批。地方政府建立行政服務(wù)中心的初衷，是為了解決投資項目由多個部門分頭審批所造成的審批環(huán)節(jié)多、所需時間長的矛盾，通過實(shí)行“一站式”審批來提高效率，方便投資者，為招商引資創(chuàng)造良好的軟環(huán)境，因此，最初的行政服務(wù)中心多屬于這一類型。目前，這一類型的行政服務(wù)中心只在部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)還繼續(xù)存在。
　　二是政府集中設(shè)立的綜合性服務(wù)中心，把本級政府各部門的行政審批集中在一起辦理。其中大部分已經(jīng)向綜合行政服務(wù)方向發(fā)展，除辦理行政審批外，還把工程項目招投標(biāo)、政府采購、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、土地出讓，以及供水、供電等基礎(chǔ)服務(wù)行業(yè)的配套協(xié)議簽訂也納入中心集中辦理。同時提供與之有關(guān)的其他配套服務(wù)，如設(shè)立銀行、郵政等服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，方便申請人繳費(fèi)、傳遞資料等。部分地方還依托行政服務(wù)中心建立起公共服務(wù)平臺，把提供各種居民生活服務(wù)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)的信息整理匯總，居民通過撥打?qū)＞€電話、登陸服務(wù)中心網(wǎng)站等，獲得與各類服務(wù)企業(yè)、機(jī)構(gòu)聯(lián)系的方式以及企業(yè)的相關(guān)信息，在居民和服務(wù)企業(yè)、機(jī)構(gòu)之間建立起信息通道，方便居民生活，降低服務(wù)企業(yè)、機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本。
　　三是部門獨(dú)立設(shè)立的行政服務(wù)中心，只辦理本部門的行政審批。在本級政府沒有建立行政服務(wù)中心的地方，一些行政審批事項多、發(fā)生頻率高的部門，建立了本部門的行政服務(wù)中心，集中辦理行政審批。其主要作用是收轉(zhuǎn)材料和發(fā)放審批結(jié)果，把申請人與審批人在形式上隔離開，有些也辦理簡單事項的審批，這一類型主要在省級政府一些部門存在。一些國務(wù)院部委建立的服務(wù)大廳也可以歸入這一類型。
　　行政服務(wù)中心對于規(guī)范行政行為，約束行政權(quán)力運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，塑造良好的政府形象具有重要的“窗口”意義，在行政管理活動中發(fā)揮著重要的作用。以前需要依次呈報給幾個部門審批的事項，在服務(wù)中心由一個窗口受理，發(fā)送到相關(guān)部門同時辦理；嚴(yán)格的審批時限要求和統(tǒng)一的考評標(biāo)準(zhǔn)，促使各部門按時完成，也有利于行政效率和服務(wù)質(zhì)量的提高。服務(wù)中心通過各種途徑向申請人提供申辦行政審批的說明材料，使申請人能夠及時準(zhǔn)確了解審批所需要準(zhǔn)備或補(bǔ)充的資料，減少了反復(fù)，極大的方便了申請人。服務(wù)中心將各部門的審批事項、設(shè)定依據(jù)以各種形式公示，杜絕了部門擅自設(shè)定行政審批事項的問題；把審批條件、程序、完成時限等規(guī)定予以公示，使行政審批的運(yùn)行過程變得公開透明，有利于各方監(jiān)督，有利于促進(jìn)依法行政。監(jiān)察機(jī)關(guān)通過服務(wù)中心可以直接參與各部門審批條件的制定和流程設(shè)計，把監(jiān)督的關(guān)口延伸到制度的制定過程之中，有利于消除制度漏洞；通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)集中對審批活動進(jìn)行全程監(jiān)督，提高了監(jiān)察工作的效率；在服務(wù)中心設(shè)立申請人投訴機(jī)構(gòu)，直接受理群眾投訴，使反映的問題能夠得到更快更好的解決，這給行政監(jiān)察工作提供了有利條件。
　　
　　行政服務(wù)中心實(shí)行大部門制的可行性
　　實(shí)踐證明，行政服務(wù)中心這一行政模式的積極作用已經(jīng)被社會普遍認(rèn)可，是實(shí)行大部門制的一個很好的范例。
　　從基層政府的職能特點(diǎn)分析，以服務(wù)中心為依托，對現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)、資源加以整合，實(shí)行大部門制，以克服多頭管理、部分部門監(jiān)管力量不足，有很好的可行性。基層政府的決策職能較少，主要任務(wù)是監(jiān)督法律、行政法規(guī)和政策在本行政區(qū)域的貫徹落實(shí)，其基本手段有兩個：一是通過行政審批，對特殊領(lǐng)域、行業(yè)的資源進(jìn)行合理配置，控制從事特殊產(chǎn)品生產(chǎn)、提供特殊社會服務(wù)的機(jī)構(gòu)數(shù)量，促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提高，防止過度競爭導(dǎo)致市場混亂，危害社會穩(wěn)定；控制優(yōu)惠政策的覆蓋面，使優(yōu)惠政策真正發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。二是通過監(jiān)督檢查，保證法律、行政法規(guī)和政策的貫徹落實(shí)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會秩序。從地方政府的職能特征出發(fā)來考慮，以行政服務(wù)中心為依托，將其他行政資源予以整合，組建成幾個以監(jiān)督檢查為主要職能的行政管理機(jī)構(gòu)，集中進(jìn)行監(jiān)督檢查、抓法律法規(guī)和政策落實(shí)，使行政資源得到統(tǒng)籌使用，可以有效消除現(xiàn)行體制多頭管理效率低、浪費(fèi)行政資源的弊端。
　　行政許可法第二十五、第二十六條分別就一個行政機(jī)關(guān)行使另一個行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)、依法由兩個以上機(jī)關(guān)實(shí)施的行政許可組織起來集中辦理等做了專門規(guī)定，這也為大部門制提供了法律依據(jù)，預(yù)留了空間?？偨Y(jié)行政服務(wù)中心建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，按照地方政府的職能特點(diǎn)，統(tǒng)籌設(shè)計行政體制，是行政體制改革一個重要的突破口，對于大部門制的實(shí)現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。