近年來,外資在華并購(gòu)速度不斷加快,并購(gòu)規(guī)模不斷加大,并且大都提出必須絕對(duì)控股、必須是行業(yè)龍頭企業(yè)、預(yù)期收益率必須超過15%等苛刻條件,出現(xiàn)整體并購(gòu)、聯(lián)合行動(dòng)、全行業(yè)通吃等新動(dòng)向,外資并購(gòu)引致的產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。研究外資并購(gòu)引致產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)的途徑、原因及防范對(duì)策,對(duì)于合理利用外資、維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全乃至國(guó)家安全,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。
一、外資并購(gòu)引致產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)的途徑
(一)打壓國(guó)內(nèi)企業(yè),擠占民族企業(yè)發(fā)展空間
實(shí)力雄厚的跨國(guó)公司收購(gòu)我國(guó)企業(yè)后,大多既不輸入先進(jìn)技術(shù),也不進(jìn)行大規(guī)模投資,而是設(shè)法將我國(guó)企業(yè)原有的核心技術(shù)和品牌控制在手中,并采用以下方式,打壓我國(guó)企業(yè)的發(fā)展:一是終止企業(yè)運(yùn)營(yíng);二是把并購(gòu)企業(yè)轉(zhuǎn)變成跨國(guó)公司的一個(gè)加工廠,成為其全球生產(chǎn)鏈上的一環(huán)。同時(shí),利用自身巨大的品牌優(yōu)勢(shì)、雄厚的資本實(shí)力、先進(jìn)的技術(shù)和管理水平,對(duì)我同其他企業(yè)展開攻勢(shì),擠占民族企業(yè)發(fā)展空間。
(二)控制知名品牌,消滅行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手
與知名品牌相聯(lián)的往往是成熟的銷售網(wǎng)絡(luò)、可觀的市場(chǎng)份額、忠誠(chéng)的顧客群體和良好的社會(huì)形象,控制知名品牌可以達(dá)到控制市場(chǎng)份額和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)的目的。外資并購(gòu)我國(guó)知名企業(yè),一般不愿意出較多資金買斷其所有權(quán),而是以較少資金買斷其使用權(quán),之后,采用兩種方式使我國(guó)的知名品牌在市場(chǎng)上消失:一是對(duì)國(guó)產(chǎn)品牌進(jìn)行“冷藏”或封存;二是利用我同知名品牌嫁接國(guó)外知名品牌。外資采用并購(gòu)方式將中方品牌招致麾下,可以輕而易舉地“收服”在中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。失去知名品牌不僅僅是失去了一個(gè)企業(yè),多數(shù)情況下還意味著失去市場(chǎng)空間,失去產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好時(shí)機(jī),甚至永久地失去了一個(gè)產(chǎn):業(yè)。如果大量國(guó)內(nèi)知名品牌和知名企業(yè)從市場(chǎng)上銷聲匿跡,將削弱我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基,可能引致產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)。
(三)控制關(guān)鍵技術(shù),占據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)
外資并購(gòu)我國(guó)企業(yè)后,主要通過兩種方式摧毀企業(yè)的技術(shù)研發(fā)能力。一是獲得被并購(gòu)企業(yè)的關(guān)鍵技術(shù),錦西化機(jī)在被西門子并購(gòu)中,西門子輕易拿走了該廠的透平機(jī)械核心技術(shù)。二是限制被并購(gòu)企業(yè)的研發(fā)活動(dòng),外資控股并購(gòu)我國(guó)企業(yè)后,大都取消企業(yè)原有的研發(fā)機(jī)構(gòu),減少研發(fā)費(fèi)用,限制研發(fā)活動(dòng)。以2006年為例,我國(guó)內(nèi)資企業(yè)平均研發(fā)費(fèi)用占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的0.55%,“三資企業(yè)”平均研發(fā)費(fèi)用占主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的0.45%,其中中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)為0.50%,外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)僅為0.35%。無(wú)論是獲取被并購(gòu)企業(yè)的核心技術(shù),還是限制其研發(fā)活動(dòng),都可能使我國(guó)企業(yè)喪失自主研發(fā)能力,其結(jié)果是國(guó)家自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)和路徑被破壞,我國(guó)將被鎖定在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工格局的不利位置,影響產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,可能引致產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)。
(四)控制市場(chǎng),取得行業(yè)壟斷地位
外資控股并購(gòu)最大的負(fù)面效應(yīng)在于控制我國(guó)市場(chǎng),取得行業(yè)壟斷地位。近年來隨著外資進(jìn)入速度加快,我國(guó)局部領(lǐng)域已經(jīng)形成了外資相對(duì)或絕對(duì)壟斷的趨勢(shì),如按銷售收入計(jì)算,2006年外資在通信設(shè)備計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、儀器儀表及文化辦公用機(jī)械制造業(yè)、文教體育用品制造業(yè)、家具制造業(yè)、皮革毛皮羽毛(絨)及其制品業(yè)等5個(gè)行業(yè)中所占比重均已超過50%。外資在某些領(lǐng)域形成壟斷局面后,不僅制定壟斷價(jià)格和瓜分市場(chǎng)策略,破壞市場(chǎng)秩序,損害消費(fèi)者利益,而且壓制民族企業(yè)技術(shù)進(jìn)步,制約國(guó)內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)發(fā)展,可能引致產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)。
(五)破壞產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),削弱國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和控制能力
一個(gè)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)是經(jīng)過長(zhǎng)期演變逐步形成的。我國(guó)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)布局,起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,經(jīng)過近30年的市場(chǎng)化進(jìn)程,產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間,行業(yè)與行業(yè)之間,逐漸形成丁共生相融的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),企業(yè)之間的橫向交流(包括人才、信息、技術(shù)知識(shí),甚至模仿和約定俗成的行規(guī)等)以及與上下游產(chǎn)業(yè)的縱向關(guān)聯(lián),都使產(chǎn)業(yè)本身在特定的技術(shù)軌道、成本結(jié)構(gòu)、供銷網(wǎng)絡(luò)和顧客群體之間穩(wěn)定運(yùn)行。產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)行需要較長(zhǎng)的演變過程,如果大量外商并購(gòu)眾多重點(diǎn)行業(yè)的龍頭企業(yè),產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞,將威脅同行業(yè)和相關(guān)行業(yè)的企業(yè)的生存。如果我國(guó)的產(chǎn)業(yè)體系被不同的跨國(guó)公司根據(jù)各自需要分別整合,產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞,民族產(chǎn)業(yè)失去自主發(fā)展的能力和機(jī)會(huì),國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃能力和控制能力被削弱,則可能引致產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)。
二、外資并購(gòu)引致產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)的原因
(一)對(duì)內(nèi)外資實(shí)行不平等待遇
我國(guó)利用外資的一些做法違背了國(guó)民待遇原則,外資企業(yè)除了享有土地使用權(quán)優(yōu)惠外,還在稅收、準(zhǔn)入領(lǐng)域和并購(gòu)條件等方面享有政策優(yōu)惠。就稅收優(yōu)惠而言,在兩稅合一前,外資企業(yè)不僅享有稅收優(yōu)惠,而且不少經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)還打著招商引資的旗號(hào),實(shí)行名目繁多的其他優(yōu)惠政策,早已超出了國(guó)家規(guī)定的范圍。就準(zhǔn)入領(lǐng)域而言,由于政策引導(dǎo)的結(jié)果,有些允許外資企業(yè)進(jìn)入的領(lǐng)域,國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)卻不能進(jìn)入,造成內(nèi)外資進(jìn)入領(lǐng)域不平等。就并購(gòu)條件而言,外資并購(gòu)國(guó)有企業(yè)吋,一些地方政府往往把企業(yè)負(fù)擔(dān)留下來內(nèi)政府承擔(dān),民營(yíng)企業(yè)并購(gòu)時(shí)則自行承擔(dān);此外,一些地方政府沒有規(guī)定外資必須承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任,卻規(guī)定民營(yíng)企業(yè)收購(gòu)國(guó)有企業(yè)必須承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任,使外商能夠以低成本、高?。嘿Y的優(yōu)勢(shì)在與我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中取勝。
(二)地方政府缺乏國(guó)家利益和安全防范意識(shí)
近10多年來,各地政府制定頒發(fā)了各具特色的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》,將本地具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)、具有壟斷資源和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的大型國(guó)有企業(yè),列為地方政府招商引資的重點(diǎn)。在招商引資過程中,地方政府除了在土地、稅收優(yōu)惠政策方面競(jìng)相攀比外,甚至動(dòng)用行政手段為外資收購(gòu)敞開大門。甚至越俎代庖代替企業(yè)直接與跨國(guó)公司進(jìn)行商務(wù)談判。如果地方政府無(wú)原則、無(wú)節(jié)制地給予外資超國(guó)民待遇,就無(wú)法維護(hù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全。
(三)開放領(lǐng)域過寬,開放邊界不清
許多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都將金融保險(xiǎn)、能源原材料、重大裝備制造業(yè)等領(lǐng)域視為外資投資禁區(qū),這些領(lǐng)域則恰恰成為當(dāng)前外資進(jìn)入我同的熱點(diǎn)領(lǐng)域。我國(guó)不僅準(zhǔn)許外資進(jìn)入這些領(lǐng)域,而日,對(duì)這些領(lǐng)域加入WTO的承諾條款要比許多國(guó)家寬松,進(jìn)入限制少,進(jìn)入壁壘小。
開放邊界不清則表現(xiàn)在政策規(guī)定的開放領(lǐng)域在具體實(shí)施中缺乏操作性。2006年9月8日出臺(tái)的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》盡管要求“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán),涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或?qū)е聯(lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的,當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)”,但由于對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、馳名商標(biāo)、中華老字號(hào)等沒有給出明確的標(biāo)準(zhǔn)和定義,存在很多模糊地帶,在實(shí)際操作中主要由部門內(nèi)部掌握,缺乏統(tǒng)二、透明、公開、可操作的產(chǎn)業(yè)開放邊界。
(四)地方和部門利益訴求與國(guó)余利益出現(xiàn)沖突
由于中央政府和地方政府、不同政府部門之間在利用外資中追求的目標(biāo)不同,地方和部門利益訴求與同家利益存在沖突,一些政府部門和機(jī)構(gòu)為了大規(guī)模引進(jìn)外資,爭(zhēng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策,迎合外商的要求,放棄必要的監(jiān)管和引導(dǎo),忽視本國(guó)企業(yè)的利益和訴求,對(duì)產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家利益造成一定損害。
(五)缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)
在開放條件下,維護(hù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)安全,最根本的是要不斷提高自主創(chuàng)新能力。我國(guó)在自主創(chuàng)新方面存在很多不足,集中表現(xiàn)在缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心技術(shù)。據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織公布的數(shù)字,2005年,美國(guó)申請(qǐng)國(guó)際專利45111宗,日本25145宗,德國(guó)15870宗,韓國(guó)4747宗,中國(guó)僅2425宗,在世界排名第10,與我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和出口規(guī)模在全球的地位極不相稱。
三、防范外資并購(gòu)引致產(chǎn)業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策
(一)調(diào)整利用外資戰(zhàn)略,提高利用外資的質(zhì)量
有選擇性地利用外資。目前,我國(guó)資金出現(xiàn)流動(dòng)性過剩,利用外資戰(zhàn)略也應(yīng)由過去追求利用外資數(shù)量調(diào)整到提高利用外資質(zhì)量的方向上來,通過有選擇性地利用外資,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。
改變“以市場(chǎng)換技術(shù)”的引資戰(zhàn)略。尤其是對(duì)于重大裝備制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),應(yīng)鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)通過聯(lián)合研發(fā)、合作生產(chǎn)作方式,在利用外資時(shí)注重引進(jìn)、消化、吸收國(guó)外先進(jìn)技術(shù),避免在技術(shù)上受制于人。
引導(dǎo)外資并購(gòu)向國(guó)別、股權(quán)分散化的方向發(fā)展。在關(guān)鍵性領(lǐng)域利用外資或被外資并購(gòu)時(shí),應(yīng)當(dāng)處理好引進(jìn)單個(gè)國(guó)家外資與多個(gè)國(guó)家外資之間的關(guān)系,盡可能分散引資的國(guó)別和股權(quán)。避免關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的控制力受到投資方母國(guó)政府的干預(yù)威脅。
(二)明確并購(gòu)領(lǐng)域,厘清并購(gòu)邊界
1 明確禁止外資并購(gòu)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)
在WTO框架允許范圍內(nèi),規(guī)范甚至限制電信電力、石油石化、能源資源、交通運(yùn)輸、金融保險(xiǎn)等關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的外資并購(gòu)活動(dòng);按照國(guó)家有關(guān)外商投資方向的規(guī)定,限制甚至禁止外資并購(gòu)關(guān)系國(guó)家安全的航空航天、國(guó)防科技、軍工等行業(yè)。依據(jù)技術(shù)水平、市場(chǎng)占有率、資產(chǎn)規(guī)模、銷售收入等指標(biāo),列出禁止外商投資和并購(gòu)的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)的名單。
2 把好外資進(jìn)入戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入關(guān)
充分利用符合WTO規(guī)則的幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策,對(duì)外資進(jìn)入交通通信、能源資源、重大裝備制造、石油石化、金融保險(xiǎn)等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)實(shí)行股權(quán)比例控制和準(zhǔn)入限制,確保國(guó)家對(duì)這些產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。
3 阻止控制性并購(gòu)行為
補(bǔ)充現(xiàn)有政策法規(guī),盡快出臺(tái)并完善外資并購(gòu)的產(chǎn)業(yè)目錄和法律法規(guī),制定對(duì)外資控制性并購(gòu)的制裁措施,阻止外資尤其是跨國(guó)公司的控制性并購(gòu)行為。
4 建立關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全評(píng)估和預(yù)警體系
依據(jù)產(chǎn)業(yè)安全評(píng)估和預(yù)警體系,及時(shí)評(píng)估外資并購(gòu)對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)可能造成的隱患,并根據(jù)評(píng)估情況,適時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)。
(三)創(chuàng)造國(guó)內(nèi)企業(yè)成長(zhǎng)的平等機(jī)會(huì),提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力
一是取消外資的一切超國(guó)民待遇。在實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅接軌的基礎(chǔ)上,盡快取消其他外資優(yōu)惠政策,取消外資享有的一切超國(guó)民待遇,為內(nèi)外資企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。
二是國(guó)有經(jīng)濟(jì)退出中實(shí)行先內(nèi)資后外資。在國(guó)有企業(yè)退出的領(lǐng)域,按照“同等條件,國(guó)內(nèi)優(yōu)先”的原則,優(yōu)先考慮實(shí)力較強(qiáng)和發(fā)展前景良好的國(guó)內(nèi)民營(yíng)投資者進(jìn)入,為內(nèi)資企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,逐步發(fā)展壯大一批有競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)資企業(yè)。
三是加快推進(jìn)自主創(chuàng)新。支持國(guó)內(nèi)企業(yè)加快對(duì)能夠提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平、對(duì)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有支撐作用的核心技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)進(jìn)行自主研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化,通過自主創(chuàng)新提高國(guó)內(nèi)企業(yè)應(yīng)對(duì)外資并購(gòu)的安全系數(shù)和生存空間。
四是大力扶持國(guó)內(nèi)大型企業(yè)集團(tuán)發(fā)展。有計(jì)劃、有重點(diǎn)地扶持一批掌握先進(jìn)技術(shù)和具有生產(chǎn)規(guī)模的大型企業(yè)集團(tuán),形成能與來華跨國(guó)公司相抗衡的力量,是維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的有效手段。
(四)建立外資并購(gòu)國(guó)家審查制度,有效監(jiān)管外資并購(gòu)
建議參照一些國(guó)家成立外國(guó)投資管理委員會(huì)的做法,結(jié)合2007年8月30日頒布的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》關(guān)于“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中,涉及國(guó)家安全的,除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外,還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查”的規(guī)定,建立由國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)家外匯管理局、國(guó)家工商總局、國(guó)務(wù)院國(guó)資委等有關(guān)部門共同參與的外資并購(gòu)國(guó)家級(jí)審查制度,聯(lián)合審查金融、能源、裝備制造業(yè)等關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵行業(yè)和重要領(lǐng)域的外資并購(gòu)項(xiàng)目,對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行有效的管理和控制。
(作者單位:國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所)
(本欄目策劃、編輯:蘇小