摘要：自1978年改革開(kāi)放至2008年，整整三十年，“三農(nóng)問(wèn)題”不斷以這樣或那樣的角色出現(xiàn)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治舞臺(tái)上，始終扮演著重要的、永不落幕的主角。文章針對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化問(wèn)題從國(guó)家宏觀政策和制度體制方面，對(duì)這三十年來(lái)的政策進(jìn)行回顧與展望。
　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城市化；“三農(nóng)”問(wèn)題
　　自1978年改革開(kāi)放至今，整整三十年，“三農(nóng)問(wèn)題”不斷以這樣或那樣的角色出現(xiàn)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治舞臺(tái)上，始終扮演著重要的、永不落幕的主角。對(duì)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化問(wèn)題，各國(guó)呈現(xiàn)著百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的地域和經(jīng)濟(jì)“鳥(niǎo)瞰圖”，我國(guó)一直在探索農(nóng)村城鎮(zhèn)化問(wèn)題，從而從根本上突破“三農(nóng)問(wèn)題”。本文從國(guó)家宏觀政策和制度體制方面，對(duì)自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題，政府職能部門所采取的措施進(jìn)行了分析。
　　
　　一、風(fēng)雨同舟的三十年
　　
　　改革開(kāi)放后，政府對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化問(wèn)題一直處于不斷推動(dòng)、引導(dǎo)、摸索和實(shí)踐的過(guò)程。
　?。ㄒ唬┱吆椭贫壬厦?、試驗(yàn)的十年：1978～1988
　　1978年12月18日至22日，黨的十一屆三中全會(huì)在北京舉行，開(kāi)始了中國(guó)從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，從僵化、半僵化到全面改革，從封閉、半封閉到對(duì)外開(kāi)放的歷史性轉(zhuǎn)變。會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加快農(nóng)村發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，明確指出：“有計(jì)劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的支援。這是加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的必由之路?！崩_(kāi)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的新篇章。
　　1983年中共中央一號(hào)文件發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》，通知各地作為草案執(zhí)行。文件要求各地要擬定自己的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并采取有力措施，保證實(shí)現(xiàn)；走農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、農(nóng)工商綜合經(jīng)營(yíng)的道路。
　　1983年10月12日，中共中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，規(guī)定建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織，突出了鎮(zhèn)的城市特征。1984年1月1日，《中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。1984年10月13日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》指出：“凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時(shí)辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口。”
　　1985年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》。文件提出了十個(gè)方面的政策措施，關(guān)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的政策有：大力幫助農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；積極興辦交通事業(yè)；按照自愿互利原則和商品經(jīng)濟(jì)要求，積極發(fā)展和完善農(nóng)村合作制；進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交往，加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)。
　　1987年1月22日，中共中央發(fā)布了《把農(nóng)村改革引向深入》的通知。通知指出：幾年來(lái)農(nóng)村改革已取得了重要成果，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新體制的框架已初步顯現(xiàn)出來(lái)，現(xiàn)在正處于新舊體制交替時(shí)期，改革必須堅(jiān)持下去，并做好充實(shí)、鞏固、配套、提高工作，爭(zhēng)取再以五年或稍長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間，使新體制充實(shí)和完善起來(lái)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，到同年9月中旬，我國(guó)已在10個(gè)省、自治區(qū)建立起14個(gè)規(guī)模不等、項(xiàng)目不同的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，開(kāi)始進(jìn)行把已有改革成果制度化和探索改革新路子的實(shí)踐。
　　這一時(shí)期屬于改革開(kāi)放的起步階段，一切在摸索試驗(yàn)中進(jìn)行，應(yīng)該說(shuō)沒(méi)有明確城鎮(zhèn)化的具體政策。在政府的挖掘和推動(dòng)下，長(zhǎng)期被壓抑的廣大農(nóng)民和農(nóng)村的活力和創(chuàng)造力迸發(fā)出來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以前所未有勢(shì)態(tài)快速發(fā)展?？梢钥隙ǖ厥?，這一階段取得了階段性成果：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行和完善給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的活力，帶來(lái)了生機(jī)。農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)取得了前所未有的成績(jī)，改革帶來(lái)了人勤快、地變樣、糧增產(chǎn)的新景象。
　　但同時(shí)我們必須清楚地看到，各地出現(xiàn)了盲目增加城鎮(zhèn)數(shù)量和擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模、輕規(guī)劃重形式、亂占土地和污染環(huán)境等粗放式發(fā)展。包括激進(jìn)地、大躍進(jìn)式的城鎮(zhèn)化步伐和萎縮不進(jìn)地個(gè)別保守做法，這是改革進(jìn)程中，對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化探索中出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象。
　　（二）初具規(guī)模、亟待深入的十年：1989～1998
　　這十年，應(yīng)該說(shuō)是堅(jiān)定了信念，明確了方向的關(guān)鍵時(shí)期，基本上摸索出總體農(nóng)村城鎮(zhèn)化的基本思路，把握住整體方針，需要的是因地制宜的具體措施。
　　首先，仍然是黨中央對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題一如既往的支持和關(guān)注，1990年12月1日與1991年11月29日，相繼出臺(tái)了中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于1991年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的通知》，中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》。有轉(zhuǎn)折或是決定意義的是1992年10月12日至18日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)的召開(kāi)。報(bào)告把社會(huì)主義基本制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這是我們黨的一個(gè)偉大創(chuàng)舉，是十多年來(lái)黨進(jìn)行理論探索得出的最重要的結(jié)論之一，也是社會(huì)主義認(rèn)識(shí)史上一次歷史性的飛躍。
　　自1992年明確經(jīng)濟(jì)體制改革的市場(chǎng)化趨向之后，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所扮演的角色越來(lái)越重要，政府開(kāi)始實(shí)施政策引導(dǎo)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。1994年9月，建設(shè)部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家體改委、國(guó)家科委、農(nóng)業(yè)部、民政部等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，這是我國(guó)第一個(gè)關(guān)于小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的指導(dǎo)性文件，也是政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的開(kāi)端。
　　1998年10月《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》中提出，“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略。”江澤民同志在十五屆四中全會(huì)上進(jìn)一步指出：“實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)和加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，都是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問(wèn)題?！?br/>　　小城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該說(shuō)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的階段性產(chǎn)物，在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展起到重要作用，而且把農(nóng)村的城鎮(zhèn)化問(wèn)題放在戰(zhàn)略角度，這應(yīng)該說(shuō)是在推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，具有深遠(yuǎn)的歷史意義，是對(duì)解決“三農(nóng)”問(wèn)題階段性的且有戰(zhàn)略意義的決策，農(nóng)村城鎮(zhèn)化已是農(nóng)村發(fā)展的問(wèn)題，也是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略，小城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。
　?。ㄈ?zhàn)略出發(fā)、全局考慮的十年：1999～2008
　　首先是自2004年以來(lái)，連續(xù)5個(gè)“中央一號(hào)”與“三農(nóng)”相關(guān)文件的出臺(tái)，以及各地涌現(xiàn)出的新農(nóng)村示范城鎮(zhèn)，這一系列的成果，足以說(shuō)明我們?cè)谵r(nóng)村城鎮(zhèn)化道路的探索試驗(yàn)，開(kāi)始或者說(shuō)已分地域、階段性地步入實(shí)踐建設(shè)道路。
　　2000年6月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，指出當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)中“存在一些不容忽視的問(wèn)題：一些地方缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)的規(guī)劃，小城鎮(zhèn)布局不合理；有些地方存在不顧客觀條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，盲目攀比、盲目擴(kuò)張的傾向；多數(shù)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不配套，影響城鎮(zhèn)整體功能的發(fā)揮；小城鎮(zhèn)自身管理體制不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。”該《意見(jiàn)》指出發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策和策略，即發(fā)展小城鎮(zhèn)要統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局；要積極培育小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)；要妥善解決小城鎮(zhèn)建設(shè)用地；要改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。
　　自2004年的“中央一號(hào)”文件起至2008年，已經(jīng)連續(xù)“五個(gè)一號(hào)文件”，歷史地、發(fā)展地看這五個(gè)文件，可能在接下來(lái)會(huì)有第六個(gè)、第七個(gè)或更多，但這五個(gè)連續(xù)的、黨中央放在戰(zhàn)略角度的、能真正逐步解決“三農(nóng)”問(wèn)題的政策和引導(dǎo)措施，其中不乏很多關(guān)于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)舉措；各地也涌現(xiàn)出很多典型的新農(nóng)村。
　　
　　改革開(kāi)放后，政府通過(guò)放松管制，如放寬建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)、就業(yè)限制和落戶限制等一系列政策，推動(dòng)了中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。粗放的城鎮(zhèn)化方式使中國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)更多地表現(xiàn)為數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)張，其后繼發(fā)展能力和對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)效應(yīng)也大打折扣。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，政府制定了相關(guān)引導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策，讓農(nóng)村城鎮(zhèn)化扮演更重要的有積極意義的戰(zhàn)略角色，使新時(shí)期的農(nóng)村城鎮(zhèn)化在市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下走集約發(fā)展之路。
　　
　　二、繼續(xù)推進(jìn)、引導(dǎo)農(nóng)村城鎮(zhèn)化之拙見(jiàn)
　　
　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化是人口聚集、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，農(nóng)村城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)開(kāi)拓性事業(yè)，隨時(shí)可能會(huì)遇到新情況、新問(wèn)題，這要求我們時(shí)刻保持清醒的頭腦，時(shí)刻保持求真務(wù)實(shí)的態(tài)度，走出有中國(guó)特色的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路。一些發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的城鎮(zhèn)化發(fā)展為我們提供了許多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，我們可以學(xué)習(xí)、參照、借鑒，但絕對(duì)不能照辦。
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化有了長(zhǎng)足發(fā)展，到2007年底全國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)44.9%，較之1978年的17.9%增長(zhǎng)了26個(gè)百分點(diǎn)；根據(jù)一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化水平在30-70%是發(fā)展最快的時(shí)期，而目前中國(guó)正處于這個(gè)時(shí)期。
　　我國(guó)在農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐中肯定會(huì)遇到許多具體問(wèn)題需要研究并破解，比如城鎮(zhèn)規(guī)劃問(wèn)題、土地利用問(wèn)題，如何促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，如何加快破除城鄉(xiāng)分割的體制障礙，建立健全城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系等等。就宏觀政策方面，建議如下：
　?。ㄒ唬┮虻刂埔?，八仙過(guò)海
　　我國(guó)各地地域特征及南北氣候存在明顯差異，我們要進(jìn)行農(nóng)村城鎮(zhèn)化，就要因地制宜，各地按照各地的地域特征、氣候等自然和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，采取有的放矢的具體措施?，F(xiàn)在我們已經(jīng)涌現(xiàn)出一大批新農(nóng)村示范點(diǎn)，而且很成功，很多地方也組織觀摩、學(xué)習(xí)，但切忌生搬硬套，要八仙過(guò)海，各顯身手，發(fā)揮自己地方特色，要在農(nóng)民中挖掘和鼓勵(lì)“模范帶頭人”、“勞動(dòng)模范”等先進(jìn)典型，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展規(guī)?；⑹袌?chǎng)化、效益化的產(chǎn)業(yè)或農(nóng)業(yè)。對(duì)于人口規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、具有發(fā)展前景的小城鎮(zhèn)“帶”或小城鎮(zhèn)“群”，可跨區(qū)域調(diào)整行政區(qū)域，將其發(fā)展為小城鎮(zhèn)，重點(diǎn)完善其城鎮(zhèn)功能，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模，增強(qiáng)對(duì)周邊城鎮(zhèn)的輻射能力。
　　重視經(jīng)濟(jì)腹地較廣、發(fā)展?jié)摿^大的城鎮(zhèn)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)中心的形成，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)區(qū)位條件優(yōu)越、交通便利、對(duì)外開(kāi)放條件好的口岸城鎮(zhèn)，加速外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。總之，小城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該因地制宜，有利于增強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及生產(chǎn)力的合理布局。
　?。ǘ┘哟笮麄?，全民行動(dòng)
　　農(nóng)村城鎮(zhèn)化，不是朝夕之事，而是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。而在這項(xiàng)工程中，作為最大受益者、經(jīng)營(yíng)主體——農(nóng)民，應(yīng)該而且必須要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，這是至關(guān)重要的。在最基層的農(nóng)村，很多農(nóng)民知道政府在關(guān)注“三農(nóng)”，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，但卻不知自己要或者該怎么做，對(duì)于國(guó)家制定的惠民、益民政策，無(wú)動(dòng)于衷，好像事不關(guān)己。這就需要加大宣傳，比如組織大學(xué)生志愿去農(nóng)村實(shí)踐調(diào)研做宣傳?？h鄉(xiāng)級(jí)干部要加大宣傳，并以身作則，農(nóng)戶、龍頭、基地之間缺少科學(xué)規(guī)范的“組織鏈”，不能形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾的利益共同體，要堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社，提高農(nóng)民的組織化程度，建立和完善新農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)責(zé)任制。
　　從政府宏觀主體和農(nóng)民微觀層面雙管齊下，并駕齊驅(qū)，政府在總結(jié)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的成功經(jīng)驗(yàn)和模式基礎(chǔ)上，盡快完善村鎮(zhèn)建設(shè)必要的法律及規(guī)章制度，建立必要的研究與管理機(jī)構(gòu)，完善職能，認(rèn)真解決村鎮(zhèn)建設(shè)存在的矛盾與問(wèn)題，確定符合實(shí)際的城鎮(zhèn)化標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步理清發(fā)展思路，制訂切合實(shí)際的發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的有力措施，農(nóng)民則應(yīng)明確自己“有所為”，改變傳統(tǒng)的“農(nóng)”的思想，真正朝著“城”的路前進(jìn)，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。正如2008年“中央一號(hào)”文件中所言：“必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局?！?br/>　　
　　參考文獻(xiàn)：
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