一、農(nóng)村金融制度的變遷歷程
　　
　　新中國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度日益加深。金融是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，農(nóng)村金融部門也經(jīng)歷了若干的發(fā)展階段。
　　(一)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下的單一銀行體系階段(1949—1978年)
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，除了中國農(nóng)業(yè)銀行被三次成立、三次撤銷外，農(nóng)村地區(qū)只有人民銀行和農(nóng)村信用社兩家金融機(jī)構(gòu)，兩家機(jī)構(gòu)之間毫無競爭，更像是出納和會(huì)計(jì)的關(guān)系。
　　新中國成立后，經(jīng)過社會(huì)主義三大改造，我國迅速建立起了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略。為了籌集資金，國家必須直接控制金融資源，通過壓低利率的手段來降低資金價(jià)格，經(jīng)常直接用財(cái)政手段分配有限的資金。在很長的時(shí)期內(nèi)，中國人民銀行都是財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)下的金融主管機(jī)構(gòu)和唯一的銀行機(jī)構(gòu)經(jīng)營者。在農(nóng)村金融領(lǐng)域，人民銀行設(shè)立了農(nóng)業(yè)部。
　　土地改革后，為了適應(yīng)農(nóng)戶因不斷擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模而產(chǎn)生的日益提高的資金需求，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社，實(shí)行社員民主管理，資本金由農(nóng)民入股，主要為社員的生產(chǎn)生活提供信貸支持，基本保持了合作制的性質(zhì)。
　　1958年，“大躍進(jìn)”開始，我國進(jìn)入高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。農(nóng)村信用社隨著人民銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)(營業(yè)所)一并下放給人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社成為基層社隊(duì)的金融工具。這一時(shí)期農(nóng)村信用社逐步由民辦走向官辦，組織管理模式的市場經(jīng)濟(jì)原則逐步讓位于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)原則，信用社原有的多元化資金主體被單一的生產(chǎn)大隊(duì)經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系取代，在單一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系下，信用社合作組織性質(zhì)逐漸退化變質(zhì)。
　　1977年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》，明確指出：“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)?！睆?qiáng)化了銀行對(duì)信用社的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，防止了信用社資金在生產(chǎn)大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)下被任意擠占挪用。然而，這種管理體制使信用社嚴(yán)重脫離了社員群眾，喪失了集體所有的合作金融特點(diǎn)，逐步演變?yōu)閲覍I(yè)銀行在基層的附屬機(jī)構(gòu)，最終由“民辦”走向了“官辦”。
　　(二)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的專業(yè)銀行體系階段(1979—1993年)
　　改革開放后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行以及農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民收入有了較大提高，這為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的商品化、貨幣化和信用化提供了必要條件。農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體提出了多種融資要求，單一的銀行體系已不能適應(yīng)其要求，多元化的農(nóng)村金融組織體系便成為了客觀的必然。
　　這一時(shí)期金融體制改革的首要舉措就是拆分中國人民銀行，分離其管理和經(jīng)營職能，成為統(tǒng)管全國金融業(yè)的中央銀行。逐步恢復(fù)和設(shè)立了農(nóng)、中、工、建四大國有商業(yè)銀行。
　　1979年，農(nóng)村信用社的管理權(quán)由人民銀行劃歸農(nóng)業(yè)銀行，農(nóng)業(yè)銀行縣級(jí)支行負(fù)有監(jiān)管當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社的職責(zé)。吸取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，恢復(fù)了農(nóng)村信用社名義上的合作金融組織地位，其后雖幾經(jīng)改革，力圖把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，但改革始終圍繞信用社作為銀行基層機(jī)構(gòu)的體制進(jìn)行，沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，農(nóng)民失去了農(nóng)村信用社經(jīng)營活動(dòng)的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于農(nóng)村信用社實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)銀行的基層組織，使得農(nóng)村地區(qū)金融領(lǐng)域在逐步商業(yè)化的過程中，仍然缺乏有效競爭。
　　(三)建立市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的商業(yè)銀行體系階段(1994年至今)
　　1994年，黨的十四大確定了我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，1996年國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確提出了“建立和完善以合作金融為基礎(chǔ)，商業(yè)性金融和政策性金融分工協(xié)作的農(nóng)村金融體系”的目標(biāo)，我國農(nóng)村金融組織體系開始全方位、多層次、寬領(lǐng)域的建構(gòu)。
　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化的逐步深入，中國農(nóng)業(yè)銀行身兼政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的局面已不能適應(yīng)農(nóng)村金融進(jìn)一步發(fā)展的需要，其政策性業(yè)務(wù)被分離，同其他三大國有銀行一起開始全面向國有商業(yè)銀行邁進(jìn)。基于盈利最大化的經(jīng)營目標(biāo)，農(nóng)業(yè)銀行傾向于貸款給非農(nóng)客戶，所屬機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)和貸款權(quán)限逐步開始向城市收縮。
　　為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌的需要，1994年4月國務(wù)院決定成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，承擔(dān)農(nóng)村的政策性金融業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行不以盈利為目標(biāo)，不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭，由財(cái)政部根據(jù)保本經(jīng)營的原則，核定農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的利差補(bǔ)貼數(shù)額，按季撥付，年終清算。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)歷了業(yè)務(wù)由農(nóng)業(yè)銀行代理、基本自營、封閉運(yùn)行等幾個(gè)階段后，業(yè)務(wù)范圍只剩下單一的糧棉油儲(chǔ)備、農(nóng)產(chǎn)品收購等純政策性貸款，其支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性功能并沒有得到有效發(fā)揮。
　　1996年根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，由農(nóng)村信用社縣聯(lián)社和中國人民銀行承擔(dān)對(duì)農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)管理和金融監(jiān)管，堅(jiān)持按照合作制原則進(jìn)行改革。2003年，國務(wù)院啟動(dòng)了以“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”為要求的新一輪農(nóng)村信用社改革。
　　2000年以后，又啟動(dòng)了郵政儲(chǔ)蓄、實(shí)施小額信貸試點(diǎn)等一系列的農(nóng)村金融體制改革。
　　
　　二、農(nóng)村金融制度變遷的特征
　　
　　(一)政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性
　　制度變遷按照主體和誘因，可分為強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。誘致性制度變遷是“由個(gè)人或一群(個(gè))人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行”的變遷。誘致性制度變遷是來自于地方政府和微觀主體對(duì)潛在利潤的追求。強(qiáng)制性制度變遷是指“由政府命令和法律引入和實(shí)行”的變遷，是國家在追求租金最大化和產(chǎn)出最大化目標(biāo)下，通過政策法令實(shí)施的。與誘致性變遷的主體不同，強(qiáng)制性變遷以國家(政府)為制度變遷的主體。
　　回顧我國農(nóng)村正規(guī)金融制度的歷史變遷，每一個(gè)發(fā)展階段無不折射出政府強(qiáng)制性的制度供給，而較少反映微觀金融主體的誘致性制度需求。無論是單一銀行體制時(shí)期，專業(yè)銀行體制時(shí)期，還是現(xiàn)在的商業(yè)銀行體制時(shí)期，農(nóng)村金融制度的每一步變遷，無一例外地都是由政府自上而下地規(guī)劃、組織、實(shí)施和監(jiān)控，帶有強(qiáng)烈的強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)。政府主導(dǎo)的農(nóng)村金融制度強(qiáng)制性變遷雖然節(jié)省了制度變遷的時(shí)間成本和摩擦成本，但由于農(nóng)戶在整個(gè)制度變遷過程中始終都是被動(dòng)接受者，制度安排難以反映和滿足微觀主體的制度需求，導(dǎo)致我國農(nóng)村金融制度長期低效。
　　(二)變遷過程的漸進(jìn)式
　　從制度變遷的速度來考察，可分為“漸進(jìn)式”和“激進(jìn)式”兩種變遷方式。漸進(jìn)式變遷是指變遷過程相對(duì)平穩(wěn)，不引起較大的社會(huì)振蕩，新舊制度之間銜接較好的變遷方式。激進(jìn)式變遷是指在短時(shí)間內(nèi)不顧及各種關(guān)系的協(xié)調(diào)、采取果斷措施進(jìn)行制度創(chuàng)新或變革的方式，其表現(xiàn)一般是強(qiáng)制性的廢除或破壞舊制度，制定和實(shí)施新制度。
　　我國農(nóng)村金融制度變遷屬于自上而下的漸進(jìn)式制度變遷，出于帕累托改進(jìn)的良好愿望，一般都是在不損害原有制度既得利益集團(tuán)利益的同時(shí)，逐步引入制度增量，待新制度取得成長并為舊制度改革創(chuàng)造條件后，再推動(dòng)舊制度的改革，從而使制度變遷的社會(huì)成本最小。以農(nóng)村信用社改革為例，較長時(shí)期內(nèi)，在不觸動(dòng)農(nóng)村信用合作社的核心“神經(jīng)”，即農(nóng)村信用社的管理體制和產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上，逐步放松市場準(zhǔn)入，允許其他主要為三農(nóng)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)如中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、已經(jīng)取締的農(nóng)村合作基金會(huì)以及當(dāng)前提倡的村鎮(zhèn)銀行等介入，逐漸擴(kuò)大農(nóng)村市場化金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模，并允許一定范圍內(nèi)的市場競爭，形成體制內(nèi)與體制外的所謂“二元結(jié)構(gòu)”。在增量改革的背景下，隨著整個(gè)農(nóng)村金融體制市場化程度的不斷提高，逐步深化農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)。
　　(三)變遷結(jié)果的滯后性
　　我國農(nóng)村金融制度變遷滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷。改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的變遷采取了自下而上的誘致性變遷方式，變遷主體多元化，微觀經(jīng)濟(jì)主體和地方政府參與了變遷過程。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，家庭農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行和推廣促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的快速提高；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村個(gè)體私營企業(yè)的興起，將農(nóng)村富余勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。但這卻與由政府主導(dǎo)的自上而下的農(nóng)村金融制度強(qiáng)制性變遷形成了強(qiáng)烈反差，一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)制度使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步明晰，另一方面，農(nóng)村金融制度的變遷則使農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加模糊不清。農(nóng)村金融制度變遷的滯后性導(dǎo)致了農(nóng)村廣泛的金融抑制，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　(中國社會(huì)科學(xué)院研究生院)