王榮華

摘要存款保險(xiǎn)制度作為金融安全保障的三大制度之一,既有其防范、分散風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)特功能,其制度設(shè)計(jì)中又可能存在負(fù)面效應(yīng)。本文在梳理存款保險(xiǎn)制度在中國推出進(jìn)程的基礎(chǔ)上,探究其遷延原因,并就其制度構(gòu)建已達(dá)成的共識(shí)進(jìn)行統(tǒng)合,合理期許存款保險(xiǎn)制度在中國的確立。

關(guān)鍵詞存款保險(xiǎn)制度 金融安全 差別費(fèi)率

中圖分類號(hào):D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-049-02

一、存款保險(xiǎn)制度的涵義、實(shí)踐及效能

存款保險(xiǎn)制度(DSP,Deposit Protection System)是指在金融體系中設(shè)立保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),各存款性金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制地或自愿地按照所吸收存款的一定比例向該保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交納保險(xiǎn)費(fèi),當(dāng)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)、破產(chǎn)倒閉或其他經(jīng)營危機(jī)時(shí),由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性資助,或代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)對(duì)存款人支付存款的一種特殊保險(xiǎn)制度。截至2007年,全球已有95個(gè)國家和地區(qū)建立了這一制度。其中,美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司是世界上連續(xù)運(yùn)營時(shí)間最長、功能較為全面的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

實(shí)踐證明,良好的存款保險(xiǎn)制度,能為存款人提供心理上和實(shí)際上的保障,有效抑制發(fā)生銀行擠兌和由此誘發(fā)的銀行恐慌。筆者曾經(jīng)在《論存款保險(xiǎn)制度在中國的確立》一文中,對(duì)存款保險(xiǎn)制度“在提高公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心,形成有效的市場退出機(jī)制,減輕政府負(fù)擔(dān),降低金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融安全”等方面的巨大作用及其作為雙刃劍“容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn),可能發(fā)生逆向選擇,遮蓋金融風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性,隱藏監(jiān)管當(dāng)局的管理問題……”的負(fù)面效應(yīng)做了深入分析,并論證了存款保險(xiǎn)制度在中國確立的必要性和可行性,這里不再贅述,下面主要就存款保險(xiǎn)制度在中國的確立進(jìn)路進(jìn)行探析。

二、存款保險(xiǎn)制度在中國的確立進(jìn)程

(一)進(jìn)程

1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出,要建立存款保險(xiǎn)基金,保障社會(huì)公眾利益。1997年中國先后發(fā)生了廣東國際信托投資公司、海南發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)事件。存款保險(xiǎn)問題在中國真正開始被關(guān)注。央行成立了存款保險(xiǎn)課題組,在議事日程上,存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行研究階段。亞洲金融危機(jī)爆發(fā),拖延存款保險(xiǎn)制度進(jìn)展。2003年中國開始醞釀建立存款保險(xiǎn)制度,系統(tǒng)提出建立存款保險(xiǎn)制度的設(shè)想和建議。2004年底完成《存款保險(xiǎn)條例》初稿,央行金融穩(wěn)定局專門成立存款保險(xiǎn)處。2006年央行發(fā)布中國人民銀行2005年年報(bào)提出要加快存款保險(xiǎn)制度建設(shè),推動(dòng)《條例》盡快出臺(tái)。2007年初召開的全國金融工作會(huì)議明確要求加快建立存款保險(xiǎn)制度。8月中國人民銀行行長周小川和美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主席希拉·拜爾簽署了諒解備忘錄,中美雙方將就存款保險(xiǎn)、金融服務(wù)等領(lǐng)域開展人員培訓(xùn)和信息經(jīng)驗(yàn)等方面的交流,中國積極考慮籌建存款保險(xiǎn)公司。2008年7月22日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)改委《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》提出,要“制定出臺(tái)存款保險(xiǎn)條例(人民銀行、法制辦負(fù)責(zé))”。11月國內(nèi)建立存款保險(xiǎn)制度的相關(guān)方案上報(bào)國務(wù)院,保守估計(jì)將于2009年推出。2008年底,基于雷曼兄弟破產(chǎn)后,全球金融體系突現(xiàn)危機(jī),在很多國家對(duì)金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)全面隱形擔(dān)保的情形下,考慮我國儲(chǔ)戶對(duì)銀行業(yè)信心的維系,存款保險(xiǎn)工作放緩。2009年,最近一段時(shí)間以來,金融體系危險(xiǎn)告一段落,人民銀行考慮重新啟動(dòng)建立存款保險(xiǎn)制度工作。

(二)遷延的原因

1.出臺(tái)時(shí)機(jī)的爭議

目前我國很多專家學(xué)者都認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度已帶有某種“國策”特征,作為最為重大的“新政”之一,牽一發(fā)而動(dòng)全身,它實(shí)際上已變?yōu)橐话选俺蓜t利國利民,敗則誤國誤民”的“雙劍”。作為一項(xiàng)已具國際普遍性的制度,其“利”已達(dá)成共識(shí),但推出的的時(shí)間也甚為關(guān)鍵。在條件不成熟時(shí)硬推出此制度,極可能誘發(fā)存款人對(duì)商業(yè)銀行的信任危機(jī),從而直接增加國內(nèi)商業(yè)銀行體系的脆弱性。從國際經(jīng)驗(yàn)看,尤其是在早期,除德國等少數(shù)國家以外,許多國家的確都是在金融危機(jī)爆發(fā)之后才著手建立存款保險(xiǎn)制度的,美國就是在20世紀(jì)30年代一系列銀行危機(jī)爆發(fā)之后,才建立起全國性的存款保險(xiǎn)制度的。但是,在發(fā)生金融危機(jī)之后,再去建立存款保險(xiǎn)制度,不僅制度成本比較高,會(huì)加重了銀行的經(jīng)營負(fù)擔(dān),而且風(fēng)險(xiǎn)也比較大。而在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好,銀行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行之時(shí)建立存款保險(xiǎn)制度,不僅成本較低、風(fēng)險(xiǎn)較小,還可以防患于未然。德國就是在經(jīng)濟(jì)景氣好的時(shí)候建立存款保險(xiǎn)制度的,目前它也是世界上少數(shù)幾個(gè)沒有發(fā)生過銀行業(yè)危機(jī)的發(fā)達(dá)國家之一。

美國的次貸危機(jī)將我國業(yè)界對(duì)推出存款保險(xiǎn)的時(shí)機(jī)分歧推向了高潮。主張“我國應(yīng)該加緊建立存款保險(xiǎn)制度,給百姓吃顆定心丸,也防范可能出現(xiàn)的銀行擠兌風(fēng)險(xiǎn)”者有之;認(rèn)為“建立存款保險(xiǎn)制度最佳時(shí)機(jī)可能已錯(cuò)過,推出存款保險(xiǎn)制度的最好時(shí)機(jī)應(yīng)該是在我國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)上行的前兩年”者有之;力主“在當(dāng)前的形勢(shì)下,不但不宜推出存款保險(xiǎn)制度,在必要的情況下,反而有關(guān)部門要正式宣布,在一定的時(shí)期內(nèi)對(duì)所有銀行實(shí)行存款全額保險(xiǎn)……”等等。但呼聲最高的還是“發(fā)生危機(jī)并不是說不能推出存款保險(xiǎn)制度,重要的應(yīng)該是如何對(duì)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行完善”。

2.制度設(shè)計(jì)的分歧

存款保險(xiǎn)制度雖已醞釀多時(shí),在具體制度設(shè)計(jì)方面仍存頗多爭執(zhí):

比如費(fèi)率,就目前達(dá)成的共識(shí)來看,我國的存款保險(xiǎn)制度將實(shí)行差別費(fèi)率。這在將中小金融機(jī)構(gòu)與國有大銀行置于公平競爭環(huán)境的同時(shí)亦向社會(huì)宣示了政府將不再為商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)承擔(dān)任何責(zé)任。中小金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營管理水平、盈利能力,還是資本金補(bǔ)充方式等方面與國有大銀行均存在很大差距,存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后,儲(chǔ)戶信心不足致其存款下降將使其處于更加不利的競爭地位。

差別費(fèi)率幅度可能根據(jù)投保金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管評(píng)級(jí)、資本充足率等因素制定。依此標(biāo)準(zhǔn)衡量,絕大多數(shù)中小金融機(jī)構(gòu)將可能適用較高的費(fèi)率。一方面,費(fèi)率本身向社會(huì)披露了這些銀行的經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)狀況,勢(shì)必嚴(yán)重地削弱其競爭力;另一方面增加了其運(yùn)作成本,經(jīng)營狀況的改善更加困難。而且這些中小型金融機(jī)構(gòu)大多直接服務(wù)于小型企業(yè)、農(nóng)戶等,一旦他們陷入經(jīng)營困境,后者的金融需求就很難得到滿足,由此,又將引致諸多其他問題。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也是存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中備受關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。我國目前并無存款保險(xiǎn)組織機(jī)構(gòu),僅在央行金融穩(wěn)定局下設(shè)存款保險(xiǎn)處,顯然不能滿足建立存款保險(xiǎn)制度的需要已基本達(dá)成共識(shí),成立專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有利于建立行之有效的規(guī)章制度,加強(qiáng)該機(jī)構(gòu)本身的內(nèi)在約束,統(tǒng)一管理,也便于與相關(guān)機(jī)構(gòu)——央行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等建立協(xié)調(diào)機(jī)制。

后續(xù)問題一:監(jiān)管的歸屬。新設(shè)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是隸屬于銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)?還是一家獨(dú)立機(jī)構(gòu)?目前我國金融領(lǐng)域形成一行三會(huì)的監(jiān)管制度。新成立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)有一定的監(jiān)管職能,如果是獨(dú)立機(jī)構(gòu),我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步復(fù)雜化,這既與國際上逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)難以適應(yīng),又會(huì)使商業(yè)銀行增加一個(gè)監(jiān)管者。同時(shí)該機(jī)構(gòu)自身的監(jiān)管也比較復(fù)雜,如果機(jī)構(gòu)定位為銀行業(yè),那它應(yīng)接受銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管;如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定位為保險(xiǎn)業(yè),則應(yīng)歸口由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管;而它的證券投資行為則應(yīng)由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管;在銀行間市場的行為又由央行監(jiān)管。

后續(xù)問題二:機(jī)構(gòu)的定位?？v觀各國存款保險(xiǎn)制度,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都是一個(gè)準(zhǔn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。中美諒解備忘錄的簽署,透露出中國積極考慮籌建存款保險(xiǎn)公司的跡象。但在美國的法律體系中,FDIC并非一家單純的保險(xiǎn)公司,其還享有對(duì)投保銀行的財(cái)務(wù)檢查、風(fēng)險(xiǎn)稽查等準(zhǔn)行政權(quán)力。但與美國相比,中國如采用公司制,如果僅有行政法規(guī)規(guī)定,沒有法律層面的授權(quán),任何一家公司都不能行使行政權(quán)力。采用委員會(huì)式的事業(yè)單位制,雖可解決行政權(quán)力問題,但其在投融資方面將遭遇巨大困難,且如前所述將造成我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步的復(fù)雜化,增加政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置,也與國家進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)的精神不符。