曾慶泉

摘要我國先后出臺了大量法律、法規(guī),將非法占用農(nóng)用地和徇私舞弊非法批準(zhǔn)征用、占用耕地等行為納入《刑法》調(diào)整范疇。但現(xiàn)實中違法占地、非法批準(zhǔn)征用、占用土地的問題仍然十分嚴(yán)重。本文結(jié)合廣州市番禺區(qū)的實際情況,根據(jù)該院辦案掌握的情況和辦案經(jīng)驗,對如何發(fā)揮檢察職能,查處涉及農(nóng)村集體土地犯罪發(fā)表了相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞檢察機關(guān) 農(nóng)村集體土地 非法征用 占用土地

中圖分類號:D920.5 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-278-02

土地是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國人口眾多,人均耕地少,所以應(yīng)當(dāng)十分重視對土地資源的保護,特別是耕地(尤其是基本農(nóng)田)的保護。前段時間有關(guān)部門公布調(diào)查結(jié)果,全國耕地面積18.31億畝,18億畝的耕地面積已經(jīng)是我國耕地的最基本底線,調(diào)查結(jié)果的公布無異于敲響國民“生命線”的警鐘。但是我國耕地連年大幅度下降的趨勢始終沒有得到根本扭轉(zhuǎn),人多地少的矛盾日夜突出,已經(jīng)成為國民經(jīng)濟發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。我國土地的所有形式就是兩種,一是土地的國家所有制,二是土地的農(nóng)村集體所有制。而耕地可以講全部集中在農(nóng)村之中,所以對耕地的保護關(guān)鍵在于農(nóng)村集體所有土地的保護。我國先后出臺或修改了《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》等法律、法規(guī),并將非法占用農(nóng)用地和徇私舞弊非法批準(zhǔn)征用、占用耕地等行為納入《刑法》調(diào)整范疇。但現(xiàn)實中違法占地、非法批準(zhǔn)征用、占用土地的問題仍然十分嚴(yán)重。在此,本文結(jié)合廣州市番禺區(qū)實際,根據(jù)我院辦案掌握的情況和個人辦案經(jīng)驗,對如何發(fā)揮檢察職能,查處涉及農(nóng)村集體土地犯罪談幾點初淺認識。

一、加大法制宣傳力度,以案釋法

我國現(xiàn)行《刑法》第二百二十八、三百四十二①、四百一十條分別規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪;非法占用農(nóng)用地罪;非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪等罪名,將涉及農(nóng)村集體所有土地犯罪的行為納入法律調(diào)整范疇而在本區(qū)發(fā)生的案例當(dāng)中,其犯罪指向?qū)ο笕寝r(nóng)村的農(nóng)用地,幾乎全是耕地,而犯罪行為人不乏是村干部。為何法律明令禁止而仍有人以身試法,究其原因主要以下幾種。

本區(qū)地處珠三角中心位置,交通便利,水資源、人力資源豐富,在改革開放浪潮中處于非常有利地位。各級鎮(zhèn)、村為發(fā)展經(jīng)濟積極招商引資、爭辦企業(yè),因此需要大量的土地作為發(fā)展經(jīng)濟的資本。本區(qū)雖然納入廣州市范圍,但實質(zhì)大部分的土地都是農(nóng)村集體所有土地,因此,客觀上的需要是造成占用農(nóng)用地、破壞耕地的客觀上的原因。

然而,亦有主觀上的原因——法盲,行為人法律意識的淡薄,這亦是最主要的原因。在改革開放早期,有關(guān)保護土地、耕地的法律、法規(guī)尚未完善的情況下,各級鎮(zhèn)、村積極招商引資、爭辦企業(yè),為招商引資建廠房、辦企業(yè)而非法批準(zhǔn)征用、占用土地,或者未批先占,邊占邊報等五花八門手段占用土地,造成大量的既成事實的違法占用土地的事例,而這些大量被占用的土地當(dāng)然大多為農(nóng)用地、耕地。時至今日,1997年《刑法》修改已經(jīng)十個年頭,某些農(nóng)村基層組織干部對有關(guān)的法律、法規(guī)還是不甚了了,對于非法占用農(nóng)用地、耕地的行為只道是一般的違規(guī),到時既成事實,有關(guān)部門亦奈何不了。如筆者去年辦理某村村委會主任蔣某某非法占用農(nóng)用地一案中,蔣某某就是典型的一個法盲。其為發(fā)展該村經(jīng)濟,先后召開村委、支委兩委會議、有關(guān)生產(chǎn)隊隊長代表會議通過后,未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn),擅自改變農(nóng)用地使用性質(zhì),由其代表該村,簽訂《土地承包合同》,將該村土地共400多畝(其中耕地面積390多畝)出租給他人,造成所涉及的耕地及其它農(nóng)用地破壞嚴(yán)重,土壤遭到毀滅性破壞。究其主觀故意,其認為這樣做并不是為了中飽私囊,純粹為了村集體利益,且經(jīng)過集體討論同意,處置的亦是村的土地,為何要處理?其法律意識淡薄可想而知!

另外,基層土地行政主管部門執(zhí)法難。在地方政府非法批準(zhǔn)征地占地時,土地主管部門睜一只眼,閉一只眼,不及時積極查處,依法制止,這亦是土地違法行為得以成事的因素之一。

為此,檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān),應(yīng)充分發(fā)揮其職能,除有力打擊犯罪之外,亦應(yīng)為預(yù)防犯罪的發(fā)生采取積極的應(yīng)對措施。如加大力度宣傳法制,將此類法律宣傳手冊派發(fā)到鎮(zhèn)、村一級,特別是針對極有可能涉及農(nóng)村集體所有土地犯罪的相對群體-村干部,制定專門的普法教育策略,及以已有的案例作為警示,給每個有可能涉足犯罪的人敲響警鐘。另外,上述提及的土地行政主管部門執(zhí)法人員如有瀆職行為,正是檢察機關(guān)自偵案件的管轄范圍,其亦是此類犯罪法制宣傳的特定對象人群, 加強對其法制教育,亦能有效防止此類犯罪的發(fā)生。

二、增強立案、偵查監(jiān)督的橫向輻射,成立報備案機制

我國《刑法》第三百四十二條規(guī)定,違反土地管理法規(guī),非法戰(zhàn)占用耕地、林地等農(nóng)用地,改變被占用土地用途,數(shù)量較大,造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金。

相關(guān)的司法解釋規(guī)定,非法占用耕地“數(shù)量較大”,是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)畝以外的耕地十畝以上。②

“2005年12月到2006年12月期間,番禺區(qū)違法用地315宗,面積4320.4畝,其中耕地1499.2畝(屬基本農(nóng)田573.2畝)。315宗土地中有246宗用地是未完善手續(xù)的,面積3290.7畝,其中耕地1340.3畝?！雹?/p>

“經(jīng)核實,2005年1月到2006年9月期間,番禺區(qū)涉及違法用地的建設(shè)用地項目225個,其中耕地174.2020公頃,屬基本農(nóng)田30.9327公頃?！?④

上述一組組數(shù)字可謂觸目驚心!但更應(yīng)發(fā)人深省!

非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)畝以外的耕地十畝以上,就已經(jīng)觸犯刑律達到立案標(biāo)準(zhǔn)。但自《刑法》1997年修改以來,我院受理涉及農(nóng)村集體土地此類犯罪的案件卻只有4宗,大量的違法用地案件尚未查處。其原因在于舉報少、受理少、立案查處更少。因農(nóng)產(chǎn)品價格低,農(nóng)業(yè)對財政貢獻小,鎮(zhèn)、村政府認為“無工不富”,故基本上都棄農(nóng)從工,而被非法占用的土地主要用于投資建廠發(fā)展鎮(zhèn)、村地方經(jīng)濟,農(nóng)民對非法批地、占地的情況不了解,難以監(jiān)督,且即便知道是非法占地,也只會注重眼前利益,積極配合非法批準(zhǔn)占地部門工作,而不會舉報。而地方土地行政主管部門雖然對非法批準(zhǔn)征用、占用土地的行為負有查處的職責(zé),但非法批準(zhǔn)征用、占用土地的行為幾乎都是政府行為,土地主管部門在維護《土地管理法》的正確統(tǒng)一實施和服從地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo),服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展中,取舍很艱難,但幾乎都選擇了后者。

因此,檢察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督職能。這里所指的監(jiān)督并不是過往的就案監(jiān)督的做法,而是增強其橫向輻射。

從上述廣州市國土資源和房屋管理局番禺區(qū)分局(以下簡稱國土番禺分局)的文件中可知,每年國土部門都會對該轄區(qū)內(nèi)有關(guān)用地違法進行執(zhí)法檢查,每次執(zhí)法檢查都會有詳盡的數(shù)據(jù)。檢察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督職能,不單止對已移送的案件進行偵查監(jiān)督,也應(yīng)對已經(jīng)發(fā)生尚未立案偵查的違法用地事實進行立案監(jiān)督。筆者認為,有幾點做法可以相當(dāng)有效地實施立案、偵查監(jiān)督。

第一,成立預(yù)報備案機制。由國土番禺分局每年或者每次將執(zhí)法檢查涉及土地違法的事例以書面形式,向檢察機關(guān)匯報,內(nèi)容包括涉及違法用地的宗數(shù),面積、耕地所占比例、處理方向等,由此掌握詳盡的資料從而及早得知哪宗違法用地事例可以立案偵查并進行追蹤處理。

第二,由檢察機關(guān)與國土部門、公安部門等行政單位每季度定期召開相關(guān)聯(lián)席會議,通報涉及違法用地事例的偵查情況,補充新的相關(guān)資料。

第三,國土部門已移送公安部門立案偵查的案件一并報檢察機關(guān)備案,使檢察機關(guān)能及時監(jiān)督公安部門的偵查,確保公安部門將案件移送審查及能在偵查階段就可以指導(dǎo)公安部門完善證據(jù),為日后對該案件提起公訴,打下良好的基礎(chǔ)。

三、加強與執(zhí)法部門的溝通聯(lián)系,確保判決結(jié)果的執(zhí)行

檢察機關(guān)對有關(guān)案件提起公訴,法院作出有罪判決后,對行為人的處理必定會由相關(guān)的部門嚴(yán)格按照判決結(jié)果執(zhí)行。這是討論的是對于有關(guān)違法用地上的建筑物的處理問題。嚴(yán)格上來說,法院必然會對這些違章建筑物判決拆除并要求對土地恢復(fù)原狀。這方面的判決結(jié)果由其他行政部門執(zhí)行,而相關(guān)的行政部門在執(zhí)行判決結(jié)果時卻會遇到一定的難度、阻力而執(zhí)法不力。這種阻力就是上文提到的,正是村、鎮(zhèn)一級政府的眼前經(jīng)濟利益作祟。違法用地上的建筑物大多是村、鎮(zhèn)一級政府投資建造的,拆除違章建筑物等于直接將投資者的錢“折”沒了;或者是村出租給其他投資者建造的,這種情況下預(yù)期得到的租金也“折”沒了。所以在有關(guān)部門對這些違章建筑物進行拆除時,有直接利益關(guān)系的村、鎮(zhèn)就會四處活動,以破壞的耕地已沒可能復(fù)耕了,拆除了違章建筑物也不能恢復(fù)土地原來的生態(tài)種植系統(tǒng)為借口,游說上一級政府施以壓力,已罰錢等行政手段代替對違法建筑物的拆除。這樣做法既挑戰(zhàn)了法律的嚴(yán)肅性,因為法院的生效判決是一定要執(zhí)行的,另一方面在此也造成了更惡劣的影響,給人負面的印象就是已經(jīng)既成的事實,政府也不會動真格,真的會把花錢建造的建筑物拆掉。

為此,檢察機關(guān)應(yīng)加強與相關(guān)行政執(zhí)法部門的溝通,保持聯(lián)系,嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)強制執(zhí)行判決的結(jié)果。遇到執(zhí)法部門確實遇到政府的壓力時,應(yīng)挺身而出、據(jù)理力爭,對相關(guān)責(zé)任人員饒之以理,動之以情,闡明法律的嚴(yán)肅性,并指出不能只顧眼前的小部分人利益,使得以后來者以“既成事實”為籍口,繼往開來地繼續(xù)違法用地,破壞耕地的嚴(yán)重性。

上述雖然是筆者個人的幾點初淺認識,但希望能引起相關(guān)部門的重視,能有更好的方法竭止對耕地的破壞,維護法律的尊嚴(yán)。

注釋:

①本條經(jīng)《中華人民共和國刑法修正案(二)》(2001年8月31日)修正.

②《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》.

③廣州市國土資源和房屋管理局番禺區(qū)分局,穗番國房字〔2007〕348號文.

④廣州市國土資源和房屋管理局番禺區(qū)分局,穗番國房字〔2006〕366號文.