高南榮

摘要憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護是必要的。但對公私不同性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)的保護態(tài)度上實行區(qū)別,對公有財產(chǎn)權(quán)實行絕對保障模式,而對私有財產(chǎn)權(quán)實行相對保障模式,這一方面符合社會公共利益,另一方面保證了我國政治體制的優(yōu)勢。憲法保護私有財產(chǎn)權(quán),對私有財產(chǎn)權(quán)的補償,應(yīng)該實行公平合理的原則。要讓對私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護更為有效,本文認為通過建立違憲審查制度、發(fā)揮憲法解釋的作用及完善相關(guān)法律制度等方面,可以切實保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)。

關(guān)鍵詞私有財產(chǎn)權(quán) 公平補償 憲法保護

中圖分類號:D920.5 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-336-02

憲法作為根本大法,乃世之經(jīng)緯,國之重器,百法之首,法治之要。把私有財產(chǎn)權(quán)的法律保護置于憲法保護的蔭蔽,體現(xiàn)了私有財產(chǎn)權(quán)的重要程度。而我們注意到,憲法發(fā)端于近代歐洲人權(quán)運動的興起。早期的憲法可以比擬為權(quán)利的契約書,對公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護是憲法不可或缺的部分。在18、19世紀各國自由主義憲法中都毫無例外地規(guī)定:“財產(chǎn)所有權(quán)不可侵犯”,甚或“神圣不可侵犯的權(quán)利”。法國1789年《人權(quán)宣言》第十七條就規(guī)定:“財產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)利”。隨著時代的發(fā)展,現(xiàn)代憲法僅僅視為“一張寫滿權(quán)利的紙”已不大妥切,但是對公民權(quán)利尤其是私人財產(chǎn)權(quán)的憲法規(guī)定仍然是憲法的重要內(nèi)容。我國2004年憲法修正案對財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定,學(xué)界普遍認為這是我國法治社會所取得的一大進步。憲法修正案將憲法第13條修改為:“公民的合法的私有財產(chǎn)不可侵犯”,“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。與此同時憲法第12條規(guī)定:“社會主義的公有財產(chǎn)神圣不可侵犯”。從新中國憲法的發(fā)展進程來看,這一方面反映國家層面對財產(chǎn)權(quán)的日益重視程度,另一方面也反映了對不同性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)的不同對待態(tài)度。

一、憲法對私有財產(chǎn)保護的必要性

新中國建立以來,由于社會主義國家對生產(chǎn)資料的占有性質(zhì)的強調(diào),歷部憲法及修正案均側(cè)重于對公有財產(chǎn)的憲法保護,對私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護鮮有明文規(guī)定。時至2004年憲法修正案才邁出重要的一步,這是適應(yīng)當(dāng)今時代潮流和社會發(fā)展的需要。主要是基于下述理由:

第一,憲法保護私有財產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)公民權(quán)利的堅實保障。尤其是在我國向有重視公益輕視私益的傳統(tǒng)背景下,壯實公民權(quán)利的基礎(chǔ)對抑制一頭獨大的公權(quán)力更是具有不言而喻的意義。財產(chǎn)權(quán)開辟了公民的私人自治領(lǐng)域,勘定了政府公權(quán)力的范圍,形成了抵制政府公權(quán)力擴張的堅強盾牌,限制了政府意志的為所欲為。

第二,憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護不僅是民法等私法對私有財產(chǎn)權(quán)的法律保護機制的完善,而且在法律效力層級上奠定私有財產(chǎn)權(quán)的法律地位。這對侵害私有財產(chǎn)權(quán)的最后法律救濟預(yù)留了制度空間,準備了保護藩籬,盡管令人較為遺憾的是我國還沒設(shè)置對私有財產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的配套救濟法律機制。

第三,憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護有利于培育全社會的誠實信用觀念。憲法確認了私有財產(chǎn)的道德正當(dāng)性和法律正當(dāng)性,促進了不同財產(chǎn)權(quán)主體在進行利益交換的時候遵循等價交換的原則。如果視私有財產(chǎn)為“原罪”,就談不上對他人財產(chǎn)權(quán)的尊重,誠實和信用觀念的培育就成了無源之水、無本之木。①

二、對我國私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護的思考

(一)對財產(chǎn)權(quán)的保障模式

2004年憲法修正案突破了對私有財產(chǎn)權(quán)憲法保護的空白,在法律位階上把私有財產(chǎn)權(quán)提到前所未有的高度,但是我們?nèi)砸⒁獾綉椃ㄔ诠泻退接胁煌再|(zhì)的財產(chǎn)上所表達的區(qū)別態(tài)度。在對待私有財產(chǎn)權(quán)上憲法采取的是相對保障模式,憲法規(guī)定,“公民的合法的私有財產(chǎn)不可侵犯”,“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”;而在對待公有財產(chǎn)權(quán)上憲法采取的是絕對保障模式,憲法規(guī)定,“社會主義的公有財產(chǎn)神圣不可侵犯”?！吧袷ゲ豢汕址浮闭蔑@了公有財產(chǎn)權(quán)的法律優(yōu)勢地位。筆者認為,憲法之所以采取區(qū)別的表述,除了意識形態(tài)上的考慮,也有根據(jù)我國國情的現(xiàn)實考慮。憲法之所以保障財產(chǎn)權(quán),并不是因為財產(chǎn)權(quán)的天賦性與固有性,而是因為私有財產(chǎn)權(quán)能夠增加社會財富、滿足社會需要。為了保障社會利益,在財產(chǎn)所有者一方應(yīng)視財產(chǎn)權(quán)為一種社會職務(wù),而在社會一方則應(yīng)尊重財產(chǎn)權(quán)。如因社會演進,社會利益對于執(zhí)行這種職務(wù)的要求縮減,甚或無所要求,法律自亦可以縮減財產(chǎn)權(quán)的范圍,甚或使一切私產(chǎn)消滅。所以財產(chǎn)權(quán)原則上不是所有者的一種含有絕對性或不受限制的權(quán)利,而只是所有人的一種有條件的與可限制的權(quán)利。②“社會主義國家生產(chǎn)資料公有制居基礎(chǔ)地位”,憲法對公共財產(chǎn)的保護優(yōu)于對私有財產(chǎn)的保護也符合我國的憲法邏輯和政治邏輯。對私有財產(chǎn)權(quán)的保護,不是絕對的、無限的,而是有制約的,這是一種內(nèi)在的、先天的制約,是保證社會主義制度存續(xù)、保障社會公平的必要前提。這是為私有經(jīng)濟具有不可克服的缺陷:可能與公共福利沖突,它只追求自身利潤;可能造成財產(chǎn)分配上的兩極分化。確保公有財產(chǎn)權(quán)的法律優(yōu)勢地位,限制私有財產(chǎn)權(quán)的無限發(fā)展,可以防止私有經(jīng)濟對國民經(jīng)濟命脈的壟斷。

此外,對公有和私有財產(chǎn)權(quán)采取的不同保障模式,筆者有著這樣的理解:在絕對保障模式下排除了國家對公有財產(chǎn)權(quán)的所有形式的干涉,對公有財產(chǎn)權(quán)的干涉也只有在重大且急迫的公共利益所必需且在事先得到公正的補償之時,才具有正當(dāng)性;而在相對保障模式下,并不否定國家對私有財產(chǎn)權(quán)的剝奪與限制。憲法保護只是要求政府在征用或剝奪之時,必須遵循正當(dāng)程序原則,并按照法律的規(guī)定給予某種程度的補償。故此,對我國私有財產(chǎn)權(quán)的補償基準引發(fā)了下述的思考。

(二)對私有財產(chǎn)權(quán)的補償基準

憲法對財產(chǎn)權(quán)的征收或征用設(shè)置了唇齒條款。唇齒條款是指“有征收必有補償”。2004年憲法修正案規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不可侵犯,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用”,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@里的表述涉及到一個公平補償還是適當(dāng)補償?shù)膯栴}。從我國的法律實踐來看,對私有財產(chǎn)權(quán)的相對保障模式一般是適當(dāng)補償。相對保障模式常常認為政府對財產(chǎn)的征收不一定負有“全額補償”的義務(wù),具體到執(zhí)行中就是“適當(dāng)”,甚至只是其中一小部分而已。隨著社會的發(fā)展,這種公益主義的傾向往往造成了很多社會矛盾,被執(zhí)行人多有微詞,間接影響了政府和群眾的關(guān)系。并且所謂的“適當(dāng)”補償給征收、征用提供了滋生濫用職權(quán)非法謀取利益的溫床,一些政府主體打著公共利益的旗號在謀取地方利益、部門利益或者團體利益。因此,筆者認為,適當(dāng)補償并不是一個合適的補償基準。實行什么樣的基準比較合適呢?完全補償不大具有可行性,主要因為:其一,在緊急情況下的征用給予完全補償不大可能;其二,限于一些征用財產(chǎn)價值的難以評估性,諸如知識產(chǎn)權(quán)之類的財產(chǎn)權(quán),實現(xiàn)完全補償也是不可能的;第三,從我國目前的經(jīng)濟發(fā)展情況來看,實行完全補償也不具備現(xiàn)實條件。在適當(dāng)補償、完全補償皆不可取的情況下,公平補償就比較妥當(dāng)。

公平補償主要是根據(jù)被執(zhí)行人的財產(chǎn)征收、征用情況而給予適當(dāng)合理的補償,一方面保證了公共利益的實現(xiàn),另一方面也避免了當(dāng)事人利益得不到充分保障的狀況。而且公平補償并不是一概排斥完全補償,在征收、征用財產(chǎn)量化程度較高的情況下,是非常必要實行完全補償?shù)?而這種情況同時也是公平補償?，F(xiàn)代西方一些國家的憲法一般這樣規(guī)定:第一款:“財產(chǎn)不得侵犯”;第二款:“財產(chǎn)根據(jù)公共利益得依法受限制”;第三款:“在合理補償?shù)臈l件下,可用于公益目的,國家可以征收、征用”等。但是這里也存在如何讓“公平合理”補償均得到認可的問題。公平的標準和執(zhí)行程序有待具體化和具備實現(xiàn)的可能條件。因此,僅僅在憲法里表述“公平補償”是不夠的,還需要建立起與該憲法條款相配套的法律、法規(guī)及相關(guān)制度,既要實體公正也要程序正義。這些問題目前在我國還沒得到根本解決,需要政府和社會群眾多點溝通,著眼于建立一個具備前瞻性的、公平正義的補償機制。

(三)完善對私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護機制

對私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護不僅在憲法里明確規(guī)定,而且應(yīng)尋求以憲法為基礎(chǔ)的其他法律法規(guī)的保護途徑,從而完善對私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護機制。我國的憲法實施制度在制度結(jié)構(gòu)和實踐效果方面都存在著嚴重的缺陷。因此,筆者認為可從下述幾方面進行重點制度建設(shè):

第一,建立違憲審查制度。建立違憲審查制度的根本目的在于強化憲法的根本權(quán)威,使目前中國憲法的偏于形式走向?qū)嵱?。要想憲法保護的“公民的合法的私有財產(chǎn)權(quán)”落到實處,建立違憲審查制度顯得尤為迫切,否則目前的憲法徒具空文而已。至于建立何種違憲審查模式,目前還沒定論。放眼世界范圍,違憲審查模式頗具典型的有美國式的司法審查制度,有奧地利式的憲法法院制度以及法國的憲法委員會和憲政院式的憲法監(jiān)督模式。筆者認為,基于我國業(yè)已確立的政權(quán)結(jié)構(gòu)和政治傳統(tǒng),在全國人大委員會下設(shè)立一級機構(gòu)憲法委員會比較合適。這一方面解決人大權(quán)力邊緣化的傾向,另一方面為我國私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護提供了制度載體。公民可以在私有財產(chǎn)權(quán)受到嚴重侵害時并窮盡其他法律救濟手段的情況下,依據(jù)憲法規(guī)定的公民權(quán)力條款直接向憲法委員會提起訴愿,以維護自己的權(quán)利。這是憲法救濟的最后手段,具有最終的法律效力。

第二,發(fā)揮憲法解釋的作用。目前的憲法多具形式性,學(xué)界早已形成共識。如何活化憲法,讓僵硬的憲法條款在憲政實踐中真正發(fā)揮作用,憲法解釋可以在一定程度上解決這種困境。這是因為,憲法條文一般具有概括性,需要憲法解釋進行闡釋和細化,以便公眾準備把握憲法立旨,領(lǐng)會憲法精神;憲法具有根本性,不能屢修屢改,以防破壞憲法的權(quán)威性,這也需要憲法解釋適時對憲法所不逮及的時代意義進行補充。憲法解釋很好地釋放了憲法的彈性空間。如何對待“私有財產(chǎn)權(quán)”,對公共利益的界定尤為重要,而不同時代的界定也是不同的。憲法解釋可以在公共利益或者私有財產(chǎn)權(quán)的概念界定以及范圍上加以明確,這也有利于壓縮對待私有財產(chǎn)權(quán)的自由裁量空間。

第三,完善相關(guān)法律制度。以憲法為基礎(chǔ)的相關(guān)立法,在實行私有財產(chǎn)權(quán)的法律保護時,應(yīng)嚴格依據(jù)憲法的權(quán)利條款,融會貫通憲法精神,為私有財產(chǎn)權(quán)的憲法保護提供強大的制度支持。2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》是一部與私有財產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的法律?！段餀?quán)法》規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！段餀?quán)法》還規(guī)定,征地補償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低,長遠生計有保障;對于征收個人住宅的,征收人“應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。但這里沒有明確界定“公共利益”,對“合理補償”也沒確卻標準,可能會使征收、拆遷制度在實踐中被濫用。因此,補充、完善相關(guān)法律制度是當(dāng)前立法工作的重要任務(wù),盡快建立起以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的保護公民私有財產(chǎn)權(quán)的法律保障體系。

注釋:

①唐忠民.憲法保護私有財產(chǎn)權(quán)的冷思考.社會科學(xué)研究.2003(6).

②王世杰,錢端升.比較憲法.商務(wù)印書館.1999.139.