劉永榮

摘 要:建立土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng),是近年來土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要方向。在實(shí)踐操作中,重慶市大膽實(shí)施以集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的創(chuàng)新制度進(jìn)行土地改革試驗(yàn),備受關(guān)注。這一創(chuàng)新制度,有利于提高土地的利用價(jià)值,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,與此同時(shí),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股存在著法律上的困境。因此,在堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是未來土地改革的方向和趨勢(shì)的同時(shí),應(yīng)探索完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的配套措施。

關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);入股;法律困境;出路

中圖分類號(hào):DF521

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.10

集體所有的土地制度,是我國(guó)特有的一項(xiàng)土地制度。它的產(chǎn)生歷史可以追溯到1950年代中期。新中國(guó)成立后,農(nóng)民獲得了人身解放,確立了主人翁的地位。在農(nóng)村相應(yīng)地開展了“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革運(yùn)動(dòng),將地主的土地房屋分給無地?zé)o房的農(nóng)民。在當(dāng)時(shí)廢除封建土地制度的大背景之初,確立的是農(nóng)民個(gè)體的土地所有權(quán)人地位,并未實(shí)行集體土地所有權(quán)制。直至上世紀(jì)50年代中期開始,我國(guó)才逐步推行了以

農(nóng)業(yè)集體化為核心的土地改革運(yùn)動(dòng),將建國(guó)之初實(shí)行的農(nóng)民土地私有制改造為農(nóng)村集體所有制。

集體所有制的土地形式,中間雖然經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)形式的改造,極大地解放了生產(chǎn)力,促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展,但是實(shí)施至今并沒有動(dòng)搖過其根本性質(zhì)——集體所有權(quán)。根本原因在于我國(guó)的農(nóng)村土地承擔(dān)著保障農(nóng)民基本生活的職能。然而,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地單一的保障功能已不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,土地的商品屬性日益凸顯;加之農(nóng)民的個(gè)人權(quán)利意識(shí)萌動(dòng),從上世紀(jì)末到現(xiàn)在,集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革運(yùn)動(dòng)在全國(guó)各地開啟了探索之路。而最引人矚目的莫過于建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的新的流轉(zhuǎn)機(jī)制,積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。入股作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一,是最具有改革意義、也是最具有爭(zhēng)議和討論的熱點(diǎn)話題。本文在重慶市巴南區(qū)集體土地產(chǎn)權(quán)改革的調(diào)研基礎(chǔ)上,對(duì)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律困境和出路提出自己的見解和思考。①重慶市巴南區(qū)被重慶市政府確定為全國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)4個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣之一,其他3個(gè)區(qū)縣為:江北區(qū),九龍坡區(qū),梁平縣,因此,本文選定以巴南區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)制度改革作為個(gè)案分析具有一定的典型性。具體參見:我市四區(qū)縣確定為全國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)試點(diǎn)縣[EB/OL].(2009-02-22)[2009-05-10].http://www.cq.gov.cn/today/news/133978.htm②

一、 實(shí)證分析:從一份入股協(xié)議引發(fā)的思考

巴南區(qū)位于重慶市中心城區(qū)南部,區(qū)境東西寬46公里,南北長(zhǎng)70公里,幅員面積1 834.23平方公里,其中,耕地110.4畝,林地80.5萬畝,園地48.5萬畝,城市建設(shè)用地4.8萬畝,獨(dú)立工礦用地1.8萬畝,交通用地2.6萬畝,農(nóng)村宅基地14.8萬畝,水利設(shè)施用地1.8萬畝,未利用土地13.2萬畝。至2007年年末,全區(qū)總?cè)丝?7.19萬人,其中,農(nóng)業(yè)人口59.07萬人,占全區(qū)總?cè)丝诘?7.75%。

巴南區(qū)在2009年初被重慶市政府確定為全國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)4個(gè)試點(diǎn)區(qū)縣之一后,隨即展開了一系列的改革措施,其中,在集體土地承包經(jīng)營(yíng)體制上,大膽探索出各種新的流轉(zhuǎn)機(jī)制。巴南區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀為:目前巴南區(qū)實(shí)行家庭承包的耕地面積56.2萬畝,農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)始于第一輪土地承包期,隨著本區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,近年來呈快速發(fā)展勢(shì)頭。至2008年底,全區(qū)流轉(zhuǎn)面積達(dá)12.3萬畝,占承包耕地面積(56.2萬畝)的21.9%,其中規(guī)模經(jīng)營(yíng)達(dá)到10.9萬畝,規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中度達(dá)到19.4%。其流轉(zhuǎn)的主要形式為出租8.2萬畝、轉(zhuǎn)包2.4萬畝、互換0.5萬畝、轉(zhuǎn)讓0.4萬畝、入股0.2萬畝、其它0.6萬畝。分別占流轉(zhuǎn)面積的66.7%、19.5%、4.1%、3.2%、1.6%、4.9%[1]。

在這5種主要的流轉(zhuǎn)方式中,巴南區(qū)已將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股正式投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中。2007年11月,巴南區(qū)安瀾鎮(zhèn)棋盤村(以下簡(jiǎn)稱“甲方”)與重慶佳宇英皇綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司(以下簡(jiǎn)稱“乙方”)簽訂了一份協(xié)議,雙方約定:甲方以一定數(shù)量的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股乙方公司,乙方以每股一次性支付甲方黃谷900市斤,以當(dāng)年市場(chǎng)中等黃谷價(jià)折合現(xiàn)金支付,共計(jì)支付20年。然而,雙方卻在協(xié)議內(nèi)容中的權(quán)利義務(wù)條款上這樣約定:“甲方有權(quán)按照合同規(guī)定收取股權(quán)紅利,乙方的虧損與甲方無關(guān),除本合同第三條所約定的紅利外,乙方的利潤(rùn)甲方不參與分配”。由于這個(gè)條款規(guī)定甲方只收取紅利,并不承擔(dān)公司經(jīng)營(yíng)中的任何風(fēng)險(xiǎn),違背了股權(quán)的基本性質(zhì),導(dǎo)致雙方名為“入股”,實(shí)為“租賃”,最終也背離了當(dāng)初欲達(dá)到入股流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的。

這樣的結(jié)局不得不引起我們的思考:為什么要在這份名為“入股協(xié)議”的條款中設(shè)置規(guī)避入股風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容,從而導(dǎo)致整個(gè)協(xié)議的性質(zhì)發(fā)生了改變?當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民有決心進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)體制的流轉(zhuǎn)方式的改革探索,為什么要違背入股方式的基本原理卻沒有勇氣面對(duì)改革帶來的風(fēng)險(xiǎn)?這種患得患失的心態(tài)究竟是源于一種怎樣的擔(dān)心和考慮?

二、從大膽實(shí)施到被中央叫停:重慶土地改革試驗(yàn)的來龍去脈

十七屆三中全會(huì)的召開,將新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展納入我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)之一。接著國(guó)務(wù)院將重慶市納入了全國(guó)城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū),并專門刊發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》,積極探索農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和建設(shè)就成為重慶市落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)工作的重中之重。2007年,重慶市工商行政管理局正式出臺(tái)了《重慶市工商行政管理局關(guān)于全面貫徹落實(shí)市第三次黨代會(huì)精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”),就重慶實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革出臺(tái)50條具體措施,其中推出了支持探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式這一項(xiàng)社會(huì)各界十分關(guān)注的政策。該《意見》稱,支持當(dāng)?shù)靥剿鬓r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下,允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股并設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社;經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn),在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作,積極推進(jìn)土地集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)民組織化程度,加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。①具體參見:《重慶市工商行政管理局關(guān)于全面貫徹落實(shí)市第三次黨代會(huì)精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》(渝工商發(fā)〔2007〕17號(hào)):三、大力支持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,積極推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),支持探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下,允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社;經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn),在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作,積極推進(jìn)土地集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)民組織化程度,加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。②隨著重慶市工商行政管理局文件的出臺(tái)并實(shí)施,農(nóng)地入股名正言順,這種原本模糊的土地流轉(zhuǎn)形式從此得到政府支持,入股模式在更大的范圍內(nèi)被推廣。

于是,就有了前面的巴南區(qū)安瀾鎮(zhèn)棋盤村與重慶佳宇英皇綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司簽訂的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股協(xié)議。然而,重慶市實(shí)行的“股田制公司” 的土地改革試驗(yàn)在實(shí)施了近1年、在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來重慶對(duì)這一試驗(yàn)進(jìn)行調(diào)研后,被叫停了。專家們提出了以下的擔(dān)憂:首先,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后,一旦經(jīng)過股權(quán)轉(zhuǎn)讓,則非農(nóng)村集體成員也可能獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),這與現(xiàn)行的土地承包制度發(fā)生沖突;其次,一旦入股企業(yè)破產(chǎn),土地則可能用于償還債務(wù),農(nóng)民面臨失地風(fēng)險(xiǎn);還有,按照《公司法》的規(guī)定,公司股東不超過 50人,而農(nóng)地入股的公司股東大多超過百人。這些可能出現(xiàn)的情況,都與現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》沖突[2]。在“股田制公司”被停止后,重慶不得不退而求其次,改為進(jìn)行農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)。

重慶實(shí)行“股田制公司”的土地改革試驗(yàn),遭遇被中央叫停的結(jié)局,與之前的巴南區(qū)土地改革農(nóng)戶與生態(tài)公司簽訂的名為“入股”實(shí)為“租賃”的協(xié)議,都遇到了一個(gè)相同的問題:那就是土地入股風(fēng)險(xiǎn)的存在。入股風(fēng)險(xiǎn),使得人們對(duì)一次充滿改革創(chuàng)新意義的土地試驗(yàn)畏首畏尾,躑躅不前。

三、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律困境

在當(dāng)前農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,無疑對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)建設(shè)都有重大的現(xiàn)實(shí)意義,甚至對(duì)破解一直以來困擾理論界和實(shí)務(wù)界的“三農(nóng)問題”具有不可估量的價(jià)值[3]。按照設(shè)計(jì)者的思路,通過以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股為契機(jī),進(jìn)而引發(fā)深層次的變革,如吸引城市資本下鄉(xiāng),推動(dòng)集體土地的集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)的組織化程度。此外,入股模式可以使農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來,入股分取的紅利高于純粹的農(nóng)業(yè)收入,可以改善農(nóng)民的生活。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立大型的農(nóng)業(yè)股份制公司可以吸引城市居民尤其是下崗工人來農(nóng)村就業(yè),有利于形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng),進(jìn)而促使長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的瓦解。

對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股這項(xiàng)創(chuàng)新的制度,我們

不得不考慮到在現(xiàn)實(shí)操作中會(huì)遇到的問題——那就是入股風(fēng)險(xiǎn)。無論在理論界還是實(shí)務(wù)界,之所以都采取這種小心、慎之又慎的態(tài)度,根源在于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股會(huì)導(dǎo)致與現(xiàn)行法律相悖而陷入困境中,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一) 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股產(chǎn)生失地危險(xiǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種土地使用權(quán),具有資本的屬性,作價(jià)入股設(shè)立公司,依據(jù)《公司法》第27條規(guī)定,股東可以用貨幣出資,也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資。因此,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在法律上取得了相應(yīng)的股東資格。當(dāng)公司實(shí)際運(yùn)營(yíng)時(shí),不可避免要伴隨一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),且從農(nóng)民開始入股取得股東資格那一天起,就已經(jīng)和公司一道承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)公司經(jīng)營(yíng)不善面臨破產(chǎn)處境時(shí),根據(jù)《破產(chǎn)法》第28條規(guī)定,破產(chǎn)公司必須以宣告破產(chǎn)時(shí)破產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的全部財(cái)產(chǎn)以及在破產(chǎn)宣告后至破產(chǎn)程序終結(jié)前所取得的財(cái)產(chǎn)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),同時(shí)根據(jù)《公司法》第3條規(guī)定,作為公司的股東必須以其認(rèn)繳的出資額對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。這就意味著:一旦公司資不抵債,宣告破產(chǎn),農(nóng)民入股的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就永遠(yuǎn)地消失了。這是與我國(guó)當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)農(nóng)村土地的功能完全不相符合的?！拔覈?guó)農(nóng)村土地從來就具有社會(huì)保障的功能,承包土地也從來就不是一種單純的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！盵4]由于我國(guó)人地比例懸殊,人多地少的現(xiàn)實(shí)情況使得我國(guó)農(nóng)村土地從第一次土地改革開始就肩負(fù)著保障的功能。若土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立的公司資不抵債被宣告破產(chǎn),就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而土地作為農(nóng)民最后依賴的生存保障,在我國(guó)并未對(duì)農(nóng)民設(shè)立配套的社會(huì)保障體系時(shí),一旦農(nóng)民面臨著生存危機(jī),將會(huì)引起更深層次的矛盾,影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

(二) 農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)與債權(quán)人對(duì)公司債務(wù)的實(shí)現(xiàn)相悖

農(nóng)民將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,成為公司資本,市場(chǎng)有風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)公司以其全部資產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去土地。按照《公司法》和《破產(chǎn)法》的規(guī)定,這樣的邏輯是完全符合法律規(guī)定的。然而,在實(shí)際的操作中,真的能把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證收走嗎?這種情況在實(shí)際生活中允許發(fā)生嗎?最高人民法院的司法解釋給了我們一個(gè)否定的回答:“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效?！雹倬唧w參見《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號(hào))第15條。②最高人民法院作出這樣的司法解釋是有其相應(yīng)的上位法根據(jù)的,那就是《憲法》和《農(nóng)村土地承包法》提出的“依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定?！币虼?農(nóng)民的失地危險(xiǎn)與企業(yè)破產(chǎn)時(shí)債權(quán)人對(duì)企業(yè)債務(wù)的實(shí)現(xiàn)就成為現(xiàn)行法律的矛盾和難以周延之處。

(三) 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)重新分配時(shí)“股田制公司”資產(chǎn)處置困惑

1978年,安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)戶決定將集體耕地承包到戶,搞大包干,成了全國(guó)農(nóng)業(yè)土地改革的“領(lǐng)頭羊”。從1980年代初期開始,在農(nóng)村就推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,通過訂立土地承包合同,將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交給農(nóng)民,打破了集體所有土地集中經(jīng)營(yíng)的格局,這種做法得到了中央的肯定和支持,并在1993年的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》中,明確將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制寫入憲法內(nèi)容中。1998年前后,我國(guó)第一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同陸續(xù)到期,為保障農(nóng)民的權(quán)益,我國(guó)提出土地承包到期后再延長(zhǎng)30年不變的政策。2004年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》也將這一政策以立法的形式確定下來。因此,在2028年前后第二輪延包到期后,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要進(jìn)行重新分配。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有時(shí)限性,故它是一種不獨(dú)立、不充分的權(quán)利,這也完全區(qū)別于股權(quán)的其他形式,如資金、實(shí)物等可以完全自由處分的資本。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要進(jìn)行重新分配,屆時(shí),股田制公司的資產(chǎn)也面臨如何處置的問題?！豆痉ā返?6條明確規(guī)定,公司成立后,股東不得抽逃出資。這是資本確定、資本維持的立法精神在《公司法》中的體現(xiàn)。

(四) 資本趨利性改變土地農(nóng)業(yè)用途屬性的警惕

我國(guó)對(duì)土地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度,對(duì)基本的農(nóng)田保護(hù)力度非常大,這都緣于我國(guó)是一個(gè)比較典型的農(nóng)業(yè)國(guó)家,存在著人多地少、土地資源緊缺的矛盾。在這種情況下,農(nóng)村土地在兩個(gè)層面上承擔(dān)著這樣的功能:宏觀層面上,農(nóng)村土地承載著保障國(guó)家糧食安全的功能;微觀層面上,農(nóng)村土地承載著保障農(nóng)民基本生活的功能。在這種具有決定性意義的國(guó)情背景下,農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立的公司,一般只能從事相應(yīng)的種、養(yǎng)殖業(yè)等較為簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),與其他產(chǎn)業(yè)相比,效益并不高,有實(shí)力的資本對(duì)此并不感興趣。即使公司資本在運(yùn)營(yíng)中為了提高勞動(dòng)生產(chǎn)率,進(jìn)行各種機(jī)械化的操作管理,也很容易受到利潤(rùn)的驅(qū)使,改變土地的用途屬性,而這都是與我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地用途的基本論調(diào)格格不入的。

(五) 西部農(nóng)民觀念和外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難題

由于我國(guó)的改革開放政策率先在沿海地區(qū)實(shí)行,國(guó)家政策和資金對(duì)東部的傾斜,使得我國(guó)不可避免地陷入“東強(qiáng)西弱”的經(jīng)濟(jì)格局。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,東部沿海地區(qū)的農(nóng)民由于較早地受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念的影響,更注重土地中凸顯出來的商品屬性,強(qiáng)調(diào)土地的利用效益。加之東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,社會(huì)保障體系較為完備,就業(yè)前景也更為廣闊,增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的發(fā)展機(jī)會(huì),東部沿海的農(nóng)民也具有更強(qiáng)的新理念接受能力。在1990年代初期,廣東的南海市、浙江的寧波市對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體制成功的探索就是最好的例證。這些地方的土地改革試驗(yàn)效果顯著,受到普遍的好評(píng)。不過相對(duì)于重慶等西部地區(qū)而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較沿海城市落后許多。首先,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)土地的依賴程度較高,傳統(tǒng)觀念較為嚴(yán)重,要農(nóng)民放棄土地難度很大。而參與土地入股必須具備一定的現(xiàn)代企業(yè)意識(shí),懂得入股分紅核算等企業(yè)經(jīng)營(yíng)概念,農(nóng)民不一定會(huì)對(duì)此感興趣;其次,農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后,土地則轉(zhuǎn)移由成立后的公司來經(jīng)營(yíng),農(nóng)民脫離土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的束縛,而當(dāng)?shù)夭⒉话l(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,導(dǎo)致農(nóng)民的發(fā)展機(jī)會(huì)有限,農(nóng)民的再就業(yè)就成為一個(gè)難題。即使能達(dá)到一定程度上的將農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上解放出來的功效,但是緊接著也將面臨很現(xiàn)實(shí)的問題:如何安排、妥善處置好這些農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

四、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的治理對(duì)策

農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股這一新穎的土地流轉(zhuǎn)方式中,無論在現(xiàn)實(shí)生活中的操作還是理論上的分析,過多的風(fēng)險(xiǎn)和法律上的困境使得這一制度的前景并不樂觀。但是,這種創(chuàng)新的制度所煥發(fā)出來的巨大活力和生機(jī)讓人關(guān)注。在如何權(quán)衡和取舍這種制度時(shí),筆者堅(jiān)持這樣一個(gè)觀點(diǎn):承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是土地制度未來改革的一個(gè)方向和趨勢(shì),但應(yīng)從兩個(gè)方面著手解決目前的困境:

(一) 以農(nóng)村土地為核心,逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是前提和基礎(chǔ)

我國(guó)從最初對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制時(shí),其設(shè)計(jì)思路就非常明確:保障我國(guó)占絕大多數(shù)人口部分的農(nóng)民的居住和生存。我國(guó)人多地少,人地關(guān)系非常緊張,人地矛盾也比較突出,農(nóng)村土地肩負(fù)的社會(huì)保障責(zé)任重大,而我國(guó)城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu),決定了農(nóng)民只能以農(nóng)村土地為基本的生活條件,并不能享受到在城市中,國(guó)家給城市居民提供的社會(huì)保險(xiǎn)和最低生活保障等保障措施。農(nóng)民通過無償平等的手段取得和享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),從而實(shí)現(xiàn)了自身的生活保障。近幾年,隨著農(nóng)村低保和新型合作醫(yī)療制度試點(diǎn)的展開和逐步推進(jìn),農(nóng)村社會(huì)保障也開始了新的探索之路。我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的社會(huì)保障模式的類型大致可以歸納為8種:農(nóng)民在吃穿住衣葬方面的生活照顧和物質(zhì)幫助、優(yōu)待撫恤保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)輔助保障、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度。雖然構(gòu)建起了這些保障類型,但是總體而言,農(nóng)村社會(huì)保障還是存在著保障水平低、社會(huì)化程度不高、政府扶持力度小、覆蓋范圍窄、法律制度缺失等問題。在這些暴露出來的問題的背后,導(dǎo)致目前農(nóng)村的社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上仍主要依賴于土地保障。

然而,當(dāng)今土地的保障功能也出現(xiàn)了不斷弱化的趨勢(shì),且這種趨勢(shì)日益變得明顯,甚至具有了一定的必然性。小規(guī)模生產(chǎn)的家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),導(dǎo)致投入產(chǎn)出比極低,而且時(shí)常要遭受自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)民的收入極不穩(wěn)定,為了追求比土地生產(chǎn)更高的收入和更穩(wěn)定的來源,大批農(nóng)民涌入城市就業(yè),從事第二、第三產(chǎn)業(yè),放棄了收入低、難以致富的田間管理。但是在城市里,農(nóng)民并不能享受到城市居民的社會(huì)保障待遇,這也決定了他們絕對(duì)不會(huì)輕易放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán),因?yàn)檫@是他們最后的一道生活安全保障。農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)著的保障功能日益“虛化”,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,已阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。①目前,重慶市江北區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于江北區(qū)農(nóng)民自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于江北區(qū)農(nóng)民自愿放棄土地收回管理暫行辦法》、《關(guān)于江北區(qū)放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》等政策,對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地保障功能“虛化”采取了一系列的應(yīng)對(duì)措施。從另一個(gè)側(cè)面也表明,當(dāng)前農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)著的保障功能日益“虛化”,確實(shí)成了一種趨勢(shì)。②

逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,就必須要拓寬農(nóng)村社保資金來源渠道。建立廣泛的農(nóng)村社會(huì)保障體系,必然要求以雄厚的資金作為基礎(chǔ)。如何籌措資金是農(nóng)村社會(huì)保障體系建立成功與否的關(guān)鍵。土地保障具有弱化的趨勢(shì),但并不能否認(rèn)土地在農(nóng)民生活種的重要地位,土地保障符合中國(guó)國(guó)情和文化傳統(tǒng),因此完善農(nóng)村社會(huì)保障的切入點(diǎn)就是要從土地開始。以農(nóng)村土地為核心籌措農(nóng)村社保資金。由于土地的收益可以量化,因而可以統(tǒng)籌承包土地的收益,建立土地統(tǒng)籌金[3]284。目前承包土地的收益主要來源于生產(chǎn)作業(yè)收益、被征收的收益兩大方面,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)收益和被征收承包土地的收益中的征地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)償費(fèi)用以及征地收益等,實(shí)行由國(guó)家引導(dǎo),鼓勵(lì)農(nóng)民個(gè)人繳納,建立包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)的保障體系;除農(nóng)民個(gè)人應(yīng)繳部分外,中央財(cái)政、地方財(cái)政都要適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高社保資金支出比例,加大對(duì)農(nóng)村社保資金的投入。同時(shí),中央財(cái)政、地方財(cái)政要明確各自責(zé)任和投資分配比例。

(二) 制定《農(nóng)業(yè)企業(yè)法》是關(guān)鍵

制定《農(nóng)業(yè)企業(yè)法》,可以很好地解決股田制公司在法律上的困境。由于股田制公司在設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、清算、解散等各個(gè)方面都與其他商業(yè)模式下的企業(yè)法人存在著差異,導(dǎo)致出現(xiàn)各類的風(fēng)險(xiǎn)和法律沖突,而這些問題在目前的法律框架下根本無法解決。農(nóng)民利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股所帶來的制度創(chuàng)新活力,要想將這種活力變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力,前提在于它必須取得相應(yīng)的立法支持和法律上的合法地位,因此,制定《農(nóng)業(yè)企業(yè)法》是一個(gè)很好的解決途徑。實(shí)際上,西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,通過特別立法對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行特殊對(duì)待是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要方法。在芬蘭,自1990年代中期加入歐盟以來,農(nóng)業(yè)面臨著巨大沖擊,為了解決農(nóng)場(chǎng)規(guī)模小的問題,芬蘭政府就專門制定了《農(nóng)業(yè)企業(yè)法》,以此來鼓勵(lì)擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)規(guī)模,促進(jìn)合理化生產(chǎn),減少生產(chǎn)費(fèi)用,降低生產(chǎn)成本。根據(jù)1991年生效的《農(nóng)業(yè)企業(yè)法》,政府對(duì)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的農(nóng)場(chǎng),將給予政策優(yōu)惠和財(cái)政支持[5]。所以,盡快制定一部《農(nóng)業(yè)企業(yè)法》,掃清土地股份制的制度障礙無疑是一項(xiàng)具有積極意義的重要工作。

參考文獻(xiàn):

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[5] 黃忠.農(nóng)業(yè)企業(yè)法:破解“土地入股”的尷尬[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào), 2008-12-25.

Legal Puzzledom and Resolution of Becoming a Shareholder

of Collectively睴wned Land Contract and Managing

LIU Yong瞨ong

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)Abstract:

Recently, the land property right reform mainly focuses on establishing new mechanism of land transfer, promoting agriculture industrialization and large瞫cale management. In practice, Chongqing innovates the new system of becoming a shareholder of collectively瞣wned land contract and managing. The experimentation arouses great concern. It is benefit to increasing the lands value in use, accelerating the development of urban and rural areas as a whole. However, there is legal pazzledom in the reform. Therefore, on the one hand, the experimentation is the orientation of the future land reform, on the other hand, the auxiliary measures shall be explored.

Key Words: land contract and managing; becoming a shareholder; legal puzzledom; resolution

本文責(zé)任編輯:汪世虎