馬 坤

摘要:發(fā)達(dá)資本主義國家在20世紀(jì)60年代開始形成公眾參與城市規(guī)劃制度,現(xiàn)在已經(jīng)形成比較完善的不可或缺的規(guī)劃環(huán)節(jié)。然而,在我國公眾參與城市規(guī)劃還處于初級(jí)階段,結(jié)合廈門PX事件淺析了目前我國公眾參與存在的不足和產(chǎn)生的原因,并提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞:公眾參與;城市規(guī)劃;夏門PX事件

中圖分類號(hào):TU98文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)23006502

1公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)理論

1.1公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)概念與本質(zhì)

公眾指的是政府為之服務(wù)的主體群眾。公眾參與城市規(guī)劃,是指通過一定方法和程序讓眾多市民能夠參加到那些與他們的生活環(huán)境息息相關(guān)的政策和規(guī)劃的制定及決策過程中來,從而保證規(guī)劃的公平、公正和公開,使規(guī)劃能切實(shí)體現(xiàn)公眾的利益要求,并確保規(guī)劃工作能夠成功實(shí)施,實(shí)質(zhì)上是公眾與項(xiàng)目主持方之間的一種雙向交流。

1.2公眾參與城市規(guī)劃的意義

首先,公眾參與城市規(guī)劃是憲法賦予公民的基本權(quán)利。其次,公眾參與可以協(xié)助政府履行好各項(xiàng)管理、服務(wù)職能,促進(jìn)公共服務(wù)型政府的構(gòu)建,這與我國提出的政府應(yīng)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府,從管理型政府轉(zhuǎn)為市場(chǎng)服務(wù)型政府是不謀而合的。最后,公眾參與有助于減少規(guī)劃失誤,增強(qiáng)規(guī)劃的合理性。

2結(jié)合廈門PX事件分析我國公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)狀和不足

2.1廈門PX事件的概況

廈門這座被聯(lián)合國評(píng)為最佳人居的城市,2007年5月成為了全國關(guān)注的焦點(diǎn)之一。廈門PX(又稱對(duì)二甲苯,化工原料,屬低毒物質(zhì),會(huì)對(duì)神經(jīng)系統(tǒng)有刺激作用,但一般是短暫的,其毒性可能在燃燒不充分的時(shí)候產(chǎn)生)項(xiàng)目的選址位于距離廈門主城區(qū)僅7公里的海滄開發(fā)區(qū),一旦投產(chǎn),據(jù)說將給廈門帶來高達(dá)800億的工業(yè)產(chǎn)值。國家發(fā)改委于2006年7月核準(zhǔn)通過了項(xiàng)目的申請(qǐng)報(bào)告。廈門大學(xué)中科院院士趙玉芬在2007年年初發(fā)現(xiàn)了該化工項(xiàng)目的存在,她意識(shí)到,作為危險(xiǎn)化工原料的PX在距離主城區(qū)如此之近的海滄,如此大規(guī)模地生產(chǎn),將會(huì)直接影響到廈門的生態(tài)環(huán)境。一旦發(fā)生極端事故,可能危及廈門本島百萬居民。最終,經(jīng)過各方半年多時(shí)間的博弈,PX項(xiàng)目決定遷離廈門。

2.2我國公眾參與城市規(guī)劃的現(xiàn)狀和不足

(1)公眾參與城市規(guī)劃的法律和制度不健全。

擁有一個(gè)嚴(yán)肅而權(quán)威的制度作保障,是確保公眾能夠真正參與城市規(guī)劃的前提。目前我國公眾參與的法治化不健全表現(xiàn)在三個(gè)方面:

①無法可依。

調(diào)查顯示約有50%的規(guī)劃師認(rèn)為現(xiàn)階段公眾參與的最大障礙就是法律制度不健全,雖然我國已將公眾參與列入法律范疇,但缺乏可供操作的程序性規(guī)范,對(duì)公眾參與規(guī)劃的對(duì)象、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、權(quán)利、義務(wù)等尚無明文規(guī)定,從而使公眾參與城市規(guī)劃的法律地位就很難保障。而相比國外,公眾參與已作為一項(xiàng)法定的制度被確定和執(zhí)行下來。

②有法不依。

我國對(duì)公眾參與規(guī)劃已有法律的規(guī)定,但是在實(shí)施過程中經(jīng)常出現(xiàn)曲解法律條文或鉆法律漏洞等現(xiàn)象,一方面是由于法律還需進(jìn)一步完善,另一方面也是由于政府官員、執(zhí)法人員為了地方或個(gè)人利益而至法律于不顧。這一點(diǎn)在廈門PX事件中就有所體現(xiàn),海滄區(qū)的土地招拍掛存在嚴(yán)重的違規(guī)問題,在先有化工區(qū)規(guī)劃以后,又引進(jìn)了許多房地產(chǎn)項(xiàng)目和幾所學(xué)校。

③違法不究。

要實(shí)現(xiàn)法律面人人平等就必須對(duì)權(quán)力的使用加大監(jiān)督力度,對(duì)違法亂紀(jì)行為嚴(yán)肅查處,對(duì)因決策失誤而造成的損失實(shí)行問責(zé)制,追究相關(guān)人員的責(zé)任,以維護(hù)法律的權(quán)威。

(2)參與主體的重視程度不夠。

公眾參與城市規(guī)劃的主體主要有:政府官員和開發(fā)商、規(guī)劃師、廣大公眾。首先政府官員的官本位思想比較嚴(yán)重。其次,規(guī)劃師未發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)作用,忽視了規(guī)劃的公眾參與,雖然大多數(shù)規(guī)劃師認(rèn)為應(yīng)該將公眾參與納入法定程序,但是對(duì)實(shí)際操作上并不抱有太大信心。最后,公眾大都抱著“多一事不如少一事”的觀念,對(duì)與城市發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相關(guān)的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)還未表現(xiàn)出足夠的熱情。

(3)參與的技術(shù)方法落后。

在城市規(guī)劃方案形成的前期和后期反饋階段,主要采用的是發(fā)放問卷及走訪調(diào)查的方式來搜集信息,這樣首先會(huì)造成收集的信息不全面,缺乏廣泛性和代表性。其次,對(duì)回收的調(diào)查問卷和訪問結(jié)果的處理分析工作又極為繁雜,難以形成有效的信息進(jìn)入規(guī)劃方案,且所獲得信息僅限于選項(xiàng)答案,難以作進(jìn)一步的分析挖掘。再者,調(diào)查問卷要經(jīng)過設(shè)計(jì)、印制、發(fā)放、回收,系統(tǒng)分析等階段,會(huì)造成調(diào)查成本的加大和調(diào)查效率的降低,在一定程度上加大了公眾參與的障礙。

(4)規(guī)劃各階段中的參與程度不足。

一個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目從立案到最終實(shí)施要經(jīng)過以下幾個(gè)階段:規(guī)劃立項(xiàng)準(zhǔn)備、初步草案準(zhǔn)備、規(guī)劃方案形成、初步成果完成、規(guī)劃成果審查、規(guī)劃成果完成、規(guī)劃實(shí)施。在每一個(gè)階段公眾參與的方式和程度都有所不同,但是都表現(xiàn)出了一定的局限性,如規(guī)劃師一般會(huì)在前期進(jìn)行一些調(diào)研,在規(guī)劃方案制定出來以后才向公眾進(jìn)行展示,讓公眾提意見,在方案的規(guī)劃過程中也沒有公眾參與的內(nèi)容,這就構(gòu)成了事后參與。

3公眾參與城市規(guī)劃的建議和對(duì)策

3.1加強(qiáng)法律體系的建設(shè)

法律體系的不完善和滯后是制約我國公眾參與規(guī)劃的主要因素,所以必須加強(qiáng)法制建設(shè),從法律上明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和公眾擁有的權(quán)利,做到有法可依。同時(shí)加強(qiáng)民主監(jiān)督機(jī)制,做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán),建議在城市規(guī)劃部門、檢查部門和法院設(shè)立城市規(guī)劃監(jiān)督檢查小組,專門負(fù)責(zé)與城市規(guī)劃相關(guān)的法律事務(wù),監(jiān)督的主體不僅僅局限于人大、政協(xié)和紀(jì)委,廣大人民群眾、居民委員會(huì)、非政府組織等都要參與進(jìn)來,擴(kuò)大監(jiān)督的范圍。

3.2發(fā)展公眾參與的非政府組織

目前公眾參與的組織主要是居委會(huì),但居委會(huì)并不獨(dú)立于政府,而是政府在基層的代表,但從國外公眾參與的發(fā)展歷史來看,一個(gè)獨(dú)立于行政組織之外的、受法律保護(hù)和支持的非政府組織的存在是十分必要和重要的,它不代表任何個(gè)人或某利益集團(tuán),不會(huì)出現(xiàn)利益尋租?？梢栽诟鱾€(gè)社區(qū)成立“公眾參與委員會(huì)”,賦予其決策、管理權(quán)限和法律上的支持,成員應(yīng)由主管城市工作的政府官員、規(guī)劃師和擁有不同年齡、職業(yè)背景的公眾組成,其中公眾應(yīng)占絕大多數(shù),委員會(huì)主要負(fù)責(zé)收集、整理公眾意見和建議,提出可行方案,監(jiān)督規(guī)劃的編制和實(shí)施。

3.3深化參與意識(shí),普及規(guī)劃知識(shí)教育

規(guī)劃知識(shí)貧乏以及文化水平的限制,直接制約了公眾參與規(guī)劃的廣度和深度,所以,加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃知識(shí)的宣傳和普及是當(dāng)務(wù)之急?？梢詫⒁?guī)劃知識(shí)納入國民教育體系,使廣大公眾從小就樹立起參與城市建設(shè)的意識(shí);專業(yè)人員,如規(guī)劃師、規(guī)劃專業(yè)的大學(xué)生和政府官員走進(jìn)社區(qū),舉辦講座或定期進(jìn)行系統(tǒng)地規(guī)劃知識(shí)培訓(xùn)等。

3.4改進(jìn)公眾參與的技術(shù)方法

引入先進(jìn)技術(shù)手段全面推行公眾參與,如可以利用先進(jìn)的信息技術(shù),如電子網(wǎng)絡(luò)來拓寬參與者的廣度,方便政務(wù)管理,提高公眾參與的效率;其次,政府部門要大力推行電子政務(wù),實(shí)行政務(wù)公開,通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)將城市規(guī)劃政策信息及時(shí)地發(fā)布在網(wǎng)站上,從而使公眾可以方便、快捷地獲得信息,同時(shí)也提高了政府的辦事效率。

4結(jié)語

公眾參與城市規(guī)劃一方面體現(xiàn)了社會(huì)公平,另一方面也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高城市競(jìng)爭(zhēng)力的需要,是民主與效率的統(tǒng)一。城市規(guī)劃作為一項(xiàng)公眾事業(yè),需要各利益主體共同努力,使廣大公眾了解規(guī)劃、支持規(guī)劃、運(yùn)用規(guī)劃,不斷提高參與規(guī)劃的能力,促進(jìn)社會(huì)的和諧進(jìn)步。

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