徐建平 白永恒

摘要:闡述了政府與第三部門和諧關(guān)系構(gòu)建的必要性與可行性,并結(jié)合我國當(dāng)前實(shí)際,指出了政府與第三部門關(guān)系中出現(xiàn)的問題與挑戰(zhàn),試圖為我國政府于第三部門和諧關(guān)系的構(gòu)建提供一個(gè)可行的路徑。

關(guān)鍵詞:第三部門;政社關(guān)系;和諧互動(dòng)

中圖分類號(hào):C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)23008202

“第三部門”(The third sector)成為時(shí)下公共管理話語體系中使用頻率較高的詞匯之一,它的出現(xiàn)打破了“國家—社會(huì)”的二元結(jié)構(gòu),形成了新的“政府—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”三元結(jié)構(gòu),已日漸成為建立公民秩序和維護(hù)社會(huì)公正的一種重要力量。

1政府與第三部門合作、互動(dòng)的理論基礎(chǔ)

(1)“合約失靈”理論。該理論是由美國學(xué)者翰斯曼提出的。他認(rèn)為在有些領(lǐng)域,由于消費(fèi)者缺乏足夠的信息,或者由于一些服務(wù)購買者不是最終的消費(fèi)者,因此對(duì)提供服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量難以做出精確的評(píng)估。消費(fèi)者為了找到一種可以降低監(jiān)督成本的制度安排,就希望將這類服務(wù)委托給第三部門來承擔(dān)。

(2)“多元主義”的理論。多元主義所強(qiáng)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)是建立在強(qiáng)化公民社會(huì),防范國家權(quán)力擴(kuò)張和無節(jié)制運(yùn)用國家權(quán)力基礎(chǔ)上的。多元主義的競(jìng)爭(zhēng)是相對(duì)壟斷而言的。隨著社會(huì)的發(fā)展和公共事務(wù)的增多,政府作為唯一的治理主體顯然難以擔(dān)當(dāng)這個(gè)重任,政府應(yīng)該從那些管不了也管不好的領(lǐng)域退出。只有通過政府與第三部門的競(jìng)爭(zhēng)與合作,才能提供更好、更多的服務(wù)給社會(huì)和公眾。當(dāng)然,隨著權(quán)力的轉(zhuǎn)移,在政府權(quán)威和社會(huì)治理主體之間也應(yīng)該設(shè)置法定的界限,以合理運(yùn)用政府權(quán)力并改善政府的治理。

(3)“合作主義”理論。如果說多元主義強(qiáng)調(diào)分化與競(jìng)爭(zhēng)的話,那么合作主義特別重視在利益分化和權(quán)力多元化基礎(chǔ)上的有機(jī)整合、相對(duì)均衡、有序和協(xié)調(diào)一致。特別是合作主義強(qiáng)調(diào)制度性整合,主張政府權(quán)威和非政府組織進(jìn)行制度性合作,達(dá)到雙方受益:一方面,社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來,有序地參與到政策形成的過程中去;另一方面,從這種制度化參與機(jī)制中,國家(政府)權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源即政治合法性和控制權(quán)。

(4)善治理論。善治是“政府權(quán)力向社會(huì)的回歸,善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同”,所以,政府的治理需要以志愿性為特征之一的第三部門的參與,而第三部門在參與治理過程中需要政府的指引。

(5)“制約政府權(quán)力”理論。這種理論認(rèn)為,政府本身對(duì)公共權(quán)力的制約力度是有限的,需要政府以外的力量。沒有制約的權(quán)力必然走向腐敗,而制約權(quán)力以民權(quán)制約公權(quán)才是根本,但分散的公民沒有足夠的能力制約政府,只有組織起來的公民才有力量。而公民社會(huì)中的第三部門在這方面可以扮演重要的角色。所以需要第三部門參與公共管理,加強(qiáng)與政府的互動(dòng)。

鑒于當(dāng)前國內(nèi)政界學(xué)界關(guān)于第三部門的稱謂不一,本文在使用這一概念時(shí)與“民間組織”、“社會(huì)中介組織”、“非營利組織(NPO)”、“非政府組織(NGO)”等稱謂做同義語處理,涵蓋各類社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等社會(huì)組織。

2中國政府與第三部門互動(dòng)關(guān)系面臨的問題

2.1互信機(jī)制缺失

一方面,為數(shù)不少的政府官員對(duì)第三部門心存芥蒂,他們通常以監(jiān)管者而非合作者的姿態(tài)看待第三部門。第三部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)只重視監(jiān)管而不重視他們的需求、意見和呼聲。另一方面,不少民間機(jī)構(gòu)的組織者抱怨政府有意創(chuàng)設(shè)各種各樣的政策規(guī)制,使其組織活動(dòng)處處受到掣肘。

2.2互動(dòng)機(jī)制扭曲

一方面,由于政府的過度控制,因而其對(duì)第三部門的政策支持往往落空。政府為第三部門發(fā)展提供的法律環(huán)境、資金支持、稅收優(yōu)惠等事實(shí)上很難真正落實(shí)到位。由于政府提供的資金支持、稅收優(yōu)惠往往難以兌現(xiàn),很多成效顯著的第三部門組織往往選擇逃避的方式,能不登記就不登記。反過來,因?yàn)槲催M(jìn)行合法登記,他們根本無法享受各種優(yōu)惠政策,甚至成為政府查封、取締的對(duì)象。由此,政府與第三部門的關(guān)系陷入一個(gè)怪圈:逃避——查封——再逃避——再查封。

另一方面,第三部門的背景官方化與運(yùn)作企業(yè)化使其喪失與政府合作的對(duì)等資格。調(diào)查發(fā)現(xiàn),很多第三部門是通過自上而下的資源獲取方式建立和發(fā)展起來的。這些組織,不僅其主要資源來源于黨政機(jī)關(guān),且在觀念上、組織上、職能上、管理體制上等各個(gè)方面,都沿襲政府模式并嚴(yán)重依賴于政府,與政府形成“婆媳”關(guān)系。即便是民間自發(fā)建立的第三部門,由于要掛靠業(yè)務(wù)主管單位,也會(huì)受到政府各方面的掣肘;否則,將面臨“斷糧斷炊”的困難境地。背景官方化使第三部門在與政府合作時(shí)很難真正“直起腰桿”。同時(shí),由于與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)接的文化元素仍相對(duì)缺乏,第三部門從成立伊始就缺乏良好的社會(huì)滋養(yǎng),志愿精神、公益精神和社會(huì)公信先天不足,加上后天管理上的制度失范,以至于逐漸偏離其公益性宗旨變?yōu)闋I利性企業(yè);而運(yùn)作企業(yè)化使其喪失公眾支持基礎(chǔ),也就喪失了與政府合作的對(duì)等資格。

3政府與“第三部門”組織關(guān)系錯(cuò)位的原因分析

3.1互信機(jī)制問題的癥結(jié)

政府與第三部門間之所以難以建立互信機(jī)制,癥結(jié)出自雙方。首先,政府方面對(duì)第三部門認(rèn)識(shí)上存在偏差。改革開放以來,政府對(duì)第三部門的認(rèn)識(shí)從總體上已經(jīng)有了轉(zhuǎn)變,但不可否認(rèn)的是,現(xiàn)今仍有不少政府部門公務(wù)人員對(duì)第三部門的認(rèn)識(shí)在思想上存在誤區(qū):第三部門被認(rèn)為是從屬于黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)、安置閑散人員,收留離退休干部的“療養(yǎng)院”和“養(yǎng)老院”、甚至被認(rèn)為是多此一舉的社會(huì)負(fù)擔(dān)或異己力量。其次,第三部門在現(xiàn)實(shí)層面上缺乏能讓政府產(chǎn)生信任感的能力和行動(dòng)展示。另外,第三部門的先天不足和后天逐利行為也難以贏得政府和社會(huì)的信任。

3.2互動(dòng)機(jī)制難題的破解

政府充分發(fā)揮第三部門的作用,與第三部門良性互動(dòng),實(shí)現(xiàn)雙贏而避免互傷,從而實(shí)現(xiàn)善治,這當(dāng)然是一種理想的政府與第三部門關(guān)系狀態(tài)。但現(xiàn)實(shí)中政府與第三部門要實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng),雙方都亟待破解若干難題。首先,就政府方面而言:有關(guān)促進(jìn)第三部門健康發(fā)展的法律法規(guī)不完善,制度難題亟待破解。第二,政府職能轉(zhuǎn)變不到位,利益難題亟待破解。第三,政府對(duì)第三部門的政策支持虛化,激勵(lì)難題亟待破解。其次,就第三部門而言:第一,第三部門志愿精神不強(qiáng),使命感難題亟待破解。第二,第三部門過分依賴政府,獨(dú)立性難題亟待破解。

4構(gòu)建政府與第三部門組織之間良性互動(dòng)關(guān)系的途徑

(1)政府部門要建立健全管理機(jī)制,保證第三部門組織的獨(dú)立性、自治性。政府要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能,把過去“不該管、管不好、管不了的事情”讓渡出來,同時(shí),政府應(yīng)從從資金、人力、管理、政策法規(guī)等方面積極支持第三部門的發(fā)展。要制定有利于第三部門成長和發(fā)展的規(guī)章制度,建構(gòu)制度框架。對(duì)第三部門的組織的地位、作用做出明確界定,而且包括第三部門財(cái)務(wù)、稅收、收支管理、與政府的溝通渠道等作出規(guī)范。

(2)第三部門要強(qiáng)化內(nèi)部治理,加強(qiáng)自律規(guī)范。中國的第三部門必須消除自身的行政化、官僚化傾向,強(qiáng)化組織成員特別是領(lǐng)導(dǎo)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、管理能力和管理理念的建設(shè),提高他們的專業(yè)化水平。第三部門組織及其成員要大力弘揚(yáng)志愿精神、利他主義和勇挑重?fù)?dān)、服務(wù)社會(huì)的使命感,同時(shí)注重自主發(fā)展,逐步由政府的附庸轉(zhuǎn)變?yōu)檎挠辛ρa(bǔ)充。

(3)第三部門、政府和社會(huì)要形成良性的監(jiān)督機(jī)制。非營利組織社會(huì)公信力的獲得既需要外部因素(他律),同時(shí)很大程度上也取決于組織的自律。一個(gè)有效的社會(huì)問責(zé)機(jī)制既需要組織的自律,同時(shí)還必須有政府和社會(huì)的廣泛參與和監(jiān)督。政府應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī),規(guī)范第三部門的問責(zé)交代。清晰明確的法律規(guī)范既可以為政府和社會(huì)的監(jiān)督提供依據(jù),也為非營利組織的交代提供方向,從而使第三部門的自律與政府、社會(huì)的監(jiān)督形成良性的互動(dòng),為中國第三部門的發(fā)展奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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