葉 進(jìn) 蔣華林

中圖分類號:DF460 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

內(nèi)容摘要:作為“第三代人權(quán)”的公民環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的基礎(chǔ)性權(quán)利。從環(huán)境權(quán)作為生態(tài)危機(jī)有效法權(quán)回應(yīng)的理論考量出發(fā),在反觀我國憲法、環(huán)境保護(hù)基本法及民法、刑事法有關(guān)公民環(huán)境權(quán)制度規(guī)設(shè)的基礎(chǔ)上,本文以權(quán)利的應(yīng)然與實(shí)然級差為視角,做出了對公民環(huán)境權(quán)以憲法的法權(quán)確認(rèn)為基墊、以環(huán)境實(shí)體法的規(guī)設(shè)為內(nèi)核及以環(huán)境公益訴訟救濟(jì)為保障的法律制度體系化回應(yīng)設(shè)定。

關(guān)鍵詞:生態(tài)危機(jī) 公民環(huán)境權(quán) 制度回應(yīng)

上世紀(jì)是“全球規(guī)模環(huán)境破壞的世紀(jì)”,日益嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)對作為憲法基本人權(quán)核心的人性尊嚴(yán)(Human Dignity)構(gòu)成了極致挑戰(zhàn)。在人們環(huán)境意識和法律意識不斷增強(qiáng)的現(xiàn)代性境遇下,公民對權(quán)利譜系中環(huán)境權(quán)的添予表達(dá)出了強(qiáng)烈的希冀與渴求,從法律制度層面上確保公民環(huán)境權(quán)的享有與實(shí)現(xiàn)是當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義與價值基設(shè)。

公民環(huán)境權(quán)的理性出場

“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法律關(guān)系主體享有適宜健康和良好生活環(huán)境,以及合理利用環(huán)境資源的基本權(quán)利”。環(huán)境權(quán)應(yīng)該是在“最無愧于和最適合于他們的人類本性的條件下”使自然環(huán)境更適合于人類的生存與發(fā)展,是對當(dāng)前生態(tài)危機(jī)的一種有效法權(quán)回應(yīng)。

對公民環(huán)境權(quán)的討論和研究始于1960年,西德一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會提出向北海傾倒廢棄物的行為是侵犯人權(quán)的行為,從而引發(fā)了環(huán)境權(quán)是否屬于公民人權(quán)和公民要求在良好環(huán)境中生活的憲法依據(jù)的討論。國際上首次使用環(huán)境權(quán)的概念是20世紀(jì)70年代初,美國在1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》中規(guī)定:“每一個人都應(yīng)當(dāng)有享受健康的環(huán)境,同時每一個人也有責(zé)任對維護(hù)和改善環(huán)境作出貢獻(xiàn)”。這是在一國的環(huán)境基本法中最早承認(rèn)公民在環(huán)境方面的權(quán)利。1970年在東京召開的“公害問題國際座談會”發(fā)表的《東京宣言》明確提出:“我們請求,把每個人享有的健康和福利等不受侵害的環(huán)境權(quán)和當(dāng)代人傳給后代的遺產(chǎn)應(yīng)是一種富有自然美的資源的權(quán)利,作為一種基本的人權(quán),在法律體系中確定下來”。從而更為明確地提出了環(huán)境權(quán)的要求。1972年在斯德哥爾摩召開聯(lián)合國人類環(huán)境會議上發(fā)表的《人類環(huán)境宣言》中稱:“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利,并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”。至此,環(huán)境權(quán)得到了世界的公認(rèn),并在各國掀起了一股公民環(huán)境權(quán)風(fēng)暴。

在人類追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重進(jìn)程中,以法律制度的創(chuàng)新求索二者的平穩(wěn)有序步伐的演進(jìn)催生乃是現(xiàn)代社會主義法治文明的內(nèi)在主旨。生態(tài)和諧乃現(xiàn)代環(huán)境法治的目標(biāo)追求之一,環(huán)境權(quán)的設(shè)立是確保生態(tài)和諧的法律保障,環(huán)境權(quán)無疑是環(huán)境法領(lǐng)域最核心的話語?！碍h(huán)境權(quán)是不同性質(zhì)的權(quán)利遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則建立起來的和諧統(tǒng)一的權(quán)利體系,是一個包括公民環(huán)境權(quán)、集體環(huán)境權(quán)、國家環(huán)境權(quán)和人類環(huán)境權(quán),以公民環(huán)境權(quán)為重心的‘權(quán)利束”。我國已把“尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)了憲法,這說明我國政府非常注重尊重和保障人權(quán),并樂意為世界人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步作出應(yīng)有的貢獻(xiàn),環(huán)境權(quán)作為卡萊爾?瓦薩克“三代人權(quán)”說之獨(dú)立的、實(shí)現(xiàn)代際公平的第三代人權(quán),是對現(xiàn)代人權(quán)理論體系的豐富和發(fā)展,有利于人類21世紀(jì)人權(quán)事業(yè)的“生態(tài)化”。中國作為一個發(fā)展中國家,在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢征程中,環(huán)境問題的凸顯,已成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平尤其是廣大西部地區(qū)人民生活水平提高的最大影響因素。以法律全面賦予并保障公民充分的環(huán)境權(quán),實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)向法定權(quán)利,進(jìn)而得以轉(zhuǎn)化為實(shí)有權(quán)利,為環(huán)境保護(hù)和人類社會的可持續(xù)發(fā)展提供有力的制度保障。

我國公民環(huán)境權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀反觀兼評判

迄今為此,我國環(huán)境資源立法取得了突出成績,有9部環(huán)境保護(hù)法律、10部自然資源管理法律、40多部環(huán)保與資源管理的行政法規(guī)、100余項環(huán)保行政規(guī)章、400多項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、1000多項地方性環(huán)境法規(guī)。隨著實(shí)踐中環(huán)境問題的演變,諸多法律法規(guī)已多次修改完善,但對“環(huán)境權(quán)”的規(guī)設(shè)在我國環(huán)境保護(hù)法律體系中始終處于一種“理論界搖旗吶喊,立法實(shí)務(wù)界充耳不聞”的狀態(tài)。

我國憲法在用國家義務(wù)形式確認(rèn)了公民環(huán)境權(quán)的同時,并未將環(huán)境權(quán)作為公民的基本權(quán)利加以確立?！稇椃ā返?6條規(guī)定:“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防止污染和其他公害”。這種用憲法的形式確認(rèn)國家在保護(hù)環(huán)境方面的義務(wù),有利于促進(jìn)國家代表公眾更好地保護(hù)和治理環(huán)境,同時也以國家義務(wù)的形式確認(rèn)了公民的環(huán)境權(quán)。我國用《憲法》的形式對公民環(huán)境權(quán)的確認(rèn)具有很高的權(quán)威性,但是這畢竟是從強(qiáng)化國家職責(zé)的角度來規(guī)定,而沒有從公民的基本權(quán)利的角度來加以確認(rèn)。使得公民環(huán)境權(quán)的行使不夠靈活,呈現(xiàn)一種綱領(lǐng)性模糊化的規(guī)定,抽象性的權(quán)利預(yù)設(shè)。

我國環(huán)境保護(hù)基本法對公民環(huán)境權(quán)在立法上規(guī)定不具體,整個體系是“橄欖球”形狀——預(yù)防和救濟(jì)少、管制多,呈現(xiàn)出鮮明的政府管制型立法特點(diǎn),帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)的色彩。例如《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境評價法》等環(huán)境保護(hù)基本法和單行法都沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán),這些立法過多強(qiáng)調(diào)公民環(huán)境保護(hù)義務(wù),忽視了公民環(huán)境權(quán)利。又如《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等相關(guān)法律在公民的環(huán)境知情權(quán)方面的規(guī)定缺乏強(qiáng)制性和具體性,對公民環(huán)境決策參與權(quán)規(guī)定也不夠完善,公眾不能有效地行使監(jiān)督權(quán),權(quán)利得不到及時有效救濟(jì),不能有效地“防患于未然”,防止污染的發(fā)生。

民事實(shí)體法缺乏對公民環(huán)境權(quán)具體內(nèi)容的明確規(guī)定,致使保護(hù)界限不清、力度不足?！睹穹ㄍ▌t》關(guān)于調(diào)整通風(fēng)、采光等環(huán)境使用權(quán)的規(guī)定屬“財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”一節(jié)。通風(fēng)、采光等環(huán)境使用權(quán)在民法上被劃歸相鄰權(quán)的范圍,而相鄰權(quán)是物權(quán)的一種,公民環(huán)境權(quán)移位至《物權(quán)法》保護(hù)領(lǐng)地。但這種保護(hù)方法存在本身的缺陷,亟待完善,當(dāng)公民環(huán)境權(quán)受到侵害時行使請求權(quán)的依據(jù)是《民法通則》的物權(quán)請求權(quán)和債權(quán)請求權(quán),這對公民環(huán)境權(quán)而言是很不利的,按照傳統(tǒng)民法理念,任何人無權(quán)對與自己無關(guān)的財產(chǎn)提出權(quán)利要求,因環(huán)境是全體公民的“公共財產(chǎn)”,非公民的個人具體財產(chǎn),故當(dāng)公民環(huán)境權(quán)遭受侵害時,是無法依憑我國現(xiàn)行民法來行使正當(dāng)訴請。

刑法對嚴(yán)重侵害公民環(huán)境權(quán)的刑罰懲治不足。規(guī)定犯罪與刑罰的刑法是環(huán)境保護(hù)舉措的最后保障手段,是確保我國公民環(huán)境權(quán)法權(quán)得以最終實(shí)現(xiàn)的有力后盾。但是傳統(tǒng)刑法對侵害環(huán)境犯罪存有明顯的不足。傳統(tǒng)刑法的宗旨是對人身或財產(chǎn)權(quán)的保護(hù),即使有時也對危害環(huán)境的犯罪作出規(guī)定,但是刑法對自然資源以及動植物的保護(hù)也是針對人類有經(jīng)濟(jì)價值的資源而言,是對于一些人類中心主義視角下的純生態(tài)利益邊緣化的處理。以人類經(jīng)濟(jì)價值為理念追求,對生態(tài)價值忽視,刑事法的生態(tài)機(jī)能被人類當(dāng)前偏失的道德倫理所壓制,極大地弱化了刑事法對環(huán)境要素與公民環(huán)境權(quán)保護(hù)的應(yīng)有功用。

我國公民環(huán)境權(quán)保護(hù)立法的進(jìn)一步完善

將公民環(huán)境權(quán)定位為基本人權(quán),必然意味著在法律制度上要做出相應(yīng)的回應(yīng)。當(dāng)前,人類面臨日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題,各種環(huán)境侵害事件層出不窮,正如王澤鑒先生所云:“這是一個危機(jī)四伏、充滿損害的社會”。人性論警示人類:權(quán)利的侵害是伴隨私有制的產(chǎn)生而揮之不去的。法諺有云:“有權(quán)利,就必有救濟(jì)”。這句話道出了救濟(jì)對于權(quán)利的重要性。而在權(quán)利的救濟(jì)體系中,司法救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)的核心,是最公正、最權(quán)威的救濟(jì)形式。完善我國環(huán)境權(quán)的法律保障體系是使我國公民環(huán)境權(quán)由“天國”落至“塵世”制度規(guī)訓(xùn)的重要路途。

(一)以憲法的法權(quán)確認(rèn)為基墊

作為公民權(quán)利的保障書,憲法的終極價值追求是保障人權(quán),確立公民環(huán)境權(quán)的憲法地位有利于環(huán)境權(quán)全面法律保護(hù)的構(gòu)設(shè)。自20世紀(jì)70年代開始,環(huán)境權(quán)即被一些國家載入憲法。我國應(yīng)該順應(yīng)這一世界環(huán)境憲權(quán)立法趨勢,在可持續(xù)發(fā)展的理念下作好我國的環(huán)境權(quán)入憲工作。環(huán)境權(quán)作為一項基本權(quán)利在憲法中加以規(guī)定,讓一切環(huán)境管理活動都圍繞公民環(huán)境權(quán)展開,可以為公民提起有關(guān)環(huán)境行政訴訟和請求國家賠償提供依據(jù),任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人都無權(quán)剝奪或干涉。公民環(huán)境權(quán)憲法地位的確立,使之獲得了憲法的根本性保障與更為具體、明確、直接的憲法依據(jù),為其他部門法規(guī)定公民在環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù),強(qiáng)化環(huán)境侵權(quán)救濟(jì),保證公民充分實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)提供了根本法指導(dǎo)。

(二)以環(huán)境實(shí)體法的規(guī)設(shè)為內(nèi)核

通過《環(huán)境保護(hù)法》以及《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等各單項環(huán)境保護(hù)法,建立了保護(hù)環(huán)境、防止環(huán)境污染的各種制度,諸制度在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用。通過對我國一系列環(huán)境基準(zhǔn)法的考察,不難發(fā)現(xiàn)這些立法主要是從宏觀的角度對大氣、水以及破壞環(huán)境與生態(tài)的行為進(jìn)行控制和約束,對公民環(huán)境權(quán)的保障幾乎沒有具體體現(xiàn)。將公民環(huán)境權(quán)作為一項具有人權(quán)屬性的基本權(quán)利來認(rèn)識,立法者應(yīng)當(dāng)在環(huán)境法律創(chuàng)設(shè)上進(jìn)一步體現(xiàn)以人為本理念,強(qiáng)化對公民環(huán)境權(quán)的法制保障,進(jìn)一步具化公民環(huán)境權(quán)的實(shí)體內(nèi)容,以法律的形式明確界定公民享有寧靜權(quán)、日照權(quán)、眺望權(quán)、通風(fēng)權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)及環(huán)境美感享受等一系列在良好、適宜、健康環(huán)境中生活的權(quán)利;并明確具體規(guī)定保障公民的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督權(quán),使公民對環(huán)境行政的參與渠道不斷拓寬;還應(yīng)當(dāng)通過民事基本法將公民環(huán)境權(quán)作為一種基本民事權(quán)利予以確認(rèn),并對其內(nèi)涵和外延進(jìn)行具體的界定,使其與公民的生命權(quán)、健康權(quán)、人格權(quán)一樣,在民事權(quán)利體系中有自己的一席之地,獲得民事法的恰當(dāng)護(hù)佑。

(三)以環(huán)境公益訴訟救濟(jì)為保障

“徒法不足以自行”,相比其他的救濟(jì)途徑,訴訟救濟(jì)具有優(yōu)越性,“它把權(quán)利的糾紛或沖突納入了法律規(guī)制之下。通過法律在實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的同時也恢復(fù)和鞏固了既有的統(tǒng)治秩序” 。建立完善的、適應(yīng)當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)需要的體系化公益訴訟制度不僅對公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)有重大的制度創(chuàng)新意義,同時也為其他關(guān)于人之生存的基本權(quán)利的保障,開辟一條行之有效的路徑。與私益訴訟相比,公益訴訟具有如下特征:訴訟目的具公益性;訴訟機(jī)能具預(yù)防性與補(bǔ)救性;訴訟原告范圍具廣泛性及訴訟裁判效能具擴(kuò)張性等價值特質(zhì)。公益訴訟存在目的不是僅為個案救濟(jì),而主要是為防止公權(quán)利的行使不當(dāng)與消極不作為,更好地維護(hù)社會公共利益。由于環(huán)境侵害行為本體的特殊性,積極引入環(huán)境公益訴訟對我國公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)將具有極為現(xiàn)實(shí)而重要的作用。當(dāng)前我國民事、行政訴訟模式對公益訴爭是持排斥態(tài)度的,為確保我國生態(tài)文明社會系統(tǒng)工程的創(chuàng)設(shè),應(yīng)確立復(fù)議前置的起訴模式、中級人民法院管轄、賦予與環(huán)境侵害有直接或間接關(guān)系的個人、組織或環(huán)保NGO以相同的原告資格、舉證責(zé)任倒置規(guī)設(shè)及訴訟費(fèi)用減免等公益訴訟價值構(gòu)造。

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