石　奎

中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:本文提出在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,為保證廣西省北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)與越南之間區(qū)域的充分合作和良性協(xié)調(diào),必須建立起協(xié)同應(yīng)對(duì)國際性公共危機(jī)的跨國聯(lián)動(dòng)機(jī)制,以應(yīng)對(duì)當(dāng)前全球風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況。文章指出區(qū)域間應(yīng)對(duì)危機(jī)中存在的主要問題,并提出從國家層面和區(qū)域?qū)用孢M(jìn)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建的設(shè)想。

關(guān)鍵詞:北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū) 國際性公共危機(jī) 跨國聯(lián)動(dòng)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)全球化背景下,我國將開發(fā)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)確立為國家發(fā)展戰(zhàn)略。為給北部灣與越南社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作的進(jìn)一步深化提供良好安定的社會(huì)環(huán)境,應(yīng)通過建立固定的機(jī)制,預(yù)防、消彌和處理公共危機(jī),建立公共危機(jī)管理的跨國聯(lián)動(dòng)機(jī)制極其必要,是中越合作和北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)健康發(fā)展的保障機(jī)制。

跨國公共危機(jī)管理的理論基礎(chǔ)

伴隨著信息技術(shù)的革新,全球化時(shí)代來臨,時(shí)空的壓縮帶來了人類彼此更為緊密的聯(lián)系,其頻度和強(qiáng)度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以往任何一個(gè)時(shí)代,世界變小了,一切人類的結(jié)合形式和相處之道都在如此翻天覆地的變革中得以重塑。全球化對(duì)原有秩序的顛覆迫切需要人類對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行新的整合,其中,從跨國政治到歐盟的后民族主義國家思維,其要旨皆在于為解決跨國問題而做出嘗試。

伴隨全球化的是“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的出現(xiàn),世界正進(jìn)入矛盾高發(fā)期,各國原有的治理模式不勝負(fù)荷,構(gòu)建一種嶄新制度來合作抵御國際性的危機(jī)成為學(xué)者的共識(shí)。2005年9月,胡錦濤主席在出席聯(lián)合國成立60周年首腦會(huì)議上提出了“和諧世界”理念,強(qiáng)調(diào)尋找化解矛盾,提出了解決問題的更具包容性的辦法:認(rèn)為區(qū)域與全球安全是和諧世界的前提條件;認(rèn)為只有通過互利的合作,才能促進(jìn)全球的普遍繁榮;認(rèn)為在全球化時(shí)代許多威脅國內(nèi)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)秩序的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)帶有全球性,各國應(yīng)當(dāng)聯(lián)手遏制金融、疾病、通訊的全球性風(fēng)險(xiǎn)和跨國犯罪。這些主張都表達(dá)了中國希望通過跨國合作應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建和諧世界的理念,也成為了當(dāng)前我國實(shí)施跨國公共危機(jī)管理的理論根基。另外,歐盟非對(duì)抗性的國際性公共危機(jī)管理原則、“次危機(jī)管理”、“合作主義”及“超國家制度設(shè)計(jì)”等理論和實(shí)踐探索對(duì)我國區(qū)域多邊安全機(jī)制和跨國危機(jī)管理提供了積極的借鑒意義。

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)國際性公共危機(jī)的特征

由于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)直接與越南相鄰接,隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)與越南在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的交往日益頻繁,區(qū)域間的國際性公共危機(jī)日漸增多。主要包括:國際恐怖主義,流行性傳染病,跨國群體沖突事件,氣候?yàn)?zāi)害,跨文化、價(jià)值觀危機(jī),跨國政府的治理危機(jī),跨國犯罪、環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)等。

這些公共危機(jī)的主要特征有:類型多樣,且隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往的增多而日漸頻繁,超越了國家的界限并呈現(xiàn)出分散性和多樣性;成因復(fù)雜,已使一國政府及區(qū)域內(nèi)地方政府難于掌握它的起因、傳播途徑以及可采用的應(yīng)對(duì)方法,危機(jī)沒有局限于某個(gè)特殊的政策領(lǐng)域,而是跨領(lǐng)域的,引發(fā)出新的問題并且重新組合形成未知的更大的威脅;不可預(yù)知性強(qiáng),跨國界危機(jī)通常難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和預(yù)警,且受多重因素影響具有易變性;危機(jī)治理的主體復(fù)雜,涉及中國與越南國家級(jí)政府層面的外交部門,中國北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府部門,越南邊境經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府部門;雙方國家的民間組織,層級(jí)之間又有交叉現(xiàn)象,呈網(wǎng)絡(luò)狀;危機(jī)的影響力強(qiáng),影響兩國之間的關(guān)系,對(duì)邊境經(jīng)濟(jì)和社會(huì)合作帶來嚴(yán)重影響,還可能會(huì)使個(gè)性問題共性化、局部問題全局化、簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化、經(jīng)濟(jì)問題政治化、民事問題軍事化、非對(duì)抗性矛盾對(duì)抗化,從而引起局部社會(huì)不穩(wěn)定,進(jìn)而引發(fā)全局性社會(huì)動(dòng)蕩,危及國家安全;非傳統(tǒng)危機(jī)事件增多,北部灣與越南交界地區(qū)的傳統(tǒng)危機(jī)事件以沖突性、對(duì)抗性的軍事事件為主,而在當(dāng)前和平、合作交往的大趨勢(shì)下,公共危機(jī)事件如旅游安全、留學(xué)生安全等等問題凸現(xiàn)出來。

北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)與越南公共危機(jī)管理的現(xiàn)有國際合作現(xiàn)狀

到目前為止,廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)與越南合作應(yīng)對(duì)國際性公共危機(jī)一直是基于中國與東盟國際危機(jī)管理合作框架下展開的,遵循共同簽署的國際性文件,有了一定的合作基礎(chǔ)。例如《中華人民共和國與東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議聯(lián)合聲明》、《落實(shí)中國-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃》、《東南亞友好合作條約》等協(xié)議的簽署,中國-東盟公共衛(wèi)生合作機(jī)制的建立,以及近期正著手的“地區(qū)性地震與海嘯預(yù)警機(jī)制”、“東盟救助基金”、“協(xié)調(diào)救助和重建行動(dòng)”等項(xiàng)目,都體現(xiàn)了合作已展開的現(xiàn)狀。

但在國際合作當(dāng)中也存在若干缺陷。首先是在公共危機(jī)管理的研究上存在國際差異。我國自“非典”之后,對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)管理日漸重視,形成了一批研究成果。在實(shí)踐上,我國公共危機(jī)管理制度在五年中得到了確立,國家突發(fā)事件應(yīng)急工作已從中央到地方各級(jí)政府逐層延展并形成完整體系。相反,越南則還沒有相應(yīng)的理論研究和完善的制度建設(shè)基礎(chǔ)。這種不對(duì)稱現(xiàn)狀給國際合作帶來了一定的阻礙。其次,從已達(dá)成的國際合作協(xié)議分析,多為概括性的合作框架協(xié)議,缺少針對(duì)地區(qū)合作的制度設(shè)計(jì),缺少跨國聯(lián)動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì),且現(xiàn)有合作協(xié)議所轄范圍局限于自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生危機(jī),較為狹窄。第三,區(qū)域內(nèi)跨國危機(jī)管理的綜合度欠缺,區(qū)域內(nèi)政府應(yīng)急管理的預(yù)測(cè)預(yù)警體制、信息管理體制、決策指揮體制、組織協(xié)調(diào)體制、行動(dòng)響應(yīng)體制、處置救援體制、社會(huì)動(dòng)員體制等,都應(yīng)當(dāng)具有較高的整合程度,但從現(xiàn)狀看,區(qū)域內(nèi)極其缺少國際間的制度綜合對(duì)接和協(xié)調(diào)。

跨國聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的構(gòu)想

(一)國家視域的機(jī)制建設(shè)

建立兩國間的公共危機(jī)管理對(duì)話機(jī)制。由于北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)作為中國的一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)與越南并不是平行的行政區(qū)域,因此在交往合作當(dāng)中,還需要有國家級(jí)別行政部門的參與。通過兩國政府間的對(duì)話,為跨國聯(lián)動(dòng)機(jī)制提供一個(gè)交流的平臺(tái),可由外交部和廣西區(qū)政府牽頭,在與越南的政務(wù)交往中建立對(duì)話機(jī)制,與越南相關(guān)部門聯(lián)合建立危機(jī)協(xié)同處理會(huì)議機(jī)制,定期召開聯(lián)席會(huì)議,就區(qū)域內(nèi)重要危機(jī)事件進(jìn)行對(duì)話合作。這是北部灣與越南區(qū)域內(nèi)危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立的前提條件。同時(shí)完成危機(jī)用語統(tǒng)一化(理解當(dāng)前危機(jī)需要多學(xué)科途徑但必須有一個(gè)建立在幾個(gè)關(guān)鍵概念上的共同定義),構(gòu)建危機(jī)研究學(xué)術(shù)交流平臺(tái),對(duì)跨國危機(jī)的見解涉及到很多學(xué)科領(lǐng)域,應(yīng)建立自己的刊物和自身的研討會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì),并成立高級(jí)研究中心,進(jìn)而使這些中心能結(jié)合起來成立像歐洲危機(jī)管理學(xué)會(huì)這樣的公會(huì)。

建立危機(jī)應(yīng)對(duì)合作的雙邊國際立法。兩國通過相應(yīng)的立法,確立公共危機(jī)管理的國際合作和發(fā)展民事危機(jī)管理的理念,運(yùn)用持續(xù)、連貫的行動(dòng)進(jìn)行國際綜合治理。確立危機(jī)管理的重點(diǎn)集中在三個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域:警務(wù)、法律秩序和民事管理。在警務(wù)方面,為聯(lián)合提供警力進(jìn)行總體部署以提供法律依據(jù);在法律秩序方面,為法官、檢察官、律師等進(jìn)行事前約定;在民事管理領(lǐng)域,派出民事管理工作者,協(xié)助雙方國家行政官員盡快地接管和處理民事和行政事務(wù),進(jìn)行協(xié)商并以書面協(xié)議確認(rèn)。

建立國家層面的網(wǎng)絡(luò)式動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)組織。其是以兩國政府應(yīng)急管理法律法規(guī)為基礎(chǔ)建立的動(dòng)態(tài)連接體,區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心(根據(jù)需要可以是常設(shè)也可以是因突發(fā)事件而臨時(shí)成立的)負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)按行政區(qū)劃設(shè)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)、地區(qū)預(yù)警應(yīng)急管理部門的關(guān)系與活動(dòng),這些常設(shè)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要與任何聯(lián)動(dòng)單位產(chǎn)生聯(lián)結(jié),這極大地提高了組織的彈性和對(duì)外界的反應(yīng)能力,并借助于現(xiàn)代信息技術(shù)作為彼此溝通與協(xié)調(diào)的橋梁。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心作為網(wǎng)絡(luò)組織的中心,其周圍圍繞著眾多獨(dú)立的聯(lián)動(dòng)單位,這些聯(lián)動(dòng)單位有緊密的縱向與橫向聯(lián)系,并由中心進(jìn)行協(xié)調(diào),從而形成一種網(wǎng)絡(luò)。

(二)北部灣與越南的區(qū)域視域聯(lián)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建設(shè)想

此處所指“區(qū)域”是指:廣西北部灣南北欽防地區(qū)與越南北部以河內(nèi)為中心的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域范圍,區(qū)域視域是以這兩個(gè)跨國地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作為視角,這種視角低于國家層面同時(shí)又高于地方層面,屬于次國家層面的區(qū)域視角。增強(qiáng)區(qū)域?qū)?yīng)跨國危機(jī)的聯(lián)合,應(yīng)當(dāng)建立以下區(qū)域間的合作機(jī)制:

基于區(qū)域聯(lián)動(dòng)的公共危機(jī)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制。通過地區(qū)國際合作,對(duì)危機(jī)的發(fā)源和發(fā)展進(jìn)行及時(shí)監(jiān)控。建立跨國公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制主要由預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)、預(yù)警信息分析和評(píng)估子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)測(cè)子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)警指標(biāo)子系統(tǒng)、危機(jī)警報(bào)子系統(tǒng)、危機(jī)預(yù)控對(duì)策子系統(tǒng)等六個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。預(yù)警機(jī)制設(shè)計(jì)的流程為:預(yù)警信息搜集子系統(tǒng)、預(yù)警信息分析和評(píng)估子系統(tǒng)、公共危機(jī)預(yù)測(cè)子系統(tǒng)、公共危機(jī)預(yù)警指標(biāo)子系統(tǒng)、公共危機(jī)警報(bào)子系統(tǒng)、公共危機(jī)預(yù)控對(duì)策子系統(tǒng),并將各類跨國公共危機(jī)事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素,分為四級(jí):Ⅰ級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅲ級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般),從而進(jìn)行預(yù)警。

基于區(qū)域聯(lián)動(dòng)的跨國人才儲(chǔ)備庫及人力資源調(diào)配機(jī)制的建設(shè)。當(dāng)前我國已經(jīng)設(shè)置了國務(wù)院和各應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建立各類專業(yè)人才庫,可以根據(jù)實(shí)際需要聘請(qǐng)有關(guān)專家組成專家組,為應(yīng)急管理提供決策建議,必要時(shí)參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作。北部灣地區(qū)跨國危機(jī)管理當(dāng)中,尤其應(yīng)當(dāng)重視外語專業(yè)人才儲(chǔ)備庫的建設(shè),應(yīng)當(dāng)重視對(duì)既通兩國語言又有專業(yè)知識(shí)的人才的吸納,并對(duì)之實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。當(dāng)跨國危機(jī)出現(xiàn)時(shí),還應(yīng)預(yù)設(shè)人力資源調(diào)配的流程,保證人力資源能夠準(zhǔn)確、及時(shí)到位。

基于區(qū)域聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案設(shè)置。應(yīng)當(dāng)針對(duì)區(qū)域內(nèi)一些重大公共危機(jī)設(shè)立聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,包括跨國自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案、 跨國突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、跨國安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案、跨國處置鐵路行車事故應(yīng)急預(yù)案 、跨國處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案、跨國海上聯(lián)合搜救應(yīng)急預(yù)案、跨國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、跨國通信保障應(yīng)急預(yù)案、突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援跨國聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、跨國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、跨國突發(fā)重大動(dòng)物疫情應(yīng)急預(yù)案、跨國旅游危機(jī)事件應(yīng)急預(yù)案,以及跨國食品安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案等。

基于區(qū)域聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急演練機(jī)制。大規(guī)模的跨國危機(jī)災(zāi)難救援行動(dòng),涉及救災(zāi)物資和現(xiàn)役、預(yù)備役人員動(dòng)員與遠(yuǎn)距離投送,以及海陸空多兵種的協(xié)調(diào)指揮、通信聯(lián)絡(luò)和領(lǐng)導(dǎo)層意志的下達(dá),以使協(xié)同體現(xiàn)在聯(lián)合演習(xí)的方方面面,并貫穿始終。為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合行動(dòng)、協(xié)同配合,應(yīng)進(jìn)行通信聯(lián)絡(luò)和信息的共享,為區(qū)域內(nèi)危機(jī)應(yīng)對(duì)部門配備相同型號(hào)的通訊裝備,使用同一版本的軟件系統(tǒng)。預(yù)先商定實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的具體措施,擬定統(tǒng)一的通信聯(lián)絡(luò)辦法。消除語言交流的障礙,在聯(lián)合應(yīng)急演習(xí)中,還應(yīng)詳細(xì)規(guī)定統(tǒng)一的手勢(shì)和旗語,使雙方得以進(jìn)行簡(jiǎn)單、有效的聯(lián)絡(luò)。此外,還可通過制定共同遵守的規(guī)則來加強(qiáng)協(xié)同能力,以達(dá)成區(qū)域內(nèi)聯(lián)合行動(dòng)的協(xié)同一致。這些舉措不僅提高了危機(jī)管理合作網(wǎng)絡(luò)的開放度和吸納力,增加區(qū)域內(nèi)成員對(duì)集體管理危機(jī)重要意義和迫切性的認(rèn)知,更重要的是在潛移默化之中培育了一種跨國、跨區(qū)域和跨部門的協(xié)調(diào)文化。

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