吳志明

摘 要:大部制改革和政務中心建設是當前我國行政管理體制改革的兩面旗幟,根本目的都在于探索構建高效的公共服務型政府,但在實踐中,卻困難重重。以“地方統(tǒng)治”為特征的傳統(tǒng)行政環(huán)境是大部制改革和政務中心建設在地方推行遭遇諸多困境的主要原因。應通過從“地方統(tǒng)治”走向“地方治理”的轉變,使大部制改革和政務中心建設相互依托,從而優(yōu)化部門結構,形成溝通順暢、權責一致的地方行政管理體制。這是構建地方公共服務型政府的現(xiàn)實路徑。

關鍵詞:大部制改革;政務中心;地方治理;地方統(tǒng)治

中圖分類號:D625文獻標志碼:A文章編號:1008-6439(2009)06-059-06

The Relationship between Super Ministry System Reform and Administration

Service Building in the Trend of Local Governance

WU Zhi-ming

(School of Sociology and Population Studies, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Abstract: Super ministry system reform and administration service building are two current flags of the government reform, which lies in the construction of public service-oriented government. Local government is the main reason of difficulties encountered in the local administrative reform. The change of local management from local governance can make super ministry system reform and administrative center construction support each other so that department structure can be optimized, smooth communication between departments can be formed, the local management system with responsibility consistent with the rights can be reached, which is the realizing path to construct local public service type governments.

Key words: super ministry system reform; administration center; local management; local governance

引 言

改革開放30年來,中國的經(jīng)濟、社會都發(fā)生著巨大的變化,在這一背景下,為了適應外部環(huán)境變化和經(jīng)濟、社會的發(fā)展,我國行政管理體制經(jīng)歷了五次規(guī)模較大的革新。(中國行政管理學會會長郭濟主編的《行政管理體制改革:思路和重點》一書中做了詳細的回顧與總結)[1]。黨的十七大報告指出:“加大結構整合力度,探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制,健全部門間協(xié)調配合機制?！薄按蟛恐啤钡奶岢鱿破鹆宋覈姓芾眢w制改革的第六次浪潮。作為一種制度安排,地方政府是一個國家政治和政府制度的重要組成部分。因此,相對于中央層面的治理變革,地方政府層面的治理和變革同樣重要(陳振明,2007)。[2]當中央政府第一輪的大部制改革基本完成后,與“民眾日常生活息息相關、與多樣性文化社會生態(tài)環(huán)境和地理聯(lián)系更為密切”[3](萬鵬飛,2005)的各個地方政府如何結合地方實際積極實踐和創(chuàng)新大部制,成為地方推進大部制改革并取得成功的關鍵性問題。

大部制是指將職能相同或相近的部門整合歸并為一個較大的部門,或者使其相同相近職能由一個部門管理為主,最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而提高行政效率、降低行政成本的一種管理體制。這讓我們聯(lián)想到地方政府在行政審批制度改革中走過了十幾年的政府服務中心。政務中心各地對政務中心的稱謂并不一致,主要有行政服務中心、政府服務中心、行政審批服務中心、政務大廳、部門服務中心、辦證中心、一站式服務中心、政府超市等。 就是指政府及其職能部門為方便廣大群眾和社會各團體辦理咨詢、審批、辦證、監(jiān)督投訴等多種事務,將相關的政府服務部門整合歸并為一個較大的部門,形成“政務超市”。從實踐操作來看,大部制改革和政務中心具有很多相同點:首先改革的目的都是一致的,都致力于構建公共服務型政府;其次,兩者都是規(guī)范行政管理體制的具體手段;再次,改革的手段具有很大的相似性,都是一個職能整合和組織優(yōu)化的過程。

現(xiàn)實中,大部制改革和政務中心建設困難重重,尤其是地方政府,在推行的過程中往往陷入多層困境。但是,政務中心的地方實踐畢竟已經(jīng)走過了10余年,并且目前我國絕大多數(shù)地市、縣(市、區(qū))都設置了政務中心,總體而言,各級政務中心設立后取得了良好的社會效益,對轉變政府施政方式、規(guī)范行政審批行為、預防審批腐敗等都發(fā)揮了一定的積極作用。鑒于大部制改革和政務中心建設操作實踐的相似性,地方政府在大部制改革中如何吸取借鑒政務中心建設的經(jīng)驗?大部制改革和政務中心建設作為行政管理體制改革的兩個具體手段,地方政府在推行的過程中如何把兩者相互結合,是否可以形成互動?這是本文嘗試回答的兩個問題。ノ庵久:論大部制改革和政務中心建設的依托關系

一、文獻綜述

由于政府和政治行政體制在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用,政治和管理學領域關于政府及其治理變革的研究向來都是主流話題。政府變革每走出一小步,都會吸引學者的廣泛關注。從20世紀90年代末政務中心實踐的開始,到大部制改革的提出,對有關問題的研究從來沒有間斷過。從CNKI簡單檢索來看,政務中心的研究大概在2000年興起,以“政務中心”、“政府服務中心”、“行政中心”為主題詞檢索,檢索到2000年到2009年的相關研究論文超過800篇;而“大部制”的研究在2007年興起,以“大部制”為主題詞檢索,研究論文超過300篇。

在文獻的總結過程中,我們發(fā)現(xiàn),研究最為集中的是探討政務中心建設和大部制改革出現(xiàn)的困境、難點以及思考、出路。比如,姜曉萍(2007)在《我國行政服務中心的發(fā)展障礙與對策思考》一文中指出政務中心的發(fā)展遇到“法律地位不清晰、職能定位不明確、運行機制不完善、人力資源開發(fā)遇難題”等困境;[4]吳愛明、孫垂江(2004)在《我國公共行政服務中心的困境與發(fā)展》一文中提到由于缺乏系統(tǒng)性制度變革的大環(huán)境,依靠行政命令推進發(fā)展的公共行政服務中心,在發(fā)展和運行過程中也凸顯了諸多難以克服的問題和深層次的制度性缺陷,其中包括思想、制度、現(xiàn)實以及管理和監(jiān)督困境;[5]江紅義、陶歡英(2007)在《行政服務中心:績效、困境與走向》一文中首先承認了地方政務中心建設在十幾年的發(fā)展過程中逐漸成熟,同時也提出政務中心建設無可回避地陷入了三大困境:“普遍設立與規(guī)范缺乏的矛盾、集中管理與部門審批的矛盾、站內審批與站外審批的矛盾”;[6]艾醫(yī)衛(wèi)、顏道成(2007)在《地方行政服務中心建設的成績、問題和對策》一文中同樣提到政務中心建設陷入“理論指導滯后,思路不明確;服務功能不全,職能不明確;法律支撐不力,體制不順暢;部門利益驅動,行為不規(guī)范;”等發(fā)展困境。[7]

雖然大部制改革才剛剛起步,但是在其推進中同樣困難重重。汪玉凱(2007)指出盡管國外大部制改革有比較成功的經(jīng)驗,但是究竟大部制改革在我國現(xiàn)行的體制下是否有效,改革過程中會遇到哪些阻力都是值得我們關注的,并指出大部制改革最大的阻力來自于部門利益,能不能遏制住大部制改革過程中的部門利益爭奪成為改革成功的關鍵問題;[8]徐峰(2008)也同樣說到大部制改革最大的阻力來自于部門利益;[9]蔡恩澤(2008)在其《大部制改革有四難》中指出大部制改革有權利整合難、人員分流難、機制磨合難、運行監(jiān)督難四大難題;[10]周志忍在其《“大部制”:難于承受之重》一文中指出大部制并不能解決“多門”和“部門”之間的矛盾,同時大部制更有可能加劇執(zhí)行和決策執(zhí)行統(tǒng)一帶來的權力集中問題,大部制導致部門過大將不能得到有效監(jiān)督也是一個重大的問題。[11]

綜上所述,政務中心面臨的主要問題是改革思路不清晰、職能定位不明確、法律規(guī)范不到位、實踐操作受限制;而大部制改革面臨的主要問題是土壤適應難、改革推進缺乏經(jīng)驗、決策執(zhí)行過度統(tǒng)一、監(jiān)督難等。大部制改革和政務中心建設所遇到的這一系列困境,甚至和以往行政管理體制改革所遇到的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的難題具有很大的相似性,本質上最大的阻力都是來自于“部門利益”。各級政府在面對權力重組和角色轉化時,由于觸及相關部門和官員利益,而不能得到其及時有效的支持,導致行政改革的速度推進緩慢或是 “政府作秀”吳愛明和孫垂江在《我國公共行政服務中心的困境和發(fā)展》一文中指出,地方政務中心建設很大程度上是一場觸及不到體制性和實質性問題的形式主義變革,是一場“政府作秀”。 現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于地方大部制改革將更多地關系到相關部門和官員利益,在緩慢的推進中同樣更有可能陷入“精簡——再膨脹”的怪圈,出現(xiàn)“開倒車”的現(xiàn)象,從而演變成為一場觸及不到體制性和實質性問題的形式主義變革,一場“政府作秀”。

二、陷入地方統(tǒng)治的改革困境

每個國家只有一個中央政府,卻有多個地方政府。中央政府主導發(fā)起行政管理體制號令后,各地方政府如何結合地方實際情況積極地推廣、實踐、創(chuàng)新它以及民眾、社會各組織團體普遍認可程度,都關系到行政管理體制改革的總體目標能否最終實現(xiàn)。相對于中央政府的宏觀決策而言,地方政府更強調執(zhí)行力。與中央政府相比,地方政府推行大部制更具有迫切性(徐繼敏,2008)。[12]隨著改革開放的深入和經(jīng)濟社會的發(fā)展,與中央政府的改革同步,地方政府的治理變革也經(jīng)歷了一個不斷實踐和探索的過程。經(jīng)過多次改革,我國地方政府在轉變職能、理順關系、調整機構設置及精簡人員編制、減少審批環(huán)節(jié)、簡化辦事程序等方面邁出了實質性的步伐,取得了一定的突破。但是目前地方政府體制改革仍未過大關,地方政府轉型任重而道遠(陳振明 2007)。 [13]

中國經(jīng)歷了漫長的封建社會,統(tǒng)治與被統(tǒng)治的觀念根深蒂固。長期的計劃經(jīng)濟體制、國家對社會的高度統(tǒng)治和中央集權,某種意義上形成了對國家和政府的神話(曹現(xiàn)強 2007)。[14]地方政府的“地方統(tǒng)治”觀念是歷史形成的產(chǎn)物,在現(xiàn)代公共民主的社會中并沒有得到根本的改變,地方政政府仍舊以“地方統(tǒng)治”的角色姿態(tài)自居。地方統(tǒng)治導致部門利益的集中是大部制改革和政務中心建設陷入諸多困境的主要原因。地方統(tǒng)治指的是地方政府以“統(tǒng)治者”的姿態(tài)出現(xiàn),并以“控制”的手段進行地方管理,在地方民眾和團體面前、在地方的經(jīng)濟社會發(fā)展面前享有“至高無上”的權利。當?shù)胤秸诘胤桨l(fā)展中扮演“地方統(tǒng)治者”的角色時,地方政府就成了地方利益和權力中心,在地方發(fā)展中集決策、執(zhí)行和監(jiān)督于一體,擁有地方資源的配置權,把地方政府各部門主導的部門利益凌駕于地方公共利益之上,從而導致“權力部門化、部門利益化、利益集團化”的出現(xiàn)。因此大部制改革和政務中心建設會困難重重,在部門利益的驅動下同樣可能演變成為一場觸及不到體制性和實質性問題的形式主義變革。

三、走向地方治理的視野

政府失效、市場失效以及全球治理等問題的出現(xiàn),使治理理論在國外行政改革實踐中得以迅速興起?！案俚慕y(tǒng)治,更多的治理 (Less Government , More Governance) ” 成為當前一些國家政府管理改革和發(fā)展的口號。治理理論主張通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確定共同的目標等途徑,實現(xiàn)對公共事務的管理。其理論觀點是:(1)治理意味著管理主體的變化,政府不再是國家唯一的權力中心,各種公共和私人機構也可以成為一定層面上的權力中心;(2)公共產(chǎn)品的供應可以由私人部門和第三部門承擔,與政府部門相互依賴、互通資源、分擔政府的責任;(3)治理的目的是達到善治,實現(xiàn)管理者和被管理者協(xié)調合作(郭濟,2007)。[1]

Bovaird和Loffler(2003)對地方治理作了下列定義:地方治理是一套包括正式與非正式的規(guī)則、結構以及過程,它決定了個人與組織行使權力的方式,此方式除了超越一般利害關系人所做出決策的力量之外,也會影響個人或組織在地方層次上的福利。[15] “地方治理是當今整個治理思想和多層治理結構中不可或缺的重要組成部分(李文星,2007)”[16],它重新界定了地方政府與地方社會的關系。為了回應日益增加的公共需求和民眾民主參與意識的提高, 地方政府不再是“地方統(tǒng)治者”,在地方經(jīng)濟社會發(fā)展以及地方公共產(chǎn)品的提供上地方政府開始通過授權和分權將多元主體納入地方治理體系來。同時地方治理也意味著地方政府從政府層級的垂直結構中抽身,確立自身相對獨立的地位與利益。

隨著地方民眾參與公共事務意愿的增強,地方政府也被迫改變傳統(tǒng)的封閉官僚層級的“地方統(tǒng)治”形象,結合市場和民間社群的力量來提供公共服務?！八l(fā)生在地方,卻又不僅僅限于地方的邊界;它強調以分權化為主導的地方權力和自主管理能力,但又倡導不同層級政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與公民社會之間廣泛的合作與伙伴關系(孫伯英,2003)。”[17]我們將該演變過程稱為“從地方統(tǒng)治走向地方治理”(Leach R.,2001)[18]。

“著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能,形成權責一致、分工合理、科學決策、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”是十七大報告對加快行政管理體制改革的總體要求和目標模式。大部制改革要求把職能交叉、重疊的行政資源合并重組,避免多頭管理和重復管理現(xiàn)象的出現(xiàn),破解政府部門爭功諉過、爭權卸責的現(xiàn)象。部門合并必然要求進行官員的分流精簡,甚至下放。同樣地,政務中心建設要求各部門下放一定的權力,以利于政務中心的集中管理。地方政府要在這一總體要求和目標模式下推進大部制改革和完善政務中心建設,擺脫改革中陷入的種種困境,就必須轉變政府姿態(tài),改變傳統(tǒng)的行政管理模式,從地方統(tǒng)治走向地方治理。即要求地方政府由“掌舵”轉向“劃槳”,一方面是在地方發(fā)展中改變“單一中心,政府絕對主權”的地方統(tǒng)治狀態(tài),進入公共利益至上、多元主體參與的地方治理軌道;另外,地方政府在推行大部制改革和政務中心建設的過程中都應該具有地方特色,不能整齊劃一,一刀切,要結合地方特色以及各級政府的角色和能力來安排改革。而這些都要求地方政府各部門和官員積極配合,改變傳統(tǒng)的地方政府“全能角色”,以公共利益最大化的原則,把相關權利和利益讓出來進行整合重組,服務于地方治理;同時,地方政府需要合理劃分各級政府的職權,從政府層級的垂直結構中抽身,確立自身相對獨立的地位與利益,最終進入地方治理的軌道模式。

行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和, 是各種直接或間接地作用和影響行政活動的外部客觀因素的總和。行政環(huán)境影響和制約著行政管理的思想觀念、方式方法以及行政運行機制、行政文化與行政效率等(楊冠瓊,2002)。[19]因此在大部制改革的推進中和政務中心建設的完善過程中,行政環(huán)境的建設是其成功的保障。

從地方統(tǒng)治走向地方治理為地方政府提出了兩點要求:一是改變部門利益和官員利益至上的原則,從公共利益最大化的角度出發(fā),讓地方多元主體參與到地方公共事務的管理中來;二是要求地方政府從傳統(tǒng)的政府層級的垂直結構中抽身,確立自身相對獨立的地位與利益。如前所述,大部制和政務中心在地方推廣建設時所遇到的一系列困境的一個重要原因就在于缺乏適合其生長的地方行政環(huán)境。地方治理的這兩點要求恰恰為地方政府行政改革構建了這樣的一個良好行政環(huán)境:

——政府部門利益產(chǎn)生沖突時,以公共利益最大化為準則;

——注重社會管理職能,形成上下互動式的改革;

——合理劃分地方各級政府的職權,強調地方特色,因地制宜地推行改革;

——注重決策、執(zhí)行、監(jiān)督的適度分離,提高治理效率和質量;

——以構建公共服務型政府為最終目標。

現(xiàn)實中,地方政府仍然沒有完全走出地方統(tǒng)治的“王朝模式”,上述行政環(huán)境的形成在我國是一個需要不斷努力追求的目標。然而大部制改革和政務中心建設要取得突破,避免演變成為一場觸及不到體制性和實質性問題的形式主義變革,地方政府又必須努力構建這樣的行政環(huán)境。這包括兩層涵義:一是大部制改革和政務中心建設要取得突破就必須具備上述的行政環(huán)境;二是地方政府推行大部制改革和完善政務中心建設同時也是構建這一行政環(huán)境的具體

手段。

四、大部制改革與政務中心建設的依托關系

地方政府建設政務中心的初衷是為了解決行政審批流程中一個投資項目由多個部門分頭審批所造成的審批環(huán)節(jié)多、所需時間長、過程復雜的矛盾,把涉及的審批部門集中起來,形成“一站式”集中審批場所,以此提高效率、方便投資者,為招商引資創(chuàng)造良好的行政環(huán)境。大部制改革同樣也是把職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項集中起來,由一個大部門統(tǒng)一管理,最大限度地避免政府職能交叉、政出多門,從而提高行政效率和減少行政成本。大部制改革和政務中心建設目的是一致的,都是為了構建公共服務型政府,在地方推行中所遭遇到的一系列困境的主要原因也具有統(tǒng)一性,并且改革的具體手段和方法也具有很大的相似性。政務中心建設在地方摸索實踐已經(jīng)具有十幾年的經(jīng)驗,但地方大部制改革才剛剛開始,鑒于大部制改革和政務中心的相似性,如何把兩者依托起來,一同推進?本文認為應通過地方政府由“地方統(tǒng)治”走向“地方治理”的角色轉換,在努力構建和優(yōu)化地方行政環(huán)境的同時,模范引導、漸進推進、上下互動、分工合作,把大部制改革和政務中心建設相互依托起來,從而優(yōu)化部門結構,形成溝通順暢、權責一致的地方行政管理體制。

1.模范引導

政務中心自20世紀90年代中期出現(xiàn)以來,經(jīng)過了十幾年的改革摸索,數(shù)量由少到多、功能由單一到綜合(即不再是單純辦理行政審批,而是向綜合服務方向發(fā)展,為公民、企業(yè)提供各種類型的服務,成了“政務超市”),使政務中心建設演變成為近年來規(guī)模最大、效果最好的地方行政管理體制改革。 目前,我國絕大多數(shù)地市、縣(市、區(qū))都設置了政務中心。政務中心建設是地方政府為了加強地方治理能力,以公共利益最大化為原則,為社會、為公民有效提供公共服務職能的有益探索,具體目的是為了規(guī)范政府行為、推行政務公開、簡化辦事程序、提高工作效率、加強監(jiān)管力度, 以更好地服務群眾。政務中心的積極作用已經(jīng)被社會普遍認可,是實踐大部制改革的一個很好范例。

地方政府在地方治理中推行大部制改革,需要廣泛吸取政務中心建設經(jīng)驗。一方面依托地方治理的行政環(huán)境優(yōu)化,有條不紊地推行大部制改革;另一方面通過大部制改革優(yōu)化地方治理環(huán)境。地方各級政府應該大膽實踐創(chuàng)新,隨行政環(huán)境、社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境等外界環(huán)境的變化不斷優(yōu)化大部制改革的具體方法和策略,并且在一步一步的改革過程中總結吸取經(jīng)驗教訓。要把大部制改革作為地方行政管理體制改革的重要一步,盡快構建適合地方發(fā)展的行政管理模式,努力建設公共服務型政府。

2.漸進推進

政務中心建設是在地方政府摸索下漸進推開的。從第一家政務中心的出現(xiàn),到全國普遍建立和被社會廣泛認可,經(jīng)歷了十幾年的時間。改革是一個漫長的過程,不是簡單的組織機構復制,而是要結合自身的具體情況和改革的能力漸進式地推進。中央發(fā)起大部制改革號令后,各地政府也不能進行簡單復制,一蹴而就。地方大部制改革要求改變傳統(tǒng)的組織機構和政府體制,而現(xiàn)行的地方政府體制同樣也是通過幾十年演變而成的,承載著社會的傳統(tǒng)文化心理和社會習慣。因此各級地方政府如果快速地推行大部制改革、抽象地重塑地方政府的組織結構,很容易忽略地方政府結構所賴以生存和運行的社會習慣和社會心理。以為只要大部制一旦確立,就能解決原有體制下的所有問題,這樣快速的改革不僅動搖了原有地方政府的根基,而且使新建立的地方政府組織結構難以按預期目標運行,甚至會產(chǎn)生相反的結果。

地方政府在地方治理中推行大部制改革,首先要處理好與社會各主體的關系,比如與其他各級政府和公共組織之間的關系、地方政府和非政府組織和個人之間的關系。地方政府改變地方統(tǒng)治的“全能角色”,與社會多元主體建立信任、合作和互助關系,這是一個漸進式的過程,不可能在短時間內完成。同時,社會習慣和社會心理的改變也需要相當長的一段時間。所以地方大部制改革同樣應該有計劃、有步驟、漸進式地推進。

3.上下互動

我國大多數(shù)的行政管理體制改革都是由中央政府或省級政府發(fā)起的,采取的是一種自上而下的戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略經(jīng)常忽視地方社區(qū)的利益和偏好,對地方自然、社會和歷史環(huán)境的多樣性視而不見,將整齊劃一的組織、模式推廣到全國或是全省(萬鵬飛,2005)。[3]然而政務中心建設更多的是一種自下而上的地方政府改革嘗試,是各地為了克服行政審批無序、效率低下的毛病,為優(yōu)化招商引資環(huán)境而做出的一種行政審批制度的自發(fā)創(chuàng)新實踐。自1996年深圳在全國率先開始行政管理體制改革以來,這種“自下而上”的政務中心建設摸索一直阻力重重。直到2004年,隨著中央審批制度改革的啟動和《行政許可法》的頒布,政務中心建設才得到廣泛的推行。中央政府的改革是對地方政府所反映問題的一種回應,改革的立法充分考慮到了地方意見和要求。因此成功的地方行政管理體制改革總是采取一種自上而下與自下而上相結合的戰(zhàn)略。從上到下,中央政府確立基本的改革方針、模式和原則等大的改革方向;從下到上,各級政府根據(jù)自身特色在積極實踐中總結出經(jīng)驗教訓,大膽創(chuàng)新,不斷完善改革。

地方政府在地方治理中推進大部制改革,也應該采取上下互動的戰(zhàn)略模式。地方政府首先應該熟悉中央政府設定的大部制改革基本框架,理出改革的基本思路;同時又應該從傳統(tǒng)的政府層級垂直結構中抽身,確立自身相對獨立的地位與利益,并結合地方特色因地制宜地進行大膽的實踐創(chuàng)新。在改革的過程中,尤其應發(fā)揮“自下而上”的力量,注重基層的實踐經(jīng)驗,形成上下互動式的改革。

4.分工合作

地方政府建設政務中心在一定程度上的確方便了社會公民、企業(yè)以及相關組織團體,但是政務中心各個窗口的職能十分有限,其相應的職能部門對其放權過少或是象征性地把一些無關緊要的事項放進窗口,真正應該進入窗口服務的實質性審批項目還是留在相應職能部門自己手中,使政務中心成了“收發(fā)中心”,最后導致窗口沒有實質權力,客戶來了也辦不了事(筆者曾在“走進政府”的主題社會實踐中以組長的身份帶領四川大學2005級行政管理專業(yè)7位同學走訪了四川省政務中心和成都市政務中心,期間與部門相關處長、窗口工作人員以及前來辦事的民眾做了深入的交流,對此問題深有感觸)。如何建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力運行機制,是地方政府推行大部制改革中面臨的重大難題。

地方政府在走向地方治理中推進大部制改革,要把決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離,從而提高治理效率和質量。鑒于大部制改革和政務中心建設的相似性,地方政府應該把政務中心和大部制改革結合起來,大部制改革注重決策職能的整合,政務中心建設注重服務職能的提供和監(jiān)督職能的實現(xiàn)。在推行地方行政管理體制改革時,從地方政府的職能特征出發(fā),把相同或相似的決策職能整合起來由一個“大部門”管理,并由其負責做出最終“決策”,避免多頭管理、權責不一致的現(xiàn)象出現(xiàn);同時把決策后細分的相關執(zhí)行權下放到各個“窗口”,即各個執(zhí)行部門,統(tǒng)一整合到“綜合服務性的政務中心”,由政務中心管理執(zhí)行,使政務中心成為綜合性的“政務執(zhí)行中心”,這樣既避免了政出多門,又保證了權責一致;在監(jiān)督環(huán)節(jié)上,一方面“大部制”整合的決策部門和綜合性的服務中心相互監(jiān)督制約,也就是執(zhí)行權和決策權的相互制約,另一方面綜合性的政務中心直接面對社會與公眾和政府各部門,接受大眾的廣泛監(jiān)督。地方政府把大部制改革和政務中心建設結合起來,形成有效的分工合作,可以解決政務中心成為“收發(fā)中心”的尷尬,同時又實現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的“三權分立”,從而優(yōu)化部門結構,形成溝通順暢、權責一致的地方行政管理體制,更好地構建地方公共服務型政府,服務于地方發(fā)展。

五、結語

在地方公共產(chǎn)品和服務要求多樣化的面前,地方政府要在地方發(fā)展過程中有所作為,必須實現(xiàn)從“地方統(tǒng)治”走向“地方治理”的角色改變,由“掌舵”轉向“劃槳”,通過授權和分權將多元主體納入地方治理體系來;同時地方政府又必須從政府層級的垂直結構中抽身,確立自身相對獨立的地位與利益,因地制宜地探索有地方特色的地方治理模式。

而作為當前地方行政管理體制改革的兩大重點,大部制改革和政務中心建設只有在地方治理的行政環(huán)境下才能取得突破;同時,也只有在構建公共服務型政府的目標模式下積極推進大部制改革和政務中心建設才能優(yōu)化地方治理環(huán)境,促進地方發(fā)展。當然,大部制改革和政務中心建設并不是簡單的合并地方政府職能,而必須以信息、效率、合作、決策和責任為標準,對地方各政府部門的職責重新分配,最終目的都是構建地方公共服務型政府,從而更好地服務于地方發(fā)展。

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(編輯:夏 冬;校對:楊 睿)