余興厚

摘 要:跨行政區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制是指影響公共服務(wù)提供的各構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系和作用的關(guān)系及其功能,也就是在一定的制度安排下,為實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)所采取的途徑與方式,包括跨行政區(qū)公共服務(wù)供求機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制等。應(yīng)深化行政管理體制改革,構(gòu)筑區(qū)域合作的政策環(huán)境,建立區(qū)域合作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制,從制度和組織上保障跨行政區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制的有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞:跨行政區(qū);公共服務(wù)提供機(jī)制;區(qū)域合作

中圖分類(lèi)號(hào):F063.1;F294.1;F062.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1008-6439(2009)06-0073-05

Public Service Supply Mechanism of Trans-administrative Districts and Analysis of Its Countermeasures

YU Xing-hou

(Industrial Economic Research Institute, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067, China)

Abstract: Public service supply mechanism of trans-administrative districts is the integrative relation between each factor of public service supply and is the path and method used to realize planned purpose under certain institutional arrangement including supply and demand mechanism, operational mechanism, evaluation and incentive mechanism and so on of public service of trans-administrative districts. We should deepen the reform of administrative system, build policy environment of regional cooperation, establish organizational coordination mechanism of regional cooperation and ensure effective operation of the public service supply mechanism of trans-administrative districts from the institution and organization.

Key words: trans-administrative districts; public service supply mechanism; regional cooperation

當(dāng)前,區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中存在大量的跨行政區(qū)域的公共治理問(wèn)題。其中絕大多數(shù)涉及公共服務(wù)問(wèn)題,例如,跨轄區(qū)公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通通訊設(shè)施建設(shè)等問(wèn)題。提供滿(mǎn)足區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的公共服務(wù),是國(guó)內(nèi)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要和必然要求。因此,加強(qiáng)對(duì)跨行政區(qū)域公共服務(wù)提供機(jī)制的研究十分必要。

一、研究現(xiàn)狀分析

源于20世紀(jì)70年代的西方政府與公共管理改革運(yùn)動(dòng),在公共選擇理論、代理理論等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和主張公共行政與工商管理方法融合的新管理主義影響下,出現(xiàn)了一股“公共管理”思潮。英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家先后掀起了聲勢(shì)浩大的重塑政府運(yùn)動(dòng),推進(jìn)政府公共服務(wù)職能的市場(chǎng)化和社會(huì)化,探索更具活力和效率的公共服務(wù)機(jī)制。

在公共服務(wù)的理論研究上匯集了公共選擇理論、制度主義和博弈論等多種理論成果,對(duì)公共服務(wù)的內(nèi)涵、邊界、類(lèi)別進(jìn)行了細(xì)致而詳盡的描繪,勾畫(huà)出生產(chǎn)機(jī)制創(chuàng)新和合作框架擴(kuò)展的多種可能性圖景(陳振明,2007)。

在政策設(shè)計(jì)上,提出了政府職能市場(chǎng)化、公共服務(wù)社會(huì)化改革舉措。通過(guò)壓縮社會(huì)福利項(xiàng)目、放松對(duì)企業(yè)進(jìn)出口及價(jià)格的管制、把價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域,選擇性地實(shí)行公共服務(wù)使用者付費(fèi)制度、開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施壟斷性市場(chǎng)、推行國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化改革等推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化;通過(guò)合同出租、財(cái)政補(bǔ)貼、公共服務(wù)社區(qū)化等等推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化改革。ビ嘈撕:跨行政區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制與對(duì)策分析

在跨行政區(qū)公共服務(wù)研究上,基于區(qū)域間公共服務(wù)提供不平衡的現(xiàn)象,許多學(xué)者運(yùn)用實(shí)證分析方法從不同的角度進(jìn)行了較為廣泛和深入的研究。

一方面,對(duì)公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象進(jìn)行了實(shí)證分析。Grand(1982)、世界銀行(2004)指出了公共服務(wù)不公平的普遍性;Van de Walle(2005)、OECD(2006)則指出了公共服務(wù)分配不均等的嚴(yán)重性。Mclure、Charlesl Jr(1994)對(duì)俄羅斯的稅權(quán)分配和財(cái)政聯(lián)邦主義進(jìn)行了分析,發(fā)現(xiàn)俄羅斯的地區(qū)間財(cái)力存在著很大的差異,并指出這種差異主要是由于各地區(qū)所擁有的自然資源(如石油)分布不均造成的,并在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)會(huì)一直存在。Bert Hofman和Susana Cordeiro Gurra(2005)對(duì)東南亞(印度尼西亞、菲律賓和越南)國(guó)家與中國(guó)的財(cái)力差異問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的研究后發(fā)現(xiàn),地區(qū)間公共服務(wù)的差距是由其財(cái)力差距帶來(lái)的,而財(cái)力差距是由其地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范造成的。因此,中央政府作用的充分發(fā)揮、地方政府信息管理制度的完善、轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成的合理化是解決該問(wèn)題的關(guān)鍵(呂煒、王偉同,2008)。

另一方面,也對(duì)跨行政區(qū)公共服務(wù)的提供問(wèn)題進(jìn)行了研究,提出了通過(guò)改革公共服務(wù)的組織體制和公共機(jī)構(gòu),形成建立在法律、財(cái)政援助和協(xié)商行動(dòng)基礎(chǔ)上的中央與地方政府關(guān)系,以政府間協(xié)議和“多中心”提供模式解決跨區(qū)公共服務(wù)問(wèn)題(陳振明,2007)。

隨著近年來(lái)政府改革的推進(jìn)和“公共服務(wù)型政府”的提出,我國(guó)相關(guān)的理論和經(jīng)驗(yàn)研究也逐漸涌現(xiàn),主要集中在以下幾個(gè)方面:

一是對(duì)基本公共服務(wù)均等化范圍和優(yōu)先順序進(jìn)行了研究,提出了基本公共服務(wù)均等化是分層次、分階段的動(dòng)態(tài)過(guò)程(賈康,2006;陳昌盛,2007);

二是從體制改革和制度建設(shè)的角度,就健全公共財(cái)政體制、調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、增加公共財(cái)政支出(潘盛洲,2007),改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、完善縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付(閻坤,2007),處理中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系(劉銘達(dá),2006),加快公共服務(wù)型政府建設(shè)(遲福林,2007)等內(nèi)容進(jìn)行了研究;

三是進(jìn)行了跨行政區(qū)公共服務(wù)提供研究,提出了復(fù)合行政的概念,跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府,并吸納非政府組織參與,經(jīng)交疊、嵌套而形成多中心、自主治理的合作機(jī)制(王健、鮑靜,2006)。

總之,國(guó)內(nèi)對(duì)公共服務(wù)的研究取得了一定進(jìn)展,但對(duì)跨行政區(qū)域公共服務(wù)提供機(jī)制和方式等諸多問(wèn)題的研究仍處于起步階段,缺乏較系統(tǒng)的理論研究和實(shí)證研究。因此,迫切需要針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中跨行政區(qū)公共服務(wù)現(xiàn)狀、問(wèn)題進(jìn)行研究,形成較為系統(tǒng)的區(qū)域公共服務(wù)及其提供機(jī)制理論,推動(dòng)我國(guó)公共管理和公共政策理論的創(chuàng)新。

二、跨行政區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制分析

所謂跨行政區(qū)公共服務(wù),就是打破我國(guó)傳統(tǒng)省、自治區(qū)、直轄市等行政區(qū)劃界限,提供滿(mǎn)足區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

根據(jù)受益范圍,跨行政區(qū)公共服務(wù)可分為全國(guó)性的公共服務(wù)和區(qū)域性公共服務(wù)。前者的受益范圍是整個(gè)國(guó)家范圍,如國(guó)防、公共安全等。而現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,大量產(chǎn)品屬于區(qū)域性公共服務(wù)。區(qū)域公共服務(wù)可分為區(qū)域內(nèi)地區(qū)獨(dú)享型公共服務(wù)、共享型公共服務(wù)、關(guān)聯(lián)型公共服務(wù)。所謂獨(dú)享型公共服務(wù),是指該公共服務(wù)只對(duì)區(qū)域的某個(gè)特定的地區(qū)產(chǎn)生作用,如區(qū)域內(nèi)某個(gè)地區(qū)的文化設(shè)施、道路交通設(shè)施與地方治安力量等具有一定的消費(fèi)空間限制。這類(lèi)公共服務(wù)在區(qū)域之間只存在極小的外部性。共享型公共服務(wù),是指該公共服務(wù)在區(qū)域內(nèi)的各地區(qū)都發(fā)生作用,如國(guó)際港口、國(guó)際機(jī)場(chǎng)、環(huán)境保護(hù)等。這類(lèi)公共服務(wù)具有較大的外部性。關(guān)聯(lián)型公共服務(wù),指該公共服務(wù)主要為其所在的地區(qū)服務(wù),但是與區(qū)域相鄰地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大的關(guān)聯(lián)性,如流域上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、上游城市提供的污水處理系統(tǒng)、區(qū)域內(nèi)與其他行政轄區(qū)結(jié)合部的道路交通設(shè)施和社會(huì)保障以及安全保障等。這類(lèi)公共服務(wù)具有一定的外部性。顯然,區(qū)域公共服務(wù)主要是指區(qū)域內(nèi)地區(qū)共享型公共服務(wù)以及區(qū)域內(nèi)地區(qū)關(guān)聯(lián)型公共服務(wù)(錢(qián)海梅,2009)。

從公共服務(wù)的受益范圍可看出,除去全國(guó)性公共服務(wù)與行政區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)之外,大量產(chǎn)品涉及跨區(qū)域公共服務(wù)問(wèn)題。

鑒于公共服務(wù)的公共性,由政府提供部分公共產(chǎn)品是必要的。由于政府層級(jí)制,涉及全國(guó)性的公共服務(wù)產(chǎn)品即純公共物品,如國(guó)防、公共安全、消防等公共服務(wù)應(yīng)由中央政府提供;行政區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)應(yīng)由所在轄區(qū)政府提供;大量的跨區(qū)域公共服務(wù)應(yīng)由跨行政區(qū)政府聯(lián)合提供。但如果沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制,跨區(qū)域公共服務(wù)的提供很難形成。因?yàn)榭缧姓^(qū)公共服務(wù)具有較強(qiáng)的外部性,常出現(xiàn)免費(fèi)“搭便車(chē)”行為。隨著我國(guó)行政體制和財(cái)稅體制改革,地方政府具有更大的行政權(quán)與財(cái)權(quán),作為經(jīng)濟(jì)人,實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化無(wú)疑是政府的首要目標(biāo)。公共服務(wù)作為政府公共財(cái)政支出,與政府追求利益最大化行為相悖,特別是區(qū)域公共服務(wù)的提供涉及跨行政區(qū)政府間合作,存在政府間的利益博弈,容易出現(xiàn)奧爾森描繪的“集體行動(dòng)邏輯”的尷尬后果。因此,實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域政府合作,構(gòu)建跨行政區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制是十分必要的。

所謂跨行政區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制是指影響公共服務(wù)提供的各構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系和作用的關(guān)系及其功能,也就是在一定的制度安排下,為實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)所采取的途徑與方式。其主要內(nèi)容包括四個(gè)層次:

第一層次是跨行政區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)涵與范圍。這一層次主要研究什么是跨行政區(qū)公共服務(wù),公共服務(wù)的性質(zhì)、特征以及公共服務(wù)的分類(lèi)、范圍等。從某種意義上說(shuō),這基本上是一個(gè)關(guān)于市場(chǎng)與政府邊界劃分、政府職能和政府規(guī)模確定以及市場(chǎng)失靈和政府失靈的問(wèn)題。

第二層次是跨行政區(qū)公共服務(wù)供求機(jī)制。這一層次主要研究供給機(jī)制(提供多少、提供給誰(shuí)、怎樣融資、如何生產(chǎn)、定價(jià)與提供)、需求機(jī)制(偏好表達(dá)),是整個(gè)公共服務(wù)理論研究中最為活躍的領(lǐng)域,基本上可以歸入公共產(chǎn)品最優(yōu)供給理論范圍。

第三層次是跨行政區(qū)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。這一層次更加注重公共服務(wù)供求實(shí)踐中的運(yùn)行問(wèn)題,包括效率機(jī)制(分權(quán)化、市場(chǎng)化、從單中心到多中心)、公平機(jī)制(內(nèi)部化、中央政府再分配、基準(zhǔn)公共產(chǎn)品與機(jī)會(huì)均等),強(qiáng)調(diào)如何在現(xiàn)實(shí)中保證公共服務(wù)供給的效率和公平以及需要建立什么樣的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。

第四層次是跨行政區(qū)公共服務(wù)評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制。這一層次更加貼近政策層面,強(qiáng)調(diào)效率評(píng)估與激勵(lì)機(jī)制,重視制度建設(shè),以保證公共服務(wù)提供的穩(wěn)定性、有效性和可持續(xù)性。

在實(shí)踐中,傳統(tǒng)的區(qū)域公共服務(wù)提供是以行政區(qū)為單位的政府壟斷供給模式,是一種“公私”二元分離的模式。在這種模式下,政府是公共服務(wù)的唯一或主要的提供者,而私人部門(mén)只是補(bǔ)充者或配合者。從西方國(guó)家的理論與實(shí)踐可看出,公共服務(wù)供給模式除了政府壟斷型供給模式以外,還包括市場(chǎng)主導(dǎo)型供給模式、社會(huì)自主供給模式等。

市場(chǎng)各主體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)區(qū)域公共服務(wù)供給是市場(chǎng)主導(dǎo)型供給模式的主要特征。有一部分具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的排他性公共服務(wù)產(chǎn)品以及可能發(fā)生擁擠的公共服務(wù)產(chǎn)品或俱樂(lè)部產(chǎn)品,在一定程度上具有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的混合公共服務(wù)產(chǎn)品給市場(chǎng)進(jìn)入提供了可能。市場(chǎng)主導(dǎo)型供給模式,需解決“免費(fèi)搭車(chē)”問(wèn)題,從實(shí)踐角度來(lái)講需要運(yùn)用制度與規(guī)則或運(yùn)用排他性技術(shù)解決這一問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,隨著技術(shù)的發(fā)展、私人資本規(guī)模的擴(kuò)大和更先進(jìn)融資方式的出現(xiàn),某些公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性會(huì)弱化,也為私人提供公共產(chǎn)品創(chuàng)造了條件。不僅如此,在區(qū)分公共產(chǎn)品提供和生產(chǎn)的基礎(chǔ)上,政府可以利用預(yù)算安排、政策安排或合約安排等方式形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì),引導(dǎo)私人企業(yè)或非營(yíng)利部門(mén)參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供。

社會(huì)自主型供給模式,包括第三部門(mén)供給、社區(qū)供給、自愿供給,這些提供機(jī)制是公共物品供給的輔助與補(bǔ)充形式。第三部門(mén)或非營(yíng)利組織能夠把市場(chǎng)機(jī)制和政府制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái),把公平與效率原則很好地結(jié)合起來(lái),因此在公共服務(wù)的提供中具有特殊的優(yōu)勢(shì)。從實(shí)踐上看,政府部門(mén)、私人部門(mén)與第三部門(mén)之間的資源整合與合作分工,代表了未來(lái)跨行政區(qū)公共服務(wù)提供的新趨勢(shì)。

跨行政區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制,應(yīng)形成政府提供、市場(chǎng)提供和第三部門(mén)提供的多層次、多面向的公共服務(wù)提供體系。其中政府提供主要依靠行政命令機(jī)制與政府間合作機(jī)制,市場(chǎng)提供主要依靠?jī)r(jià)格機(jī)制,第三部門(mén)提供主要依靠社群的網(wǎng)絡(luò)機(jī)制,從而形成跨區(qū)域政府部門(mén)與商業(yè)部門(mén)、政府部門(mén)與非營(yíng)利部門(mén)、商業(yè)部門(mén)與非營(yíng)利部門(mén),甚至三部門(mén)之間的廣泛的合作伙伴關(guān)系。

三、構(gòu)建跨行政區(qū)政府合作機(jī)制,保障公共服務(wù)提供機(jī)制的有效運(yùn)行

目前跨行政區(qū)層面的政府間合作呈現(xiàn)良好發(fā)展勢(shì)頭,但跨行政區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會(huì)保障體系(區(qū)域就業(yè)、區(qū)際教育、公共衛(wèi)生服務(wù))建設(shè)等方面仍然存在區(qū)域樊籬和資源配置阻隔。深化行政管理體制改革,建立跨區(qū)域政府合作機(jī)制勢(shì)在必行。

1.構(gòu)筑區(qū)域合作的政策環(huán)境,從制度上保證合作有效實(shí)施

(1)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,明確權(quán)責(zé)劃分

首先,切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,強(qiáng)化政府在公共服務(wù)提供中的責(zé)任意識(shí)。建立以提供公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政績(jī)考核體系,將衡量公共服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)納入政府績(jī)效考核范圍,明確政府在社會(huì)公益產(chǎn)品或公共服務(wù)中的主要職責(zé)和主要任務(wù)。

其次,明確中央、地方政府在公共服務(wù)方面的責(zé)任和分工。我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái),中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)極不平衡,導(dǎo)致地方政府間承擔(dān)的社會(huì)發(fā)展責(zé)任不均衡。要合理界定各級(jí)政府的事權(quán),逐步用法律的形式確立下來(lái),避免權(quán)力劃分的主觀性和隨意性。

最后,建立科學(xué)、規(guī)范的公共財(cái)政支出體系及績(jī)效評(píng)估體系?？茖W(xué)、規(guī)范的財(cái)政支出和績(jī)效評(píng)估體系,必須具有明確的績(jī)效目標(biāo)和任務(wù)以及可衡量的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),要使權(quán)責(zé)配置和資源運(yùn)用與目標(biāo)任務(wù)相配套。因此,應(yīng)遵循科學(xué)性、可行性、全面性、效益性原則,構(gòu)建能夠準(zhǔn)確反映公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并充分考慮與其他指標(biāo)之間的銜接和聯(lián)系。

(2)通過(guò)制度創(chuàng)新,為合作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

中央政府在宏觀上制定鼓勵(lì)區(qū)域合作發(fā)展的政策性文件,包括財(cái)政稅收、金融投資、自由市場(chǎng)、社會(huì)保障等方面政策,同時(shí)在轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)投入等方面給予更多支持?？缧姓^(qū)政府間制定各項(xiàng)區(qū)域治理政策,推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在土地、金融、財(cái)稅、投資、對(duì)外貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、管理體制等領(lǐng)域賦予先行先試權(quán),允許和支持試驗(yàn)一些重大的、具有突破性的改革措施,制訂出臺(tái)一批有利于加快區(qū)域快速發(fā)展的人才政策、產(chǎn)業(yè)政策、工商稅收政策、土地出讓政策、招商引資政策、科技政策和產(chǎn)業(yè)化政策。運(yùn)用政策的杠桿,發(fā)揮政策集聚的效應(yīng),為區(qū)域合作創(chuàng)造更好的軟環(huán)境。

(3)制定跨行政區(qū)域合作法律文件

為了保障國(guó)家相關(guān)政策的有效性和連續(xù)性,保證相關(guān)規(guī)劃的有效實(shí)施,需要有權(quán)威的法律法規(guī)體系作為保障,包括國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的法律規(guī)范和地方性法律或法規(guī)支持。目前區(qū)域合作已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新趨向,國(guó)家有必要用立法手段來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。但國(guó)家區(qū)域開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施一直停留在政策層面,迄今為止還沒(méi)有關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域合作組織運(yùn)行管理的法律、法規(guī)。因此,要加快政府相關(guān)立法,逐步完善促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系,同時(shí)通過(guò)法律法規(guī)來(lái)明確區(qū)域合作組織的權(quán)力、功能、職責(zé)和資金保障,強(qiáng)化其權(quán)威性。

建議在全國(guó)人大設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì),加強(qiáng)區(qū)域開(kāi)發(fā)立法工作,著手起草和制定綜合性的《國(guó)家區(qū)域開(kāi)發(fā)法》,將我國(guó)區(qū)域開(kāi)發(fā)的總體思路與原則、區(qū)域管理的體制和機(jī)制、區(qū)域規(guī)劃的制定與實(shí)施、特定區(qū)域的開(kāi)發(fā)與保護(hù)等內(nèi)容以法律的形式固定下來(lái)。針對(duì)區(qū)域管理組織,起草和制定《區(qū)域治理組織管理?xiàng)l例》,以法律法規(guī)來(lái)明確其權(quán)力、功能、職責(zé);針對(duì)跨區(qū)域政府在涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、就業(yè)、勞動(dòng)條件、職業(yè)培訓(xùn)、教育醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)公共事務(wù)方面的合作,制定區(qū)域性政策法規(guī),保證合作的規(guī)范化和持續(xù)性。

(4)設(shè)立中央和地方兩個(gè)層次的區(qū)域發(fā)展資金和專(zhuān)項(xiàng)資金

區(qū)域發(fā)展資金著力推進(jìn)交通、能源、信息、科技、環(huán)保、信用、社保、金融、涉外服務(wù)、工商管理等重點(diǎn)專(zhuān)題的合作,專(zhuān)項(xiàng)資金重點(diǎn)在推進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面給予資金支持。

2.建立區(qū)域合作的組織協(xié)調(diào)機(jī)制,從組織上推進(jìn)合作的有效進(jìn)行

區(qū)域合作組織協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包括合作組織機(jī)構(gòu)的建立、組織機(jī)構(gòu)的管理與協(xié)調(diào)、合作組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則。應(yīng)構(gòu)建中央政府、地方政府和社會(huì)民間組織三方組成的多樣化、多層次的組織協(xié)調(diào)機(jī)制,共同實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(1)建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會(huì)

我國(guó)行政職能關(guān)系的對(duì)口同構(gòu)性很強(qiáng),除了外交、國(guó)防等少數(shù)政治職能外,中央和地方政府在經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)職能上下對(duì)口,性質(zhì)基本相同,缺乏明確具體的縱向職能分工。正是由于這種組織上的支配性和職能上的同構(gòu)性,中央與地方政府基本上沒(méi)有劃分專(zhuān)有權(quán)力和共有權(quán)力,地方政府的權(quán)力主要依靠中央進(jìn)行行政性權(quán)力配置,可以隨時(shí)下放或上收。這種權(quán)力的行政性配置,使中央與地方權(quán)力具有明顯的非均衡性,帶來(lái)了中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等以及各地政策的苦樂(lè)不均。同時(shí)中央各政府部門(mén)間利益與目標(biāo)不盡相同,導(dǎo)致區(qū)域政策經(jīng)常發(fā)生矛盾,過(guò)高的交易費(fèi)用嚴(yán)重影響到區(qū)域政策效果。

中央政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)。其基本職能包括:(1)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃的主要功能定位于:引導(dǎo)區(qū)域空間開(kāi)發(fā)格局,提出促進(jìn)區(qū)域合作的領(lǐng)域、重點(diǎn)和途徑。使區(qū)域規(guī)劃在具有一定的空間調(diào)控剛性的同時(shí),更加突出其在推進(jìn)區(qū)域合作及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化方面的指導(dǎo)作用。因此,規(guī)劃編制的科學(xué)性、權(quán)威性、針對(duì)性、指導(dǎo)性十分重要,區(qū)域規(guī)劃應(yīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大審批通過(guò),作為指導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。(2)制定區(qū)域發(fā)展的資金管理和使用制度。明確資金來(lái)源、使用方向和優(yōu)先領(lǐng)域,實(shí)施資金使用的動(dòng)態(tài)管理,保證資金使用的規(guī)范有序。(3)根據(jù)區(qū)域一體化目標(biāo)和主體功能區(qū)劃分要求,組織實(shí)施全國(guó)性跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目和區(qū)域公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目。(4)審查、監(jiān)督和檢查跨行政區(qū)域政府間自主達(dá)成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況等。(5)協(xié)調(diào)跨行政區(qū)域公共設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)管理,制定解決利益沖突的仲裁機(jī)制和規(guī)則等。

(2)建立跨區(qū)域政府的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

我國(guó)跨行政區(qū)層面,特別是相鄰地區(qū)形成的區(qū)域,既存在區(qū)域共同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)合作共贏的需求,也存在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”背景下的“搭便車(chē)”行為。因此,建立在平等伙伴關(guān)系上的區(qū)域政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),能有效協(xié)商和解決區(qū)域發(fā)展中的公共問(wèn)題。其組織方式是:成員政府彼此讓渡部分公共權(quán)力,制定具有法律效力的制度章程,明確規(guī)定職責(zé)內(nèi)容與管轄范圍,在共同的事務(wù)管理和治理領(lǐng)域內(nèi)享有唯一的權(quán)威性,而在此范圍外則無(wú)權(quán)干涉各地方事務(wù)。具體職能是:制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃;制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策,包括區(qū)域財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的政策;推進(jìn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域政策的有效實(shí)施和檢查督促;組織實(shí)施跨區(qū)域發(fā)展的重大、重點(diǎn)項(xiàng)目;政府間利益的協(xié)調(diào)與仲裁。

(3)建立各種跨區(qū)域的民間組織

民間組織作為政府以外的社會(huì)力量,對(duì)于彌補(bǔ)政府作用不足和缺陷、推進(jìn)各級(jí)政府持續(xù)關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)公平和公正具有不可替代的重要作用。民間組織的主要職責(zé)是:研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略;制定區(qū)域市場(chǎng)規(guī)則,推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)秩序的建立;推進(jìn)區(qū)域協(xié)作,彌補(bǔ)政府公共職能的不足。

具體形式包括:一是跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織。其基本類(lèi)型有省際的經(jīng)濟(jì)合作組織、省毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織和城市間經(jīng)濟(jì)合作組織等。二是跨地區(qū)社會(huì)服務(wù)組織。其活動(dòng)集中于區(qū)域扶貧、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)就業(yè)、教育等領(lǐng)域。

區(qū)域合作機(jī)制的形成并有效運(yùn)轉(zhuǎn),是確保跨行政區(qū)域公共服務(wù)合作提供的制度保障和組織保障,是形成“多中心提供模式”的基礎(chǔ)條件之一。オ

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(編輯:夏 冬;校對(duì):楊 睿)