徐錫南

近年來，檢察機(jī)關(guān)非常重視加強(qiáng)自身監(jiān)督工作，大膽創(chuàng)新和改革，做了許多有益的嘗試，并通過各種方法和途徑不斷加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和自覺接受外部監(jiān)督。監(jiān)督情況總體上是好的，但還沒有形成系統(tǒng)、完整、令人信服和富有實(shí)效的監(jiān)督體系。筆者根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，結(jié)合檢察工作實(shí)際，就此問題談?wù)勛约旱膫€(gè)人觀點(diǎn)。

一、檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件在監(jiān)督上存在的問題

(一)監(jiān)督依據(jù)不明析

《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，但沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)自偵工作由誰來監(jiān)督、怎樣監(jiān)督。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定了審查逮捕部門和審查起訴部門對本院偵查部門偵查或者決定、執(zhí)行、變更、撤銷強(qiáng)制措施等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但規(guī)定得比較原則，不便操作。實(shí)踐中，由于審查逮捕部門、審查起訴部門與偵查部門同屬一個(gè)單位，存在利益共同體，重配合輕監(jiān)督，一家人不說兩家話，監(jiān)督不深入、不徹底、不認(rèn)真，監(jiān)督流于形式。

(二)監(jiān)督主體不明確

對于檢察機(jī)關(guān)自偵工作，說起來各種監(jiān)督主體很多，從內(nèi)部監(jiān)督看有偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所部門、紀(jì)檢部門、本院領(lǐng)導(dǎo)及上級檢察院的監(jiān)督；從外部監(jiān)督看有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督以及人民監(jiān)督員監(jiān)督和犯罪嫌疑人及其親屬、聘請的律師監(jiān)督。從總體上看是人人都可以監(jiān)督。但從實(shí)際看卻沒有哪個(gè)部門監(jiān)督到位，即沒有一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來對檢察機(jī)關(guān)的自偵活動(dòng)實(shí)施常規(guī)性、權(quán)威性、程序性的監(jiān)督。

(三)監(jiān)督帶有滯后性，缺少事中監(jiān)督

無論是偵查監(jiān)督部門、公訴部門的監(jiān)督、還是紀(jì)檢、檢務(wù)督查和人民監(jiān)督員的監(jiān)督，幾乎都是一種事后監(jiān)督。事后監(jiān)督雖然能發(fā)現(xiàn)和糾正許多違法問題，但必竟已造成實(shí)際危害后果，遲來的公正亦非公正。如果能建立一種與偵查活動(dòng)同步進(jìn)行的事中監(jiān)督體制，則可以避免很多侵害犯罪嫌疑人合法權(quán)益的違法行為發(fā)生。就像監(jiān)所部門建立一種預(yù)警機(jī)制，預(yù)防超期羈押一樣，當(dāng)羈押期限快要到期時(shí)即發(fā)出黃色預(yù)警，及時(shí)進(jìn)行提醒和催辦，杜絕超期羈押情況的發(fā)生，而不是等案件超期后再去查處和彌補(bǔ)。事中監(jiān)督具有程序性、經(jīng)常性和隨機(jī)性的優(yōu)點(diǎn)。

(四)外部監(jiān)督較為原則，監(jiān)督效果不明顯

檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案的外部監(jiān)督形式也很多，但大多數(shù)監(jiān)督都比較原則，缺少可操作性。人民監(jiān)督員監(jiān)督比較詳實(shí)、具體，但它由人民檢察院選任，歸口人民檢察院管理，對人民檢察院有一定的依附性。其監(jiān)督帶有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督雙重屬性，監(jiān)督效果并不十分理想。當(dāng)事人及其委托的律師的監(jiān)督是最為直接有效的監(jiān)督，但由于部分辦案人員自認(rèn)為是法律監(jiān)督者，缺少主動(dòng)接受監(jiān)督的意識，甚至還人為地抵制監(jiān)督，常常以案件涉及國家秘密而將有關(guān)當(dāng)事人和律師拒之門外，造成外部監(jiān)督難以落實(shí)。

二、加強(qiáng)對查辦職務(wù)犯罪案件監(jiān)督的途徑

采用什么樣的方式加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督，筆者認(rèn)為，要想使監(jiān)督真正發(fā)揮作用，簡單易行、實(shí)際有效，首先應(yīng)當(dāng)明確法定的監(jiān)督主體及職責(zé)，各司其職，并有程序保障；其次，應(yīng)從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要以偵查監(jiān)督部門實(shí)行同步監(jiān)督和上級人民檢察院實(shí)行業(yè)務(wù)監(jiān)督為主。外部監(jiān)督主要以人民監(jiān)督員監(jiān)督和律師監(jiān)督為主，但人民監(jiān)督員監(jiān)督要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改良。

(一)從內(nèi)部監(jiān)督上看，應(yīng)明確偵查監(jiān)督部門為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督主體

檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件，理應(yīng)接受監(jiān)督，監(jiān)督的目的是為了保證被監(jiān)督者的權(quán)利得到全面正當(dāng)?shù)剡\(yùn)行，而不是削弱或者取代被監(jiān)督者的權(quán)力。在目前法律沒有明確規(guī)定的情況下，從內(nèi)部監(jiān)督關(guān)系上講，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——偵查監(jiān)督部門為監(jiān)督主體。偵查監(jiān)督部門在工作中除辦理好常規(guī)的審查批準(zhǔn)和決定逮捕業(yè)務(wù)之外，既要對公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，也要對檢察機(jī)關(guān)的自偵活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，把對檢察機(jī)關(guān)自偵活動(dòng)的監(jiān)督納入偵查監(jiān)督部門的重要職責(zé)之一，重點(diǎn)對初查活動(dòng)、立案標(biāo)準(zhǔn)、偵查活動(dòng)、采取或變更強(qiáng)制措施、扣押和處置涉案物品、案件實(shí)體處理結(jié)果等重要工作環(huán)節(jié)是否合法實(shí)施從程序到實(shí)體上的監(jiān)督。并把上述監(jiān)督內(nèi)容納入偵查監(jiān)督部門的目標(biāo)量化考核項(xiàng)目加以落實(shí)和檢查。

(二)從監(jiān)督程序上看，應(yīng)改變事后監(jiān)督的做法，實(shí)行辦案同步監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題

在現(xiàn)有的各種監(jiān)督中，主要以事后監(jiān)督為主。事后監(jiān)督雖好，但往往是“亡羊補(bǔ)牢”。筆者認(rèn)為，在刑事訴訟中(包括案件線索的受理及初查活動(dòng))應(yīng)當(dāng)建立同步監(jiān)督制度。在案件線索受理環(huán)節(jié)，不管是當(dāng)事人的舉報(bào)，還是檢察機(jī)關(guān)自身發(fā)現(xiàn)的線索，均應(yīng)交到舉報(bào)中心進(jìn)行登記并分流，絕不允許隱藏案件線索不報(bào)告不登記，一旦發(fā)現(xiàn)即視為違紀(jì)。經(jīng)檢察長決定初查的案件，偵查部門應(yīng)當(dāng)將初查決定書面通知偵查監(jiān)督部門，偵查監(jiān)督部門將初查活動(dòng)納入監(jiān)督視野和范圍，即啟動(dòng)偵查監(jiān)督程序，開展相應(yīng)監(jiān)督工作。初查活動(dòng)結(jié)束后，自偵部門應(yīng)當(dāng)將整個(gè)初查活動(dòng)形成書面報(bào)告報(bào)送偵查監(jiān)督部門審查，同時(shí)抄送舉報(bào)中心備案。偵查監(jiān)督部門應(yīng)重點(diǎn)審查初查活動(dòng)是否合法，有無逾期不初查或久查不結(jié)的情況，調(diào)查了解初查不成案的原岡，必要時(shí)引導(dǎo)初查，防止在初查階段出現(xiàn)有案不查，有罪不究、大案化小案等現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，舉報(bào)中心應(yīng)加強(qiáng)對初查報(bào)告的管理，特別是加強(qiáng)對初查不成案報(bào)告的管理，以便有理有據(jù)答復(fù)舉報(bào)人。管理好初查報(bào)告及相關(guān)材料很重要，有些案件，特別是初查不成案的案件，當(dāng)時(shí)可能初查不成功，但待將來某個(gè)時(shí)候條件成熟時(shí)重新初查又可能成功。這些報(bào)告和材料，對今后重新初查作用很大。通過偵查監(jiān)督部門的監(jiān)督和舉報(bào)中心的管理，雙管其下，確保自偵部門初查活動(dòng)合法有效，盡職盡責(zé)，案件線索不流失。經(jīng)過初查報(bào)請批準(zhǔn)立案偵查的案件，偵查部門應(yīng)當(dāng)將立案決定書抄送偵查監(jiān)督部門。從立案到偵查終結(jié)，偵查監(jiān)督部門對整個(gè)偵查活動(dòng)實(shí)行全流程全方位監(jiān)督，防止在偵查過程中出現(xiàn)立案不上案卡、久偵不結(jié)、不下結(jié)論、非法扣押、使用、處置涉案款物、為了了結(jié)案件找臺(tái)階下而不恰當(dāng)作出相對不訴處理的情況發(fā)生。發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)問題及時(shí)糾正，必要時(shí)提前介入引導(dǎo)偵查，并明確專人負(fù)責(zé)，形成獨(dú)立檔案。如果監(jiān)督不到位，引發(fā)嚴(yán)重后果，除追究自偵部門責(zé)任外，也要追究監(jiān)督者監(jiān)督不到位的責(zé)任。通過同步監(jiān)督制度建立，確保偵查監(jiān)督部門對自偵部門偵查活動(dòng)的監(jiān)督工作固定化、程序化、具體化。

在開展同步監(jiān)督的時(shí)候，我們應(yīng)注意信息化的運(yùn)用，可以將各種應(yīng)當(dāng)移送的材料通過網(wǎng)上傳輸，節(jié)省工作時(shí)間，提高監(jiān)督效率。

(三)從監(jiān)督的縱向關(guān)系上看，應(yīng)加強(qiáng)上級人民檢察院對下級人民檢察院的業(yè)務(wù)監(jiān)督

首先，上級人民檢察院與下級人民檢察院之間屬于領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，上級人民檢察院的業(yè)務(wù)監(jiān)督具有權(quán)威性，下級人民檢察院必須執(zhí)行。其次，上級人民檢察院的業(yè)務(wù)監(jiān)督具有專業(yè)性。由于上級人民檢察院接觸

的案件面廣、量大、研究探討的問題深、水平高，容易發(fā)現(xiàn)下級人民檢察院在辦案過程中存在的問題，能夠監(jiān)督到位，及時(shí)糾正錯(cuò)誤。再次，上級人民檢察院對下級人民檢察院辦案應(yīng)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督，而不是全程同步監(jiān)督。上級人民檢察院在平常工作中業(yè)務(wù)量大，不可能對下級人民檢察院的所有辦案流程實(shí)行監(jiān)督。上級人民檢察院的監(jiān)督方式可以分為兩種：一種是程序性監(jiān)督，即對下級檢察院在查辦職務(wù)犯罪過程中的立案、逮捕、不訴、撤案實(shí)行程序性監(jiān)督，下級院在辦案過程中涉及上述問題時(shí)，必需上報(bào)上級院審查，主動(dòng)接受上級院監(jiān)督。另外一種是臨時(shí)性監(jiān)督，即上級院發(fā)現(xiàn)下級院在辦案過程中出現(xiàn)某一類問題帶有傾向性和普遍性，通過檢查案件質(zhì)量的方式組成檢查組進(jìn)行檢查監(jiān)督。第四，上級院在監(jiān)督過程中應(yīng)從維護(hù)社會(huì)公平正義和促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法的角度出發(fā)，不斷加大對下級院查辦職務(wù)犯罪案件的業(yè)務(wù)監(jiān)督，對下級院存在的問題決不護(hù)短，堅(jiān)決摒棄“家丑不可外揚(yáng)”的傳統(tǒng)思維，必要時(shí)應(yīng)將上級院的監(jiān)督情況和監(jiān)督效果通過恰當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)和媒體公布，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，以實(shí)際行動(dòng)排除社會(huì)公眾對檢察機(jī)關(guān)辦案缺乏強(qiáng)有力監(jiān)督的質(zhì)疑。

(四)從外部監(jiān)督上看，應(yīng)完善人民監(jiān)督員制度，重視當(dāng)事人及委托律師的監(jiān)督

1、完善人民監(jiān)督員制度，充分發(fā)揮其外部監(jiān)督職能作用。在加強(qiáng)對人民檢察院自偵工作外部監(jiān)督過程中，有一個(gè)最有效最直接的辦法就是完善現(xiàn)有的人民監(jiān)督員監(jiān)督制度，使其真正發(fā)揮其外部監(jiān)督的職能作用。改良的方法應(yīng)做到：(1)根據(jù)《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，把人民監(jiān)督員監(jiān)督建設(shè)成為人大常委會(huì)加強(qiáng)對檢察工作監(jiān)督的一種常設(shè)監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)其監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性。即要改變現(xiàn)行人民監(jiān)督員監(jiān)督依附于人民檢察院管理的狀況，一律改由人民監(jiān)督員由同級人大常委會(huì)選任產(chǎn)生，對同級人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，受其領(lǐng)導(dǎo)和管理，在其指導(dǎo)下開展人民監(jiān)督員監(jiān)督工作。人員均從在職人大代表當(dāng)中選任產(chǎn)生，實(shí)行任期制。五年一屆，期滿重新選任。機(jī)構(gòu)設(shè)在法工委或內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)之下，人數(shù)根據(jù)不同層級設(shè)置不同人數(shù)，縣級人大常委會(huì)一般設(shè)置五至七人左右。實(shí)行坐班制，定期適時(shí)開展人民監(jiān)督員監(jiān)督工作，使其工作完全脫離人民檢察院的管理與控制。人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對人民監(jiān)督員的自律管理，確保其監(jiān)督的公正性。(2)擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，并對查辦職務(wù)犯罪案件的主要工作環(huán)節(jié)實(shí)行同步監(jiān)督。即人民檢察院決定立案偵查的案件，應(yīng)當(dāng)將立案決定書和立案報(bào)告抄送人民監(jiān)督員辦公室，人民監(jiān)督員辦公室接到立案決定書和立案報(bào)告后，指定專人審查，即啟動(dòng)一案一監(jiān)督工作，直至對犯罪嫌疑人或被告人作出實(shí)體處理為止。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍不僅限于“三類案件”和“五種情形”，人民監(jiān)督員對進(jìn)入立案程序的所有自偵案件都要實(shí)行監(jiān)督。其問，辦案部門對犯罪嫌疑人或被告人采取或變更強(qiáng)制措施、起訴、不起訴、撤銷案件、退回補(bǔ)充偵查、移送相應(yīng)機(jī)關(guān)作其他處理，涉案物品處理等重要工作環(huán)節(jié)，均應(yīng)將相關(guān)文書和材料抄送人民監(jiān)督員辦公室備查。人民監(jiān)督員辦公室應(yīng)組織相應(yīng)人員對人民檢察院的上述活動(dòng)進(jìn)行審查，并有權(quán)查閱案件卷宗材料并開展相關(guān)調(diào)查活動(dòng)，以便在評議時(shí)確定檢察機(jī)關(guān)的上述活動(dòng)是否合法、公正。人民監(jiān)督員在評議時(shí)采取合議制，根據(jù)事實(shí)和法律，獨(dú)立提出評議意見。如果認(rèn)為人民檢察院偵查活動(dòng)違法或處理意見不妥時(shí)，即出具評議意見書交人民監(jiān)督員辦公室主任和人大常委會(huì)主任審批后，移送檢察機(jī)關(guān)。人民檢察院接到評議意見書后應(yīng)認(rèn)真審查，依照法律和查明的事實(shí)作出處理，如果評議意見不被采納，人民檢察院應(yīng)向人民監(jiān)督員辦公室出具不采納評議意見書并說明理由。人民監(jiān)督員辦公室認(rèn)為人民檢察院的復(fù)查處理意見不當(dāng)時(shí)，可以將評議意見書和復(fù)查處理意見書上報(bào)上一級人大常委會(huì)人民監(jiān)督員辦公室和上級人民檢察院復(fù)查。

另外，在案件辦理過程中，人民監(jiān)督員辦公室可以接受犯罪嫌疑人、被告人及其家屬、委托的律師的控告、申訴、監(jiān)督并調(diào)查人民檢察院辦案人員是否依法辦案，辦案人員是否有違法亂紀(jì)行為，并出具監(jiān)督意見書答復(fù)當(dāng)事人，通知人民檢察院糾正并查處違法辦案人員。

2、重視和加強(qiáng)律師對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的監(jiān)督。受委托的執(zhí)業(yè)律師，由于其具有熟悉法律知識、訴訟程序和豐富工作經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，對于維護(hù)被刑事追訴的犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益有著重大現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)也對監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)依法辦案有著重大作用。根據(jù)修訂后的《律師法》的規(guī)定，強(qiáng)化和擴(kuò)大了律師在刑事訴訟中的權(quán)利，賦予了律師擁有會(huì)見權(quán)(無需批準(zhǔn)、不被監(jiān)聽)、控告權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等權(quán)利，這無形當(dāng)中也是對檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件一種有力的監(jiān)督。作為法律監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)摒棄過去老的傳統(tǒng)辦案模式，樹立“監(jiān)督者更應(yīng)接受監(jiān)督”的思想，主動(dòng)接受來自律師的辦案監(jiān)督。主動(dòng)為律師履行職責(zé)提供便利條件。律師是專門從事法律工作的執(zhí)業(yè)者，其監(jiān)督無論從深度和廣度來說，均比其他監(jiān)督更深入更具體，且律師監(jiān)督有法律依據(jù)，有程序支撐。如果檢察機(jī)關(guān)重視律師監(jiān)督，勢必會(huì)更進(jìn)一步提高檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量，確保規(guī)范執(zhí)法，勢必會(huì)更好地維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)司法公正，并用實(shí)際行動(dòng)回答當(dāng)前社會(huì)各界質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件不受監(jiān)督的社會(huì)熱點(diǎn)問題。