劉小利

要完成一次效果理想的公共決策咨詢,黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是一方面,參與咨詢的專家也是一個重要方面,兩者猶如“車之兩輪、鳥之兩翼”。只有形成兩者的協(xié)同互動,才能獲得良好的咨詢效果。

您在決策之前會咨詢專家嗎?

隨著公共決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程的推進(jìn),決策專家咨詢機(jī)制正在各地各級黨政決策中展開。然而就目前的進(jìn)展來看,雖然各種形式的專家咨詢實踐廣泛展開,但是,專家咨詢應(yīng)有的功能和作用并沒有完全實現(xiàn)。

那么,決策專家咨詢會上提出的意見多大程度上被采納?目前的專家咨詢存在哪些問題?如何進(jìn)行完善?圍繞這些問題,通過調(diào)查問卷和座談研討的方式,對青島市委黨校主體班次學(xué)員開展了一次“決策專家咨詢機(jī)制的認(rèn)知和態(tài)度”調(diào)查研究。

本次調(diào)查共發(fā)放問卷326份,收回308份,有效問卷251份。涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部包括青島市委黨校第三十一期市管領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修班等7批全體學(xué)員。他們的工作單位主要集中在黨委機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、人大政協(xié)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位。其中政府機(jī)關(guān)占47%,黨委機(jī)關(guān)占17.1%。職務(wù)分布情況中,局級33人,占所有人數(shù)的13.1%;處級185人,占所有人數(shù)的73.7%;科級26人,占所有人數(shù)的10.4%。參與者中有193人是大學(xué)本科畢業(yè),占總?cè)藬?shù)的76.9%,具有碩士、博士等研究生學(xué)歷的44人,占17.5%;擁有中高級職稱的88人,占35%。

認(rèn)可度超90%

為了解領(lǐng)導(dǎo)干部對專家決策咨詢作用的認(rèn)識和評價,調(diào)查問卷共設(shè)計了10個跟領(lǐng)導(dǎo)干部對專家決策咨詢作用態(tài)度有關(guān)的選項,分別是:提高了決策的科學(xué)性;現(xiàn)階段作用不大,以后會逐漸加強(qiáng);重大決策才有幫助,一般決策有沒有無所謂;給工作增添了很多麻煩,影響效率;有利于防止決策的隨意性;使決策更具有合法性;反映民眾心聲;幫助政府制定協(xié)調(diào)社會矛盾的政策;為決策提供理論和方法支持;是政府決策的重要參考。

針對這10個選項,問卷又設(shè)置了5個等級選項,分別是:“非常同意”、“比較同意”、“說不清”、“比較不同意”、“非常不同意”。

調(diào)查結(jié)果顯示,在“提高決策的科學(xué)性”一項中,選擇非常同意的161人,占64.1%;選擇比較同意的72人,占28.7%,兩者相加占到了92.8%。這就是說,有超過9成的人認(rèn)為決策專家咨詢機(jī)制能夠提高決策的科學(xué)性。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計還顯示,有超過8成的受訪者對決策專家咨詢機(jī)制的作用,給予積極評價。有86.9%的受訪者認(rèn)為,專家咨詢是“政府決策的重要參考”;84.5%的受訪者認(rèn)為專家咨詢“為決策提供理論和方法支持”;82.9%的受訪者認(rèn)為專家咨詢“有利于防止決策的隨意性”。

另外,74.9%的受訪者認(rèn)為,專家咨詢能夠使“決策更具有合法性”。在“幫助政府制定出協(xié)調(diào)社會矛盾的政策”和“反映民眾心聲”等方面的作用上,受訪者的支持率也超過56%。

與這種積極正面的認(rèn)知度相對應(yīng),調(diào)查顯示,只有3.2%的受訪者選擇了專家咨詢“給工作增添了很多麻煩,影響效率”的觀點。

由此可見,通過這些年持續(xù)不斷的專家參與決策實踐的廣泛開展,絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)高度認(rèn)可專家咨詢的作用,這也與座談研討會上所得的結(jié)論完全一致。

“體制機(jī)制病”

雖然,公共決策專家咨詢的作用已經(jīng)得到普遍認(rèn)同,但從目前的機(jī)制建設(shè)進(jìn)展來看,專家決策咨詢還存在諸多的問題。如果對專家咨詢機(jī)制進(jìn)行一番“望聞問切”式的把脈診斷,會發(fā)現(xiàn)哪些問題呢?

為了解青島市各級領(lǐng)導(dǎo)干部對存在問題的看法,通過與學(xué)員座談和參閱有關(guān)文獻(xiàn)的方式,總結(jié)出13條當(dāng)前正普遍面臨的專家咨詢工作中存在的問題,并針對每個問題編制了“非常同意、比較同意、說不清、比較不同意、非常不同意”5個等級的態(tài)度量表,供受訪者選擇。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),受訪者對13個問題都給予了較高的認(rèn)同度。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)特別顯示,跟體制機(jī)制有關(guān)的選項認(rèn)同度最高。其中,選擇“決策咨詢制度不完善”的比例最高,為81.6%,不同意率僅為8.4%;緊隨其后的是有70.6%認(rèn)為是“決策咨詢體制不健全”;有70.2%的人選擇“決策咨詢程序不規(guī)范”。

實際上,認(rèn)同比例最高的這三個方面,本質(zhì)上是一個問題,即決策專家咨詢中一直存在的“體制機(jī)制病”。這也是未來進(jìn)一步完善專家咨詢的重要方面。

在體制機(jī)制方面,調(diào)查還顯示,“缺乏對專家的激勵、約束機(jī)制”同意率為65.7%,不同意率為9.6%?！叭狈ψ稍冃Ч脑u估”同意率為68.9%,不同意率為8.8%;

另外,還有60.1%的人認(rèn)為是“專家咨詢以論證已有方案為主,而非出謀劃策”,由此造成咨詢效果不理想。再加上有近7成的人選擇“缺乏對咨詢效果的評估”,由此可見,在決策中、決策后的工作中,形式主義還不同程度地存在,這也是目前存在的主要問題之一。

專家?guī)熨Y源

要完成一次效果理想的公共決策咨詢,黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)是一方面,參與咨詢的專家也是一個重要方面,兩者猶如“車之兩輪、鳥之兩翼”。只有形成兩者的協(xié)同互動,才能獲得良好的咨詢效果。那么,從專家的角度切入,能夠發(fā)現(xiàn)哪些方面的問題?

為此,本次調(diào)查在13個問題中,圍繞咨詢專家也專門設(shè)置了問題。

調(diào)查結(jié)果顯示,認(rèn)為“選擇專家范圍窄”的,比例最高,為68.9%。認(rèn)為是“咨詢主體(專家)定位不明確,受領(lǐng)導(dǎo)意志影響嚴(yán)重”而造成決策咨詢存在問題的,占65.8%。接下來,有65.7%的人選擇是由于“缺乏對專家的激勵、約束機(jī)制”。

在有關(guān)于決策咨詢專家的調(diào)查問題中,只有這3項超過60%。由此可見,決策咨詢專家?guī)斓慕ㄔO(shè),也是一個重點方面。

從調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看,有兩個方面值得關(guān)注,即選擇“刻意排除與領(lǐng)導(dǎo)觀點相左的專家”、“專家本身的能力、水平不足”這兩個選項,同意率分別為37.8%和42.2%,都低于50%。從這兩個選項的調(diào)查結(jié)果來看,黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對專家是普遍信任的,刻意排斥專家意見的現(xiàn)象,并不十分嚴(yán)重。

調(diào)查顯示,單純從專家自身的角度來看,“專家缺乏足夠信息和經(jīng)費”、“專家提供咨詢前缺乏足夠的時間準(zhǔn)備”這兩個實際問題,都有超過一半的人選擇,分別是55.4%、54.4%。

根據(jù)這個數(shù)據(jù)結(jié)果來看,專家自身也存在一定的問題。

用什么措施來完善

通過以上的分析可以發(fā)現(xiàn),黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、決策咨詢專家、決策咨詢機(jī)制3個方面,都存在不同程度的問題。對癥方可下藥,如何來更好的完善公共決策專家咨詢機(jī)制?

在調(diào)查問卷中,共設(shè)計了11條改進(jìn)措施,包括:轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)觀念,提高領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識;推動專家咨詢程序化、制度化;健全專家咨詢體制;創(chuàng)建高效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制;提高咨詢專家的素質(zhì)和能力;建立領(lǐng)導(dǎo)決策問責(zé)制度;加強(qiáng)新聞媒體和社會監(jiān)督;確保決策咨詢的獨立性;建立決策責(zé)任追究制度;建立政府與專家暢通的溝通渠道;建立咨詢專家的資格認(rèn)證體系。對受訪者態(tài)度的測量仍舊采用“非常同意、比較同意、說不清、比較不同意、非常不同意”5個等級,供受訪者選擇。

調(diào)查結(jié)果顯示,問卷中提出的11項措施得到了受訪者的普遍認(rèn)同。所有措施都有至少84.5%的受訪者表示“非常同意”或“比較同意”,回答“非常同意”的受訪者所占比例遠(yuǎn)大于回答“比較同意”的受訪者。

如果按照認(rèn)同度高低排序,選擇“轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)觀念,提高領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識”、“推動專家咨詢程序化、制度化”的比例最高,都是95.6%。由此可見,觀念轉(zhuǎn)變與制度建設(shè),是未來完善公共決策專家咨詢體制機(jī)制的關(guān)鍵。

調(diào)查顯示,對完善措施的認(rèn)同度超過90%的,還有5個方面,分別是“建立政府與專家暢通的溝通渠道”,占94.4%;“健全專家咨詢體制”,占92.8%;選擇“創(chuàng)建高效的組織協(xié)調(diào)機(jī)制”的,占92%;選擇“提高咨詢專家的素質(zhì)和能力”占91.2%;“建立領(lǐng)導(dǎo)決策問責(zé)制度”占90.8%;認(rèn)為應(yīng)該“建立決策責(zé)任追究制度”的,占90.4%。

此外,還有88.5%的人,認(rèn)為需要“加強(qiáng)新聞媒體和社會監(jiān)督”,這正是完善決策專家咨詢機(jī)制的“第三方力量”,值得重視。同時,認(rèn)為應(yīng)該“建立咨詢專家的資格認(rèn)證體系”的,占到了86.4%,這也從一個側(cè)面反映出,專家?guī)旖ㄔO(shè)是提高決策咨詢質(zhì)量的核心之一。這也正好與前面圍繞專家的分析相對應(yīng)。

調(diào)查還顯示,對以上措施表示“比較不同意”或“非常不同意”的比例都非常低。其中,比例最高的一項是“確保決策咨詢的獨立性”,也僅僅是4%。這充分說明,本調(diào)查問卷中所提及的完善公共決策專家咨詢機(jī)制的措施切中要害。更值得重視的是,這些措施如果在今后的決策體制改革中得到實施,將會得到各級領(lǐng)導(dǎo)干部的普遍認(rèn)同和支持。

(作者單位:中共青島市委黨校管理教研部。本文系全國行政學(xué)院系統(tǒng)科研合作基金課題的階段性成果。)