孫圣勇

【摘要】 從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與企(事)業(yè)分開(kāi)的涵義著手,提出了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與企(事)業(yè)分開(kāi)的重要手段——推進(jìn)公用事業(yè)民營(yíng)化的政府底線。重點(diǎn)研究了面對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企(事)業(yè)組織的政府作為:監(jiān)管民營(yíng)化企業(yè),控股國(guó)有企業(yè),中介組織“不掛靠”。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))善治;政企(事)分開(kāi);監(jiān)管;控股;“不掛”

一、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與企(事)業(yè)分開(kāi)的涵義

政企(事)分開(kāi),是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。一般性企業(yè)與政府徹底分開(kāi),一般性企業(yè)中的國(guó)有股份,政府委托國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司管理,國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司以普通股東的身份參與一般性企業(yè)的管理,主要職責(zé)是保證國(guó)有資產(chǎn)完整與增值。

二、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與企(事)業(yè)分開(kāi)的重要手段——推進(jìn)公用事業(yè)民營(yíng)化的政府底線

20世紀(jì)70年代始于英國(guó)的公用事業(yè)民營(yíng)化改革,形成了全球性浪潮。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公用事業(yè)民營(yíng)化的基本理念在于,通過(guò)充分激發(fā)個(gè)人利益最大化的行為動(dòng)機(jī),以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。誠(chéng)如薩瓦斯所說(shuō):“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具,更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些基本的哲學(xué)或社會(huì)信念,即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的;目的是更好的政府,更美好的社會(huì)”。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公用事業(yè)民營(yíng)化并不總是成功的。公用事業(yè)民營(yíng)化雖然作為中國(guó)公用事業(yè)改革的趨勢(shì)方向,同任何改革一樣,也存在著負(fù)面效應(yīng)。如果民營(yíng)化的最終結(jié)果使公共服務(wù)的水準(zhǔn),范圍和數(shù)量降低,減少或者加重了公眾消費(fèi)負(fù)擔(dān),這將有悖民營(yíng)化實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的初衷。民營(yíng)化只能改動(dòng)“經(jīng)營(yíng)主權(quán)”而不能改變“壟斷”這種經(jīng)營(yíng)方式,只不過(guò)是將壟斷權(quán)由政府組織交給了私人組織,同樣可能導(dǎo)致效率低下和服務(wù)質(zhì)量不高。但是,私人企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化是不變的,不能保證私人壟斷企業(yè)會(huì)自覺(jué)地按照成本定價(jià),有可能制定大大高于成本的壟斷價(jià)格,以取得壟斷地位。當(dāng)民營(yíng)化企業(yè)出現(xiàn)效率低下和服務(wù)質(zhì)量不高但是又制定壟斷價(jià)格及嚴(yán)重危害公共利益的情況發(fā)生時(shí),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府可以撤銷民營(yíng)化企業(yè)的批文(這一點(diǎn)在所有批準(zhǔn)民營(yíng)化企業(yè)的正式文件中應(yīng)該予以專門說(shuō)明)。

三、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府面對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企(事)業(yè)組織,政府應(yīng)當(dāng)采取的措施

1.監(jiān)管民營(yíng)化企業(yè)。政府對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化的行政監(jiān)管,能夠確保企業(yè)間有效競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民營(yíng)化的公用企業(yè)及其它企業(yè)仍然需要政府管制。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府管制并不意味著鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府依舊擔(dān)任公用事業(yè)的所有者與經(jīng)營(yíng)者,而是意味著政府充當(dāng)公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督者,及時(shí)約束經(jīng)營(yíng)者個(gè)人利益最大化動(dòng)機(jī)的過(guò)分膨脹,以維護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。

2.控股國(guó)有企業(yè)。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家有以下經(jīng)驗(yàn)可以借鑒 :一是法國(guó)經(jīng)驗(yàn)。既要保證國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán),又讓大多數(shù)國(guó)有企業(yè)能夠像私營(yíng)企業(yè)一樣,按一般經(jīng)濟(jì)法則和市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作。二是美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。主要采取政府主導(dǎo)型管理模式處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的關(guān)系。美國(guó)實(shí)行的是一種壟斷主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下,美國(guó)政府的基本原則是主張市場(chǎng)調(diào)節(jié),保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。三是日本經(jīng)驗(yàn)。對(duì)一些準(zhǔn)國(guó)營(yíng)(國(guó)家出資、私人經(jīng)營(yíng))企業(yè),在日常業(yè)務(wù)方面則有較大自主權(quán)。日本的特點(diǎn)是以私人企業(yè)制度為基礎(chǔ),政府以強(qiáng)有力的計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)資源配置實(shí)行導(dǎo)向。這一點(diǎn),一直被西歐一些國(guó)家批評(píng)為“大日本股份公司”,所采取的一系列政府干預(yù)措施與政策,尤其是產(chǎn)業(yè)政策,是在基本維護(hù)自由市場(chǎng)制度的前提下進(jìn)行,也正是這種模式才使日本得以在戰(zhàn)后20多年的時(shí)間里,迅速完成了經(jīng)濟(jì)復(fù)興和高速發(fā)展。

控股國(guó)有企業(yè),是發(fā)達(dá)國(guó)家處理政企關(guān)系的一個(gè)主要特點(diǎn)。在政府中設(shè)有國(guó)有資產(chǎn)管理部門,通過(guò)控股公司對(duì)企業(yè)產(chǎn)生影響,如意大利設(shè)立“國(guó)家參與部”,其權(quán)力就是指導(dǎo)和監(jiān)督控股公司逐級(jí)控制,以保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與政府目標(biāo)相一致。瑞典在實(shí)施股份制改造過(guò)程中,國(guó)家股權(quán)一般均占企業(yè)總股權(quán)的51%,以此來(lái)保證政府對(duì)企業(yè)及經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)與干預(yù)。

3.中介組織“不掛靠”。加快發(fā)展社會(huì)中介組織,使其成為政府轉(zhuǎn)移職能的重要承載體,是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的必然選擇和重要途徑,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與中介組織必須分開(kāi)。分開(kāi)必須做到“三個(gè)不掛”:一是機(jī)構(gòu)不掛靠。中介組織不再是掛靠政府部門及其下屬單位的所屬機(jī)構(gòu),與原掛靠單位不應(yīng)再有隸屬關(guān)系,不得冠有原掛靠單位的名稱字樣或帶有掛靠單位的痕跡。二是人員不掛靠。政府部門及其下屬單位的在編人員不能在中介組織兼職,也不能擔(dān)任其業(yè)務(wù)顧問(wèn)。三是業(yè)務(wù)不掛靠。中介組織不能以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及其下屬單位名義開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng),鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及其下屬單位不得為中介組織招攬、指定業(yè)務(wù)或干預(yù)市場(chǎng)中介組織執(zhí)業(yè),不得收取管理費(fèi)用。

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