邵云鵬 李立寧

【摘要】 在對國有單位的建設(shè)工程進(jìn)行造價(jià)審計(jì)時(shí),審計(jì)機(jī)關(guān)往往發(fā)現(xiàn)其審計(jì)決定與建設(shè)工程合同造價(jià)決算存在偏差。圍繞建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)引發(fā)的問題,分析了建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律屬性沒和造價(jià)審計(jì)決定的法律效力。

【關(guān)鍵詞】 建設(shè)工程;造價(jià)審計(jì)決定;法律屬性;效力

根據(jù)我國憲法第91條、第109條的規(guī)定:審計(jì)機(jī)關(guān)必須對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支,對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支,進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。我國審計(jì)法第2條規(guī)定:審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對涉及國有資金的收支活動進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在國家機(jī)構(gòu)、國有企事業(yè)單位(以下統(tǒng)稱國有單位)作為建設(shè)單位的建設(shè)工程中,審計(jì)機(jī)關(guān)必須對工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì),以便監(jiān)督財(cái)政性資金或者國有資金的利用狀況。在對國有單位的建設(shè)工程進(jìn)行審計(jì)時(shí),審計(jì)機(jī)關(guān)往往發(fā)現(xiàn)其審計(jì)決定與建設(shè)工程合同造價(jià)決算存在偏差,有時(shí)偏差甚至很大。

實(shí)踐中,審計(jì)機(jī)關(guān)、法院、建設(shè)工程合同當(dāng)事人為此爭論不休,由此引發(fā)了很多訴訟。對此問題,理論界也存在不同看法。不少觀點(diǎn)將之歸于審計(jì)法與合同法的協(xié)調(diào)問題。弄清建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律屬性及其效力,是解決這一困惑的關(guān)鍵所在。

一、圍繞建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)引發(fā)的問題

伴隨著《政府采購法》的頒布和實(shí)施,由國有單位投資建設(shè)的工程多納入政府采購的范圍。政府采購最終表現(xiàn)為合同行為,適用合同法的規(guī)定。建設(shè)工程合同的當(dāng)事人包括采購人國有單位、供應(yīng)商施工單位。政府采購合同是國家為一方當(dāng)事人,其他民事主體作為另一方當(dāng)事人的特殊合同。屬于政府采購的建設(shè)工程合同,由于使用的是財(cái)政性資金,必須接受審計(jì)監(jiān)督。不屬于政府采購的建設(shè)工程合同,在國有單位作為建設(shè)單位時(shí),其資金屬于國有資金,為了防止國有資產(chǎn)流失,也必須接受審計(jì)監(jiān)督。其他類型的建設(shè)工程合同,不須接受審計(jì)監(jiān)督。討論的是必須接受審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)工程,在必須接受審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)工程中,實(shí)際上涉及三方當(dāng)事人,即作為建設(shè)單位的國有單位、作為施工單位的施工企業(yè)、作為國有資金監(jiān)督者的審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題是,建設(shè)單位與實(shí)施單位就審計(jì)機(jī)關(guān)做出的建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定發(fā)生爭議。其表現(xiàn)形式可以歸納為以下兩種主要類型:

一是建設(shè)單位與施工單位對工程造價(jià)本無爭議,由于審計(jì)機(jī)關(guān)做出了核減工程造價(jià)審計(jì)決定而引發(fā)爭議。如嵊州市煙草專賣局辦公大樓裝修工程及所屬門市部等零星工程審計(jì)糾紛案。在該案中,建設(shè)工程合同已經(jīng)履行完畢,審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)該工程合同時(shí),發(fā)現(xiàn)其中存在施工單位虛報(bào)冒算、重復(fù)計(jì)算、高套定額等行為,遂做出核減工程款的審計(jì)決定。作為建設(shè)單位的藥草專賣局依據(jù)這一審計(jì)決定,要求施工單位返還多收的工程款。施工單位認(rèn)為則合同合法有效且已經(jīng)履行,不同意返還工程款,遂訴至法院。

二是建設(shè)單位與施工單位對工程造價(jià)發(fā)生爭議,建設(shè)單位請求審計(jì)機(jī)關(guān)對工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì),審計(jì)結(jié)論不利于施工單位,施工單位以違約為由將建設(shè)單位訴至法院,要求按照合同約定支付工程款。如某化肥廠制造安裝工程審計(jì)糾紛案。在該案中,作為建設(shè)單位的化肥廠與施工單位簽訂了合成管道工業(yè)化制造安裝合同。施工單位按照合同履行完畢,工程合格,通過驗(yàn)收。在工程結(jié)算時(shí),雙方對結(jié)算金額發(fā)生爭議,建設(shè)單位遂請審計(jì)機(jī)關(guān)對工程造價(jià)進(jìn)行審計(jì),審計(jì)造價(jià)比合同決算造價(jià)減少67537.95元,建設(shè)單位以此為據(jù)減少了應(yīng)向施工單位支付的工程款,施工單位遂訴至法院,要求按照合同決算金額支付工程款。

從以上兩種類型的建設(shè)工程審計(jì)糾紛看,雙方的糾紛皆起因于審計(jì)機(jī)關(guān)做出的審計(jì)決定,核心的問題在于建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定能否作為支付工程款的根據(jù)。換言之,在訴訟中法院能否直接認(rèn)可審計(jì)決定,并依此作出判決,這取決于建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律屬性。

二、建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律屬性

如果把建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定認(rèn)定為一種具體行政行為,其效力僅在于約束被審計(jì)單位。建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)是針對作為建設(shè)單位的被審計(jì)單位所做出,其行為的行政相對人不包括建設(shè)工程的施工單位,換言之,施工單位并不受審計(jì)決定的約束。能夠?qū)κ┕挝贿M(jìn)行約束的只能是建設(shè)單位與其簽訂的建設(shè)工程合同,更進(jìn)一步講,調(diào)整施工單位與建設(shè)單位之間關(guān)系的法律是合同法,而非審計(jì)法。審計(jì)法只是調(diào)整審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位在國有資金利用活動中形成的資金監(jiān)督關(guān)系。審計(jì)法與合同法有著不同的調(diào)整對象,兩者之間似乎不存在矛盾之處。在審計(jì)活動中,審計(jì)決定一旦做出,即對被審計(jì)的建設(shè)單位發(fā)生效力,建設(shè)單位必須執(zhí)行審計(jì)決定。在審計(jì)決定的工程造價(jià)與建設(shè)工程合同確定的造價(jià)不一致的情況下,建設(shè)單位如果執(zhí)行審計(jì)決定,就會影響到建設(shè)工程合同的履行和施工單位的利益。如果否定審計(jì)決定對施工單位的效力,將直接導(dǎo)致審計(jì)決定形同虛設(shè),無法執(zhí)行。這是背離審計(jì)法。不能把建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定簡單地定性為具體行政行為,必須更加深入地探討這種行為的特殊性。

如前所述,政府采購合同是國家為一方當(dāng)事人,其他民事主體作為另一方當(dāng)事人的特殊合同。在這種合同中,存在著三方當(dāng)事人,即建設(shè)單位、施工單位和審計(jì)機(jī)關(guān)。如果不看到此種合同的特殊性質(zhì),就無法正確地確定建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律屬性。在使用國有資金,特別是財(cái)政性資金進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目中,存在著特殊的利益關(guān)系。此種利益關(guān)系的特殊性在于,作為合同一方當(dāng)事人的建設(shè)單位并不是資金的所有人,僅僅是作為管理該資金的受托人。國家作為特殊的民事主體參與民事生活,與普通民事主體發(fā)生的合同關(guān)系,除了受合同法調(diào)整外,還應(yīng)當(dāng)受到其他法律的調(diào)整。各國在國家構(gòu)架中設(shè)計(jì)審計(jì)機(jī)關(guān)的目的,都是為了監(jiān)督公共資金的利用,防止欺詐、貪污、串通等損害公共利益的行為發(fā)生,這是不論何種審計(jì)模式下的審計(jì)機(jī)關(guān)共同的職能。在必須接受審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目下簽訂的建設(shè)合同實(shí)際上存在三方當(dāng)事人,即建設(shè)單位、施工單位和審計(jì)機(jī)關(guān),這種合同有一個(gè)不需要寫明的當(dāng)然條款,建設(shè)工程造價(jià)必須以審計(jì)決定作為主要依據(jù)方可確定。

可以把建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的這種性質(zhì),稱為具有較強(qiáng)證明力的民事證據(jù)。民事證據(jù)之前之所以加了“較強(qiáng)證明力”這一限定,是因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)決定畢竟與合同當(dāng)事人提供的證據(jù)有所不同,它具有國家特別設(shè)立的機(jī)構(gòu)代表國家對經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施監(jiān)督的性質(zhì),有著較強(qiáng)的公信力,其公信力的來源是國家信用。此種較強(qiáng)的證明力意味著,在訴訟中,除非有更有力的證據(jù)出現(xiàn),否則法院應(yīng)當(dāng)采信審計(jì)決定作為定案依據(jù)。作為民事證據(jù)的工程造價(jià)審計(jì)決定不同于建設(shè)工程造價(jià)司法鑒定,司法鑒定是法院委托中立的法定權(quán)威機(jī)構(gòu)就案件中的專業(yè)問題所做出的結(jié)論性意見。

三、建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律效力

建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律效力,是指建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定對哪些法律關(guān)系主體具有法律上的拘束力,建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律效力指的是哪些主體的權(quán)利義務(wù)會因?yàn)閷徲?jì)決定的做出而受到影響。前述分析表明,建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定具有三重法律屬性。此三重法律屬性,分屬行政法、合同法和證據(jù)法等不同的法律領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)在三種不同的法律領(lǐng)域內(nèi)分別考察建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的法律效力。

首先,建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定在行政法上的效力。建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定顯然屬于審計(jì)機(jī)關(guān)依法做出的具體行政行為,似乎這種行為與其他具體行政行為(如行政處罰)在性質(zhì)上并無不同,必須注意到這種行為的特殊之處。具體行政行為的行政相對人是接受管理的自然人或者私法人,審計(jì)行政行為中,接受審計(jì)的行政相對人是國家機(jī)關(guān),甚至是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的對象可能是比自己級別高的機(jī)構(gòu)。審計(jì)決定的內(nèi)容,多是責(zé)令違反有關(guān)規(guī)定的單位追回不應(yīng)當(dāng)支出的款項(xiàng)或者針對有關(guān)責(zé)任人進(jìn)行行政處分而非行政處罰。這就決定著,審計(jì)決定的執(zhí)行依賴于被審計(jì)單位的自覺履行,如果被審計(jì)機(jī)關(guān)不自覺履行,可能只能依靠政治途徑解決了。

建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的這一特征影響了與被審計(jì)的建設(shè)單位發(fā)生合同關(guān)系的施工單位的利益,如果施工單位對審計(jì)機(jī)關(guān)做出的建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定不服,能否提起行政復(fù)議或者行政訴訟,要求審計(jì)機(jī)關(guān)改正其審計(jì)決定。我國現(xiàn)行審計(jì)法第48條僅規(guī)定:作為被審計(jì)單位的建設(shè)單位如果不服審計(jì)決定,可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟,但是,對受到審計(jì)決定影響的施工單位的行政救濟(jì)權(quán)利卻只字未提,這不能不說是現(xiàn)行審計(jì)法的漏洞。從行政法理論上看,凡是因?yàn)榫唧w行政行為受到損害的法律主體都可以得到法律救濟(jì),應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許受到審計(jì)決定影響的施工單位就建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定提起行政復(fù)議或者行政訴訟。

其次,建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定在合同法上的效力。建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定主要是行政法上的行為,其效力主要體現(xiàn)在行政法上。有觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同法第127條,由工商行政管理部門和其他有關(guān)行政主管部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,把與建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定不一致的建設(shè)工程合同定性為利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為,進(jìn)行處理。這種意見不妥,因?yàn)閷贤M(jìn)行管制的法律理念與我國現(xiàn)在倡導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)理念嚴(yán)重背離,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)私權(quán)優(yōu)位主義而非公權(quán)優(yōu)位主義。建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定不能影響建設(shè)工程合同的效力,不能以建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定代替建設(shè)工程合同的具體規(guī)定,否則,行政權(quán)力就過分地干預(yù)了私法自治、干涉了合同自由,構(gòu)成行政權(quán)力濫用。

從現(xiàn)行合同法的具體規(guī)定看,能將建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定納入合同法,對合同權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的途徑,僅存在于合同法第52條。如果經(jīng)過審計(jì),發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程合同中存在損害國家利益、以合法形式掩蓋非法目的、損害社會公共利益、違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定等情形的,可以建議建設(shè)單位向法院提起訴訟,要求確認(rèn)合同無效。法院進(jìn)行裁判時(shí),應(yīng)當(dāng)參考審計(jì)決定,并參考其他證據(jù)進(jìn)行裁判,不能以審計(jì)決定為唯一定案依據(jù)。

最后,建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定在證據(jù)法上效力。在民事訴訟中,審計(jì)機(jī)關(guān)做出的建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定僅作為普通民事證據(jù),具有較強(qiáng)的證明力。

綜上所述,建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定具有多重法律屬性。在建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)糾紛中,應(yīng)當(dāng)看到建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的多重屬性及其在行政法、合同法和證據(jù)法上不同效力,不能將建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定在不同法律領(lǐng)域的效力相混淆。在訴訟中,法院應(yīng)當(dāng)把審計(jì)決定作為具有較強(qiáng)證明力的證據(jù)在法庭上質(zhì)證,結(jié)合其他證據(jù)進(jìn)行綜合判斷之后,做出判決?？梢悦鞔_,以建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定為依據(jù)否定建設(shè)工程合同的觀點(diǎn)或者無視建設(shè)工程造價(jià)審計(jì)決定的觀點(diǎn),都是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

參考文獻(xiàn)

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