摘要：由于我國投資立法相對滯后，關(guān)于政府投資項目審批行為的法律屬性存在一定的模糊認(rèn)識，政府投資項目審批引發(fā)的行政爭議案件在法律適用方面也存在諸多模糊地帶，導(dǎo)致此類案件在司法實踐中存在不少爭議和困惑。本文從政府投資項目審批行為的法律屬性角度對有關(guān)法律問題進(jìn)行了分析，并提出完善相關(guān)立法和正確適用法律規(guī)定的意見和建議。

關(guān)鍵詞：政府投資項目；審批行為；法律屬性

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，因征地拆遷而引發(fā)的矛盾和糾紛普遍增多。這一現(xiàn)象在主管政府投資的各級發(fā)展改革部門感受尤為明顯，大量遭遇房屋拆遷的民眾由于拆遷補償訴求得不到滿足，在專業(yè)維權(quán)律師的指導(dǎo)下，通過信息公開從發(fā)展改革部門獲取建設(shè)項目批復(fù)文件，再從批復(fù)文件中搜尋程序和實體上存在的“瑕疵”，進(jìn)而通過行政復(fù)議和訴訟要求復(fù)議機關(guān)和人民法院確認(rèn)建設(shè)項目批復(fù)文件違法或者直接撤銷項目批文，按照“審批是因，拆遷是果”的認(rèn)識邏輯否定當(dāng)?shù)卣牟疬w行為。這也是近年來政府投資管理行政爭議高發(fā)的社會根源所在。矛盾和糾紛的化解離不開法律原則的科學(xué)把握和法律規(guī)則的正確運用，但是由于我國投資立法相對滯后，導(dǎo)致此類案件在司法實踐中存在諸多爭議和困惑。在此，筆者結(jié)合一起具體案例闡析政府投資項+++目審批行為的法律屬性以及此類案件涉及的有關(guān)法律適用問題。

一、政府投資項目審批行政爭議案件的基本案由。以一起典型案件為例，原告某市某區(qū)居民楊某等三人，在該區(qū)某地?fù)碛泻戏ㄕ丶胺课荩?013年12月3日，原告上述房屋被政府部門強制拆遷。2015年2月11日，原告通過申請信息公開獲得某市發(fā)展和改革委員會（以下簡稱市發(fā)展改革委）作出的《關(guān)于某市新區(qū)北區(qū)（一期）對外道路工程×××可行性研究報告的批復(fù)》（以下簡稱《批復(fù)》），原告遂向省發(fā)展和改革委員會（以下簡稱省發(fā)展改革委）提起行政復(fù)議，省發(fā)展改革委于2015年5月27日作出行政復(fù)議決定，維持了某市發(fā)展改革委作出的《批復(fù)》。原告以某市發(fā)展改革委作出的《批復(fù)》和省發(fā)展改革委作出的行政復(fù)議決定違法（沒有說明具體違法事實和理由）且侵害其合法權(quán)益為由，將兩級發(fā)展改革委共同起訴到人民法院，請求法院依法確認(rèn)被告某市發(fā)展改革委作出的《批復(fù)》和省發(fā)展改革委作出的《行政復(fù)議決定書》違法并予以撤銷。

根據(jù)我國現(xiàn)行投資管理體制，投資項目管理（核心是投資項目審批）按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，落實企業(yè)投資自主權(quán)，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)分不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制，政府僅對重大項目和限制類項目從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項目無論規(guī)模大小均實行備案制。也就是說，目前行政機關(guān)針對投資項目采取審批制、核準(zhǔn)制或備案制三種管理方式，這三種方式（表現(xiàn)為三種不同類別的行政行為）的法律性質(zhì)也有區(qū)別，受到法律法規(guī)規(guī)范和約束的程度也大不相同。審批制針對的是政府投資項目，依舊按照過去的基本建設(shè)程序進(jìn)行管理，按照項目進(jìn)度依次審批項目建議書、可行性研究報告以及初步設(shè)計等。核準(zhǔn)制針對的是企業(yè)投資建設(shè)的重大項目和限制類項目，屬于行政許可事項并受《行政許可法》規(guī)范。備案制是針對適用核準(zhǔn)制以外的其他企業(yè)投資項目，管理方式和內(nèi)容相對比較簡化和便捷，約束條件較少。所以，在諸多投資管理類行政復(fù)議和訴訟案件中，當(dāng)事人特別是行政相對人特別注重上述管理方式的認(rèn)定，將是否適用了法定的投資管理方式作為認(rèn)定行政機關(guān)具體行政行為程序合法性的重要內(nèi)容，在很多情況下將投資管理方式錯誤作為判定行政行為違法并要求上級行政機關(guān)或司法機關(guān)依法撤銷具體行政行為的重要事由。

二、政府投資項目審批行為法律屬性的判定。從外在的表現(xiàn)形式來看，有人將政府投資項目審批認(rèn)定為行政許可，但是仔細(xì)分析其內(nèi)在屬性并對照《行政許可法》中關(guān)于行政許可的界定不難發(fā)現(xiàn)，政府投資項目審批并不具備行政許可必備的法定要件?！缎姓S可法》第2條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”。第3條規(guī)定：“行政許可的設(shè)定和實施，適用本法。有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法”。在實踐中，政府投資項目審批是上級行政機關(guān)針對下級行政機關(guān)的項目建設(shè)申請作出的批復(fù)，屬于行政機關(guān)上下級之間的內(nèi)部審批行為，明顯不是《行政許可法》的調(diào)整對象。2004年8月2日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)〔2004〕62號）就明確將政府投資項目審批定性為區(qū)別于行政許可行為的“非許可審批事項”。1隨著各界對政府投資項目審批行為法律屬性認(rèn)識的變化，2015年5月10日，《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》（國發(fā)〔2015〕27號）又將政府出資的投資項目審批明確為政府內(nèi)部審批事項，并強調(diào)政府內(nèi)部審批事項不得面向公民、法人和其他社會組織實施審批。

由此可見，政府投資項目審批行為從其法律屬性來看并非行政許可行為，不受《行政許可法》的規(guī)范和約束，《行政許可法》對于行政許可行為的程序和實體性要求不適用于政府投資項目審批行為。在前文案例中，原告及其代理律師曾用《行政許可法》中規(guī)定的利害關(guān)系人告知義務(wù)、法定期限規(guī)定、聽證義務(wù)等質(zhì)疑政府投資項目審批行為的程序合法性，存在明顯的法律適用錯誤。這種錯誤的認(rèn)識有時會在一定程度上對法官的思維產(chǎn)生一定的誤導(dǎo)，甚或?qū)е洛e誤的認(rèn)定和裁判，危害不可謂不大。

三、現(xiàn)行政府投資管理法律制度的缺陷及完善?！秶鴦?wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》（國發(fā)〔2015〕27號）將政府出資的投資項目審批明確為政府內(nèi)部審批事項，并強調(diào)政府內(nèi)部審批事項不得面向公民、法人和其他社會組織實施審批。但是，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）明確提出，實行審批制的政府投資項目，項目審批部門對項目單位報送的項目建議書和可行性研究報告依法進(jìn)行審批。對比上述兩個文件，前者強調(diào)政府投資項目審批作為政府內(nèi)部審批事項不得面向公民、法人和其他社會組織實施，后者卻指出政府投資項目依據(jù)項目單位申請批復(fù)項目建議書和可行性研究報告。按照前者規(guī)定，政府內(nèi)部審批事項作為一種政府內(nèi)部行政行為，一般不屬于行政訴訟受案范圍。依據(jù)后者規(guī)定，政府投資項目審批行為雖然不是法定意義上的行政許可行為，但是從性質(zhì)上講仍是具有法律意義的行政行為，行政機關(guān)根據(jù)項目單位的申請作出的項目審批行為，對外直接影響行政相對人也就是項目單位的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。可見，上述規(guī)定讓行政行為當(dāng)事人不知所措，造成法律適用和司法實踐的混亂。盡快對相關(guān)文件進(jìn)行修訂，從立法層面對政府投資項目審批行為的屬性、依據(jù)和程序進(jìn)行科學(xué)界定和規(guī)范，實現(xiàn)法律規(guī)定的統(tǒng)一是加強投資體制改革和投資管理法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。解決途徑在于通過制定和頒布政府投資基本法實現(xiàn)對政府投資管理的頂層設(shè)計和立法規(guī)范，現(xiàn)實中將游離于《行政許可法》規(guī)范之外的政府投資項目審批行為，先是界定為非許可審批事項，進(jìn)而又界定為政府內(nèi)部審批事項，這種花樣翻新的概念游戲緣于投資體制改革的推進(jìn)和落實不到位，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）明確提出，實行審批制的政府投資項目，項目審批部門對項目單位報送的項目建議書和可行性研究報告依法進(jìn)行審批。但在實際工作中，各級投資主管部門在審批政府投資項目時卻只在“體內(nèi)循環(huán)”，由上級投資主管部門向下級投資主管部門出具批復(fù)文件，沒有按照規(guī)定直接批復(fù)給項目單位，將本能“體外運轉(zhuǎn)”的行政程序通過相同層級的文件納入“體內(nèi)循環(huán)”，損害的是法制的統(tǒng)一，造成認(rèn)識和操作上的混亂。所以，全面清理現(xiàn)行有關(guān)投資管理的規(guī)定，頒布統(tǒng)一的政府投資基本法，建立規(guī)范一致的政府投資項目審批制度體系，或?qū)⒄顿Y項目審批行為納入行政許可法的適用范疇，是解決上述一系列矛盾和問題的根本出路。

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作者簡介：

張昭（1978年—），陜西省發(fā)展和改革委員會政策法規(guī)處，博士，研究方向是法經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理。

1所謂非許可審批事項是在《行政許可法》頒布實施后，為了保留那些不屬于行政許可或者不具備行政許可設(shè)定條件的行政審批事項，由實務(wù)界首先提出并被廣泛應(yīng)用的權(quán)宜概念，被有些學(xué)者稱為行政許可的“制度后門”和“灰色地帶”，這種審批概念的出現(xiàn)和存在，是法律對現(xiàn)實的遷就，本身就不符合法律精神和法治思維。