張蓓蓓

【摘要】 以自然壟斷與政府規(guī)制的相關(guān)性分析為基礎(chǔ),分析政府規(guī)制在自然壟斷行業(yè)中失靈的表現(xiàn)及原因,并提出糾正政府規(guī)制失靈的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 自然壟斷;政府規(guī)制;政策分析

一、自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特征與政府規(guī)制

自然壟斷是指由于存在著資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng),以及成本的劣加性,使提供單一物品和服務(wù)的廠商或聯(lián)合起來(lái)生產(chǎn)多種物品和服務(wù)的廠商形成完全壟斷或寡頭壟斷的概率很高,這種由于技術(shù)原因或其他特別的經(jīng)濟(jì)理由而形成的壟斷就稱為自然壟斷?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有投資額大、投資回收期長(zhǎng)、固定資產(chǎn)沉沒(méi)成本大、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益顯著等特點(diǎn),像鐵路運(yùn)輸、航空、電力、電信、城市燃?xì)?、自?lái)水等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)大都具有自然壟斷的性質(zhì),政府規(guī)制成為對(duì)市場(chǎng)失靈最通常的回應(yīng)。

二、自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征

1.規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)是指在滿足各種約束條件的前提下,企業(yè)采取一定的規(guī)模所產(chǎn)出的產(chǎn)品成本下降、經(jīng)濟(jì)效益提高的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的一個(gè)顯著特征就是具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性,在市場(chǎng)消費(fèi)空間有限的情況下,為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和避免重復(fù)浪費(fèi),需要對(duì)自然壟斷行業(yè)實(shí)行進(jìn)入管制。

2.資本沉淀性。自然壟斷行業(yè)所需投入的資金龐大,一經(jīng)投入,短期內(nèi)無(wú)法收回。

3.公益性。自然壟斷行業(yè)如電信、電力、煤氣、鐵路、航空基本上都與社會(huì)公眾的生產(chǎn)、生活密切相關(guān),需要為社會(huì)公眾提供日常生活所需的基本服務(wù),服務(wù)質(zhì)量的可靠性直接影響公眾利益的實(shí)現(xiàn),也影響整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.外部經(jīng)濟(jì)性。當(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)一次物質(zhì)產(chǎn)品或服務(wù)時(shí),其他人或整個(gè)社會(huì)都跟著受益,這就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有益外部性外部經(jīng)濟(jì)性。自然壟斷產(chǎn)業(yè)最為明顯的經(jīng)濟(jì)特性之一就是具有外部經(jīng)濟(jì)性,能夠產(chǎn)生多方面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

5.壟斷性。自然壟斷企業(yè)往往由于沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力,壟斷企業(yè)經(jīng)常無(wú)視消費(fèi)者在產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度上的不

滿。對(duì)于消費(fèi)者而言,由于產(chǎn)品選擇余地很小,自身處于不利的被動(dòng)地位。

三、我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制思路

1.完善法律法規(guī)體系。目前對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的法律法規(guī)主要有《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和各行業(yè)法規(guī)。具體針對(duì)自然壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的條文很少,且在實(shí)踐中難以操作。隨著自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入,應(yīng)把規(guī)制整個(gè)行業(yè)運(yùn)作作為立法重點(diǎn),使監(jiān)管機(jī)構(gòu)有規(guī)可循,依法監(jiān)管。

2.縮小自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)邊界。我國(guó)一直把傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的核心自然壟斷業(yè)務(wù)和可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)相混合,沒(méi)有加以剝離,如在電力、煤氣、鐵路運(yùn)輸,由于管網(wǎng)的限制,其電力設(shè)施、煤氣輸送、鐵路鋪設(shè)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)是核心自然壟斷業(yè)務(wù),電力和煤氣的生產(chǎn)、銷售以及鐵路客貨運(yùn)輸屬于可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),在此方面,國(guó)外自然壟斷規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)一定程度上可以為我國(guó)借鑒。我國(guó)也應(yīng)通過(guò)降低準(zhǔn)入門檻、推動(dòng)投資主體多元化、拆分現(xiàn)有企業(yè)等方式放松對(duì)自然壟斷的規(guī)制。

3.價(jià)格管制。由于自然壟斷行業(yè)外部約束機(jī)制缺失,常會(huì)制訂不合理的價(jià)格或形成價(jià)格聯(lián)盟,政府對(duì)其價(jià)格實(shí)施管制十分必要。政府控制自然壟斷價(jià)格的目的是在保護(hù)消費(fèi)者利益的同時(shí),鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者投資,實(shí)現(xiàn)供求平衡。在成本變動(dòng)約束機(jī)制下,企業(yè)要取得利潤(rùn)就必須降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新,提高替代品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性,通過(guò)鼓勵(lì)或刺激替代品生產(chǎn)的方法來(lái)抑制自然壟斷行業(yè)限制產(chǎn)量抬高價(jià)格的行為。保證市場(chǎng)交易的公平性。

4.建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府管制有成本,政府要花費(fèi)大量的人力和物力對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督,企業(yè)也要應(yīng)付政府的各種手續(xù)繁雜的檢查,卻往往出現(xiàn)管制無(wú)效現(xiàn)象。深化自然壟斷行業(yè)規(guī)制改革應(yīng)從重塑政企關(guān)系入手,切斷監(jiān)管部門和自然壟斷企業(yè)之間的利益紐帶,使監(jiān)管者能真正站在社會(huì)大眾的利益立場(chǎng)上行使權(quán)力。關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置,目前國(guó)際上主要有兩種模式:

一是在相關(guān)政府部門之外設(shè)立獨(dú)立的權(quán)力集中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。它不僅行使具體的監(jiān)管職能,而且可以制定具有法律效力的規(guī)章制度。如美國(guó)的州際商業(yè)委員會(huì)、聯(lián)邦能源規(guī)則委員會(huì)等。

二是在相關(guān)政府部門之內(nèi)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。主管部門負(fù)責(zé)政策制定而監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督。如英國(guó)的電信規(guī)制辦公室設(shè)在貿(mào)易工業(yè)部之下。就中國(guó)目前的情況而言,第二種模式更符合中國(guó)實(shí)際,更具有可操作性。

5.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。目前,我國(guó)的自然壟斷行業(yè)之所以效率低下,主要原因是核心自然壟斷地位的行業(yè)傳統(tǒng)上慣于利用壟斷優(yōu)勢(shì),對(duì)上游和下游的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行垂直一體化壟斷,限制其他市場(chǎng)主體進(jìn)入。我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)非自然壟斷性業(yè)務(wù)放松壁壘,允許多家企業(yè)進(jìn)入。在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、允許國(guó)內(nèi)外資本平等參與自然壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)的同時(shí),應(yīng)提升進(jìn)入門檻,采取特別許可措施,控制經(jīng)營(yíng)許可證的發(fā)放,以限制市場(chǎng)主體的數(shù)量,保證在有序競(jìng)爭(zhēng)中持續(xù)發(fā)展。

6.積極推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)工作,促進(jìn)行業(yè)內(nèi)部、行業(yè)與行業(yè)之間、行業(yè)與政府之間進(jìn)行信息交流,協(xié)調(diào)各種大量存在且不可避免的利益關(guān)系和矛盾沖突。也有義務(wù)協(xié)助政府貫徹相關(guān)政策法規(guī),約束和規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為。

四、針對(duì)我國(guó)自然壟斷行業(yè)政府規(guī)制的政策建議

1.積極轉(zhuǎn)變觀念,明確政府角色。政府原本是為了在保證自然壟斷行業(yè)的正常利潤(rùn)下,維護(hù)消費(fèi)者的利益不受損害,保證全社會(huì)福利的提高。但在官本位意識(shí)的主導(dǎo)下,這種關(guān)系被顛倒了。為了徹底改變這種現(xiàn)象,必須從思想上轉(zhuǎn)變觀念,明確政府職責(zé),依法界定政府權(quán)力,規(guī)范政府行為,努力尋找市場(chǎng)體制和政府規(guī)制的均衡點(diǎn)。

2.轉(zhuǎn)變政府職能,對(duì)規(guī)制者進(jìn)行規(guī)制。我國(guó)政府規(guī)制的特殊性決定了規(guī)制的任務(wù)主要是反行政性壟斷,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,轉(zhuǎn)變政府職能,減少政府創(chuàng)造壟斷的機(jī)會(huì),強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制就是規(guī)制改革的關(guān)鍵。首先要轉(zhuǎn)變政府職能,準(zhǔn)確界定政府行為范圍。其次要強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制,加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制和監(jiān)督,加強(qiáng)人大,民間社團(tuán)組織、大眾媒體對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督。

3.加強(qiáng)社會(huì)參與,完善監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革后,公眾參與機(jī)制的建立與完善需要公眾、法律部門、政府和政府規(guī)制機(jī)構(gòu)本身的密切配合,形成一種系統(tǒng)合力。首先,要擴(kuò)展公眾獲取有關(guān)政府規(guī)制信息的渠道,讓社會(huì)公眾充分了解有關(guān)規(guī)制信息。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙、電視等信息傳播載體,及時(shí)、高效地將相關(guān)規(guī)制信息傳遞給廣大社會(huì)公眾。其次,規(guī)范公眾參與有關(guān)政府規(guī)制問(wèn)題的形式,這是實(shí)現(xiàn)公眾參與的載體。根據(jù)我國(guó)國(guó)情可以采取書面評(píng)論、公眾聽(tīng)證會(huì)、咨詢委員會(huì)及特別協(xié)商等形式。最后,讓社會(huì)公眾在確定具體立法目標(biāo)、形成法規(guī)框架、擬定法規(guī)草案、修改定稿等主要環(huán)節(jié)都有機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)。

自然壟斷主要存在于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里,世界上許多國(guó)家的自然壟斷行業(yè)都由政府直接投資、壟斷經(jīng)營(yíng)。自新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)基本上也是沿襲這一體制,這種政企高度合一的管制體制對(duì)建國(guó)初期集中大量資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了巨大作用,但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展和體制改革的深入,弊端日益顯露。嚴(yán)格的管制極大地抑制了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力,使企業(yè)喪失了進(jìn)取精神和應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)力,效率及其低下。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,發(fā)達(dá)國(guó)家的自然壟斷企業(yè)勢(shì)必到全球?qū)ふ沂袌?chǎng),以釋放其過(guò)剩的生產(chǎn)能力,這將使我國(guó)的自然壟斷行業(yè)面臨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),我國(guó)自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制還有待于加強(qiáng)和改善。

參考文獻(xiàn)

[1]何天立.論自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制[J].山東社會(huì)科學(xué)出版社,2004

[2]張娟.我國(guó)自然壟斷行業(yè)放松規(guī)制的可行性研究.高等教育與學(xué)術(shù)研究.2006(2)

[3]劉寶.西方自然壟斷產(chǎn)業(yè)激勵(lì)性規(guī)制的理論與實(shí)踐,安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2007