崔俊杰 章丹丹

【摘要】 對政審批制度改革的國際性趨向及中國審批制度改革成果、審批制度改革現(xiàn)狀的分析,闡述了江西服務型地方政府的構(gòu)建,提出了可行性的要舉措。

【關(guān)鍵詞】 行政審批制度;改革;服務型;地方政府

中國的行政審批制度創(chuàng)立于20世紀50年代初,是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革不斷深入,政府權(quán)力不斷向社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,傳統(tǒng)的行政審批制度在很大程度上剝奪了市場微觀經(jīng)濟主體的自主決策權(quán),增加了市場交易成本,導致“行政審批失靈”。黨的十六大提出,建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制,必須“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能,減少和規(guī)范行政審批”。

一、行政審批制度改革的國際性趨向及我國審批制度改革成果

(一)行政審批制度改革的國際性趨向

從20世紀70年代開始,世界一些經(jīng)濟發(fā)達國家就開始著手對行政審批制度進行改革,并逐步形成一種國際性趨向。美國主要從加強市場調(diào)控力度,縮小審查核準的范圍,簡化審批程序,運用彈性審批的方法對行政審批進行改革。1978年美國政府通過了《民航放松管制法》,開始取消了航空領(lǐng)域的管制,部分取消了汽車運輸、天然氣領(lǐng)域的管制,大量取消了鐵路和電信的管制。英國政府主要以“所有制開放”為契機對行政審批制度進行改革。1979年英國開始大規(guī)模私有化,全國許多產(chǎn)業(yè)包括電力、電訊、航空、鋼鐵等部門都進行了私有化改革,放松了包括外國資本在內(nèi)的私有資本的進入審批限制,對涉及國企投資、價格、人事等方面的審批也自行取消。

(二)中國行政審批制度改革的大體進程

中國行政審批制度改革,隨著市場經(jīng)濟體制和行政管理體制改革的深化而漸進發(fā)展的,到目前為止,大體經(jīng)歷四個階段。

1.計劃經(jīng)濟時期(70年代末到80年代初)

第一階段:從70年代末到80年代初。改革主要圍繞中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配,表現(xiàn)為政府行政系統(tǒng)內(nèi)部的放權(quán)或收權(quán)。當需要“發(fā)揮地方積極性”時,就放權(quán);當經(jīng)濟和社會發(fā)展出現(xiàn)某種不規(guī)范或秩序混亂時,便又收權(quán),重新回復原先的體制和權(quán)力格局。這樣循環(huán)往復,在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下的審批制度圈子里徘徊。

第二階段:是1983年～1991年。行政審批制度改革著重是下放權(quán)力,減少層次。這次改革提出了轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整結(jié)構(gòu)、精簡人員、減少政府機關(guān)內(nèi)部的行政層次;把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去,把直接管錢、管物的職能放下去,使政府對企業(yè)由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理。

2.市場經(jīng)濟時期(1992年至今)

第一階段:1992～1997年。這一時期行政審批制度改革側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域。1993年3月,八屆全國人大一次會議在北京召開。國務院秘書長羅干作關(guān)于國務院機構(gòu)改革的說明中提出,要按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門,強化社會管理職能部門,減少具體審批事務和對企業(yè)的直接管理。堅決把屬于企業(yè)的權(quán)力放給企業(yè),把應該由企業(yè)解決的問題,交由企業(yè)自己去解決,把許多投資項目由審批制逐步改為登記備案制。

第二階段,從1998年至今。為行政審批制度改革廣泛而深入開展階段,在中央及地方的行政管理體制和機構(gòu)改革中,要轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)政企、政事、政社分開,建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制,必須在精簡機構(gòu)和人員的同時,大力改革行政審批制度。

(三)中國行政審批制度改革的成果

1.大幅度削減了一批不合理的行政審批項目,審批項目過多過濫的狀況明顯改變,縮小了審批范圍,使市場的調(diào)節(jié)作用加強。

2.嚴格規(guī)范了審批行為,優(yōu)化了審批程序,使行政效率有所提高。針對審批程序復雜,審批內(nèi)容、條件、標準等不明確、不公開,審批行為不規(guī)范的情況,審批方式的改革也成為改革的重要內(nèi)容。許多地方在行政審批制度改革過程中大力推行電子政府,發(fā)展網(wǎng)上審批。還有許多地區(qū)和部門在行政審批制度改革過程中建立行政審批事項公示制度和服務承諾制度,向社會公開審批事項的審批依據(jù)、審批條件、辦理程序等基礎(chǔ)性問題,并對辦理時限做出承諾。

3.建立和完善了行政審批的法律制度,使行政審批制度改革步入法制化軌道。2004年7月,《行政許可法》頒布實施,這部法律既體現(xiàn)了行政審批制度改革的精神,吸收了多年來行政審批制度改革的成果,同時推動行政審批制度改革向法制化、規(guī)范化的良性軌道邁進了一大步。

二、江西省行政審批制度改革的現(xiàn)狀分析

(一)江西省行政審批制度改革中存在的問題

1.沒有處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系,缺乏統(tǒng)一的改革原則和標準。目前江西省的行政審批制度改革有一種傾向,就是以削減審批事項的多少為標準來衡量改革成績,把削減審批事項當作改革的最終目標,似乎削減幅度越大,成績就越大,忽視了數(shù)字背后的實質(zhì)問題。

2.后續(xù)機制缺乏。當前江西許多地方?jīng)]有建立起有效的事后監(jiān)管制度和事后責任追究制度,致使有些審批項目取消以后,市場上出現(xiàn)管理混亂和無序經(jīng)營的狀態(tài),以及出現(xiàn)重大責任事故無人負責和不了了之的現(xiàn)象。

3.多門審批沒有得到有效解決。雖然各地市政府都建立了“行政服務中心” “一門式” “一站式”審批方式普遍運用,并沒有徹底杜絕多頭審批、多層審批、重復審批等現(xiàn)象。

4.整體推進不力,重點不突出。江西行政審批制度改革涉及面很廣,在推進過程中既要注意形成整體效應,又要善于抓住重點。有的地市部門在改革中只改不革或只革那些于己沒利的項目,這樣造成市、縣級各部門的改革流于形式,想盡辦法搪塞上一級政府的檢查。

5.缺乏科學、系統(tǒng)的理論指導。江西行政審批制度改革不配套,各行其是。各地政府沒有把實踐和理論相結(jié)合,從理論的高度上對其進行探索,這往往決定了改革只是停留在操作層面上,忽視了制度上的突破和創(chuàng)新。

(二)江西行政審批制度改革中存在問題的主要原因

1.傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的制約——體制因素。行政審批制度改革的體制性制約是由我國傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的一些主要特征決定。政府作為國家意志執(zhí)行機構(gòu)具有超強制性地位,政府的主要職能是對社會進行指導和管制,社會則屈從于政府,政府行政權(quán)力凌駕于社會權(quán)利之上,政府的權(quán)力、職能和規(guī)模不受或很少受到立法機構(gòu)和社會的制約。在中國向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中,這種管制型行政建構(gòu)很容易造成行政權(quán)力的濫用和行政權(quán)力的經(jīng)濟化運行。

2.“官本位”、“權(quán)力本位”、“部門利益”思想——利益因素。“官本位”思想、“權(quán)力本位”思想和“部門利益”思想利益因素等在廣大干部的頭腦中根深蒂固,這也是造成改革中出現(xiàn)問題的主要原因。這種傳統(tǒng)陳舊思想同我國交叉重迭的管理體制和落后的管理方式相結(jié)合,形成了一種“制度剛性”“利益剛性”,導致政府“權(quán)力部門化”和“部門權(quán)力個人化”、“個人權(quán)力利益化”的現(xiàn)象出現(xiàn)。

3.政府部門資金匱乏——資金因素。江西是一個經(jīng)濟發(fā)展相對落后的省份,政府的財政收入還相當有限,在這種資金匱乏的情況下,地方政府的某些部門就自己創(chuàng)收,把公共權(quán)力和公共服務機構(gòu)變成商業(yè)化的運行。

4.配套機制不健全——機制因素。審批制度改革是一個系統(tǒng)工程,配套機制的完善是決定改革成功的關(guān)鍵,一個方面的缺失,往往導致整個審批制度改革流產(chǎn)。有些審批事項取消以后,應有相關(guān)的中介等非政府組織(NGO),來承擔,政府只是起監(jiān)管作用。江西省的中介組織發(fā)育還不成熟,功能不發(fā)達,自治能力差,很難使它們自覺地接受政府委托,提供行業(yè)服務、實行行業(yè)自律。

5.受傳統(tǒng)觀念影響——思想因素。從市場經(jīng)濟發(fā)展的要求來看,目前傳統(tǒng)的審批制度已不再適應中國現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展的需要。傳統(tǒng)的行政審批制度是傳統(tǒng)體制下傳統(tǒng)行政觀念的體現(xiàn),觀念的轉(zhuǎn)變直接影響著行政審批制度改革的力度和目標。江西行政審批制度的改革涉及許多單位和個人的權(quán)力,一旦讓這些人放下手中的權(quán)力,必定會給一些長期占有權(quán)力利益的人帶來許多的不適應。目前江西省在有的地方去掉的是一些沒有用的審批,真正的要害項目還在手里。

三、江西省服務型地方政府的構(gòu)建

服務型政府是以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。建設服務型政府,其實質(zhì)就是要讓政府由管理型向服務型轉(zhuǎn)變,由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位。服務型政府是一種嶄新的政府治理模式,是新時期政府改革的必然選擇。江西省地方政府作為政府體系中的重要組成部分,由于其所處的特殊地位,直接與群眾相接觸。搞好地方政府的改革,建立服務型地方政府可以更好地體現(xiàn)社會主義國家人民政府代表人民利益的性質(zhì),是整個政府改革中至關(guān)重要的一環(huán)。

相對于中央政府來說,江西地方政府以追求本地居民的社會福利最大化為目標,江西省地方政府主要行使“公共服務型”職能,即江西地方政府主要以提供地方性公共物品為主要內(nèi)容的“公共服務型”職能定位。江西省近幾年來在不斷深化經(jīng)濟體制改革的同時,大力推進行政審批制度改革,深入貫徹實施《行政許可法》,使行政審批制度改革成為提高服務型政府效能的助推器,在構(gòu)建服務型地方政府路徑的同時,深化行政審批制度改革是重要舉措。

1.在思想上要進一步提高認識。在改革中必須真正認識到 ,政府的權(quán)力是人民賦予的,絕不能“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力利益化”,嚴禁把國家權(quán)力變成部門和個人謀取私利的手段。

2.從數(shù)量上要徹底清理行政審批事項。對那些不符合政企分開和政事分開原則,妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以有效發(fā)揮作用的行政審批,要堅決予以取消。

3.在程序上要進一步規(guī)范行政審批。對于加強和規(guī)范行政管理確需保留的行政審批事項,要規(guī)范操作,簡化程序,公開透明度,明確責、權(quán)、利,盡量避免隨意性,制定嚴密的內(nèi)部監(jiān)督制約措施,充分發(fā)揮政府信息網(wǎng)絡,社會、群眾監(jiān)督和新聞媒體的作用,建立規(guī)范的運行機制。

4.在監(jiān)管上要加強監(jiān)督和責任追究力度。要建立有效的行政審批責任追究制度,明確審批部門和審批人應負的責任,對于不監(jiān)督或監(jiān)督不力造成嚴重后果,利用審批權(quán)謀取私利的,要嚴肅追究相關(guān)責任人的責任。

參考文獻

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