陳振海

［摘要］作為一項新興管理技術(shù)，風(fēng)險管理已在金融、信用、投資等商業(yè)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。20世紀(jì)90年代起，美國海關(guān)率先引入風(fēng)險管理技術(shù)，將之貫穿于海關(guān)管理的整個過程，并結(jié)合自身實際進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，有效化解了業(yè)務(wù)量增長與管理資源有限之間的矛盾。美國海關(guān)對政府部門實施風(fēng)險管理的探索性實踐，為我國監(jiān)管類政府部門下一步行政執(zhí)法改革提供了有益的借鑒。

［關(guān)鍵詞］風(fēng)險管理；美國海關(guān)；行政執(zhí)法

［中圖分類號］Ｄ63［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2009）01－0021－03

風(fēng)險管理是發(fā)軔于20世紀(jì)50年代的一門應(yīng)用性管理學(xué)科，以系統(tǒng)論、信息論、概率論、運籌學(xué)和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法等理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)通過對風(fēng)險的識別、估測、評價和處理，實現(xiàn)以最小的成本獲得最大安全保障，其研究和應(yīng)用主要集中在金融、信用、項目、投資以及一些風(fēng)險爆發(fā)將引發(fā)巨大損失的領(lǐng)域。［1］20世紀(jì)90年代以來，美國海關(guān)開始引入風(fēng)險管理，并結(jié)合自身實際進(jìn)行改造和創(chuàng)新，形成了具有世界領(lǐng)先水平的政府部門風(fēng)險管理體系。

黨的十七大報告和十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)指出，要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，實現(xiàn)行政運行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明和便民高效的根本轉(zhuǎn)變。這些要求如何在監(jiān)管類政府部門中得到有效回應(yīng)，以持續(xù)深入地推進(jìn)我國行政執(zhí)法改革，美國海關(guān)風(fēng)險管理的實踐和探索無疑是一個有益的參考和借鑒。

一、美國海關(guān)實施風(fēng)險管理的背景分析

風(fēng)險管理得以在美國海關(guān)率先引入和普遍推行并非偶然，它是國內(nèi)因素和國際因素綜合作用的產(chǎn)物。

1．進(jìn)出口貿(mào)易量的持續(xù)增長。二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國與國之間的經(jīng)濟(jì)往來和文化交流日益頻繁，全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程明顯加快，美國對外貿(mào)易也呈現(xiàn)逐年增長的趨勢，其貿(mào)易總額占全球的比重一直保持在14％左右，穩(wěn)居世界首位。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國的進(jìn)出口總額更是以年均10％以上的速度遞增。以貨物貿(mào)易為例，2004年美國貨物進(jìn)出口總額達(dá)到22804．62億美元，相當(dāng)于1993年的2．18倍，而進(jìn)口總額則比1993年增長了150％。［2］進(jìn)出口貿(mào)易量的持續(xù)增長給美國海關(guān)帶來的是十分驚人的業(yè)務(wù)工作量。美國海關(guān)在美各口岸僅有4萬多名員工，需要負(fù)責(zé)全美325個進(jìn)境港口（含15個預(yù)通關(guān)站點），177個邊境巡檢站。而在2006年財政年度，美國進(jìn)出境旅客流量為4．23億人次，需監(jiān)管運輸工具達(dá)1．32億車次，需處理貿(mào)易申報共3110萬份。［3］面對如此龐大的客貨流量，美國海關(guān)傳統(tǒng)監(jiān)管方式顯然無法適應(yīng)，改革勢在必行。

2．邊境保護(hù)和反恐職責(zé)的日益突出。20世紀(jì)80年代末90年代初，蘇聯(lián)解體宣告冷戰(zhàn)時代結(jié)束，美國政府調(diào)整了貿(mào)易政策和外交戰(zhàn)略，海關(guān)也在征收關(guān)稅、執(zhí)行貿(mào)易法律、規(guī)范與便利國際貿(mào)易的同時，逐漸重視起邊境保護(hù)和防范恐怖襲擊方面的職責(zé)?！?·１1”恐怖襲擊事件爆發(fā)后，根據(jù)美國聯(lián)邦政府國土及邊境保護(hù)新戰(zhàn)略，海關(guān)在名稱、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職能等方面進(jìn)行了革新，并正式改組為海關(guān)及邊境保護(hù)局（簡稱為ＣＢＰ），隸屬國土安全部，統(tǒng)管邊境執(zhí)法。原隸屬海岸警衛(wèi)隊、移民局和農(nóng)業(yè)部的邊境巡邏、移民、動植物衛(wèi)生檢驗檢疫機(jī)構(gòu)一起并入新組建的ＣＢＰ。防范恐怖分子和大規(guī)模殺傷性武器進(jìn)境上升為改組后海關(guān)的首要任務(wù)，其他主要職責(zé)還包括：緝捕非法入境者和查禁毒品及其他違禁品、保護(hù)農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)利益免遭有害動植物和疾病侵害、保護(hù)美國商業(yè)免遭知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)損害，等等。職能內(nèi)容的增加和監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移，對管理資源有限的美國海關(guān)構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，客觀上要求其不斷創(chuàng)新管理方式，進(jìn)一步提高運作效能。

3．克林頓政府改革的示范影響。1993年克林頓入主白宮后，發(fā)動了一場歷時8年的政府重塑運動，認(rèn)為公私部門在管理上不存在實質(zhì)性的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運用到公共機(jī)構(gòu)，提出要向企業(yè)學(xué)習(xí)，并主張以企業(yè)家精神改造行政部門，創(chuàng)建一個“花錢更少、效率更高”的企業(yè)型政府。其主要措施包括倡導(dǎo)顧客至上理念；制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；刪除規(guī)章制度；下放權(quán)力給基層人員；推動績效評估；運用企業(yè)管理手段和方法等。盡管在一些方面尚存在爭議，但改革確實取得明顯效果。美國聯(lián)邦財政自1999年起連續(xù)3年出現(xiàn)盈余，這是40年來的第一次。在行政成本大幅降低的同時，公共服務(wù)質(zhì)量也有所提高，政府在公眾中的形象得到較大改善。［4］作為政府的重要組成部分，美國海關(guān)也不可避免地卷入了這場行政改革的浪潮中，從企業(yè)移植風(fēng)險管理機(jī)制便是其直接的成果。

4．有關(guān)國際組織的支持推動。20世紀(jì)90年代以來，世界海關(guān)組織（簡稱為ＷＣＯ）、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（簡稱為ＡＰＥＣ）等國際組織，相繼發(fā)布了一系列關(guān)于風(fēng)險管理方面的指導(dǎo)性文件。1997年，ＷＣＯ正式將風(fēng)險管理納入“京都公約海關(guān)監(jiān)管指南”，把它列為簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)手續(xù)的一項具體措施，并于1999年在修訂《京都公約》時，明確將使用風(fēng)險管理技術(shù)作為現(xiàn)代海關(guān)管理的基本要素之一。ＡＰＥＣ海關(guān)手續(xù)分委會也在1９９9年制定《海關(guān)風(fēng)險管理共同行動計劃》，發(fā)布《ＡＰＥＣ，現(xiàn)狀報告：風(fēng)險管理技術(shù)》，大力倡導(dǎo)各國海關(guān)實施風(fēng)險管理。2003年起，ＷＣＯ先后制定、發(fā)布《風(fēng)險管理指南》、《全球信息和情報戰(zhàn)略》、《標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險評估》和《通用高風(fēng)險指標(biāo)》等一攬子文件，并于2005年通過《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》，明確提出了關(guān)于加強(qiáng)海關(guān)與海關(guān)合作的１1項標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)海關(guān)與商界合作的6項標(biāo)準(zhǔn)，其中多項標(biāo)準(zhǔn)均涉及海關(guān)風(fēng)險管理。上述文件詳細(xì)闡述了海關(guān)風(fēng)險管理的相關(guān)概念、基本程序等，并明確提出了海關(guān)風(fēng)險管理的指標(biāo)體系和評估方法，對包括美國在內(nèi)的各國海關(guān)實施和完善風(fēng)險管理起到了較好的推動作用。

美國海關(guān)實施風(fēng)險管理始于1993年，該年度通過的《海關(guān)現(xiàn)代化法案》對海關(guān)原有監(jiān)管模式進(jìn)行了改革，使海關(guān)由原來對進(jìn)口業(yè)務(wù)的逐票監(jiān)管轉(zhuǎn)向重點對企業(yè)整體貿(mào)易過程的監(jiān)管。19９9年，美國海關(guān)發(fā)布《美國海關(guān)貿(mào)易守法風(fēng)險管理流程》，將風(fēng)險管理作為現(xiàn)代海關(guān)管理的主要工具，并確立了以貿(mào)易守法為核心實施海關(guān)風(fēng)險管理的全過程。期間美國海關(guān)還開發(fā)了大量的風(fēng)險管理應(yīng)用系統(tǒng)，形成了一整套風(fēng)險管理的作業(yè)程序?！?·１1”事件后，美國海關(guān)更是將風(fēng)險管理全面運用于一系列的反恐行動和邊境保護(hù)中，使風(fēng)險管理與國際貿(mào)易供應(yīng)鏈管理有機(jī)結(jié)合，按照《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》的要求，通過廣泛開展海關(guān)與海關(guān)、海關(guān)與商界之間的合作，在戰(zhàn)略上推動了海關(guān)風(fēng)險管理的全面實施，對世界海關(guān)的現(xiàn)代化管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，也極大地拓展了政府部門風(fēng)險管理研究和應(yīng)用領(lǐng)域。

二、美國海關(guān)實施風(fēng)險管理的流程與措施

美國海關(guān)將風(fēng)險管理貫穿于海關(guān)業(yè)務(wù)管理和貿(mào)易守法全過程，其運作流程大致可以分為以下四步：［5］第一步：收集數(shù)據(jù)和信息。海關(guān)運用貿(mào)易綜合測量系統(tǒng)，通過抽樣方式設(shè)定選擇標(biāo)準(zhǔn)，確定企業(yè)守法率；度量主要進(jìn)出口企業(yè)風(fēng)險水平，并將布控捕捉到的所有執(zhí)法行動及結(jié)果反饋至海關(guān)有關(guān)機(jī)構(gòu)，便于分析與改進(jìn)。第二步：分析和評估風(fēng)險。海關(guān)運用信息化支持工具，識別、分析和評估可能的風(fēng)險領(lǐng)域，通過貨物查驗和報關(guān)單證審核發(fā)現(xiàn)潛在的違法違規(guī)問題；根據(jù)貿(mào)易守法評估結(jié)果將企業(yè)分類，依照不同類別確定查驗率的高低，并據(jù)此擬定進(jìn)一步行動計劃。第三步：采取處置行動。海關(guān)將管理要求告知企業(yè)，由企業(yè)對自身的貿(mào)易行為進(jìn)行規(guī)范和糾正，使之符合有關(guān)法律法規(guī)；對于出現(xiàn)違法且通過多次自主守法程序仍未能采取合理改進(jìn)措施的企業(yè)，海關(guān)采取強(qiáng)制性的監(jiān)管措施。第四步：跟蹤與報告。將管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋到執(zhí)法評估組；檢查企業(yè)是否實施了守法改進(jìn)計劃，確認(rèn)所實施的矯正措施是否有效；評估當(dāng)年的貿(mào)易守法目標(biāo)實現(xiàn)情況，向國會報告貿(mào)易守法整體狀況。為確保風(fēng)險管理能夠取得更好的效果，美國海關(guān)采取了以下措施：

1．開發(fā)自動化工具系統(tǒng)。美國海關(guān)通過開發(fā)應(yīng)用強(qiáng)大的信息化工具手段，為風(fēng)險分析的有效性和嚴(yán)密性提供技術(shù)保障。在龐大的“自動商務(wù)管理系統(tǒng)”基礎(chǔ)上，開發(fā)了一系列復(fù)雜的信息和數(shù)據(jù)分析工具，以有效利用海關(guān)眾多的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫和計算機(jī)資源。目前，美國海關(guān)正在使用的分析工具主要包括：海關(guān)自動化口岸信息系統(tǒng)、趨勢分析及選擇系統(tǒng)、企業(yè)行動工具和宏觀分析目標(biāo)系統(tǒng)。這些工具的綜合運用，可以使海關(guān)工作人員科學(xué)識別和評估潛在的違法風(fēng)險，確定存在風(fēng)險的區(qū)域及主要活動主體。

2．守法測量與守法評估。美國海關(guān)通過運用貿(mào)易綜合測量系統(tǒng)，對進(jìn)入美國商業(yè)領(lǐng)域的國際貿(mào)易的守法水平進(jìn)行測量。該測量涉及美國整個財政年度全部協(xié)調(diào)稅目的商品，由海關(guān)根據(jù)口岸審核和實際查驗結(jié)果對具體成交貨物的守法情況進(jìn)行統(tǒng)計分析，并根據(jù)稅號顯示某產(chǎn)業(yè)進(jìn)口商品的守法率。守法評估同樣使用統(tǒng)計分析的方法，主要運用外部審計來評估一個進(jìn)口公司的管理系統(tǒng)和商業(yè)程序，通過后續(xù)稽查使美國海關(guān)能夠?qū)M(jìn)口公司的守法風(fēng)險有一個更為精確的判定。守法測量和守法評估兩個系統(tǒng)的結(jié)合，幫助美國海關(guān)從具體企業(yè)和整個行業(yè)的角度評估貿(mào)易風(fēng)險，并在確認(rèn)風(fēng)險水平的基礎(chǔ)上，選擇對風(fēng)險的正確處置方法。

3．守法風(fēng)險分類。一旦完成守法評估，守法評估小組將反饋結(jié)果。根據(jù)守法評估統(tǒng)計結(jié)果和量化實質(zhì)守法率的確定，海關(guān)對進(jìn)出口企業(yè)實施分類管理。各類別代表了不同的查驗率。進(jìn)口企業(yè)若能以95％以上的守法率通過評估檢查，表明其內(nèi)部管理系統(tǒng)良好，并在業(yè)務(wù)實踐中做到了“合理謹(jǐn)慎”，將成為貿(mào)易守法目標(biāo)中的低風(fēng)險對象，海關(guān)較少對其實施查驗，并相應(yīng)簡化其通關(guān)手續(xù)。而低守法率則意味著較高的風(fēng)險，將接受海關(guān)更多的查驗。海關(guān)對貨物會保持較高的查驗水平，以便對該進(jìn)口企業(yè)采取及時的糾正行為，直到進(jìn)口企業(yè)的守法率不低于95％。

4．設(shè)立客戶管理員。由于海關(guān)的管理資源有限，無法對所有企業(yè)進(jìn)行守法評估或者通過查驗對其進(jìn)行守法測量。因而，美國海關(guān)實行了客戶管理員制度。每位客戶管理員負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)一定數(shù)量的企業(yè)。他們可以通過客戶管理行動工具獲得所管轄企業(yè)三年內(nèi)的進(jìn)口數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)能夠反映該企業(yè)的守法現(xiàn)狀?；谶@些數(shù)據(jù)，客戶管理人員對企業(yè)進(jìn)行問卷調(diào)查或者實地走訪，再通過口岸其他部門收集相關(guān)信息。根據(jù)這些信息，客戶管理員將協(xié)同其他海關(guān)專家，對企業(yè)遵守海關(guān)法規(guī)的程度、企業(yè)內(nèi)控情況及守法水平作出綜合判斷。

5．告知守法和強(qiáng)制守法。美國海關(guān)將告知守法定義為海關(guān)與管理相對人的共同責(zé)任。其中，海關(guān)有義務(wù)將其管理要求有效地傳達(dá)給管理相對人，而管理相對人則必須按照海關(guān)的要求，自行糾正和規(guī)范貿(mào)易行為，使之符合海關(guān)的法律法規(guī)。告知守法具體包括：干預(yù)行動、客戶管理行動、守法改進(jìn)計劃；專題研討會；進(jìn)口商實地走訪；產(chǎn)業(yè)界圓桌會議和專題討論會；發(fā)行有關(guān)宣傳錄像、發(fā)行有關(guān)產(chǎn)業(yè)和商品方面的出版物、分享進(jìn)口商歷年貿(mào)易數(shù)據(jù)。海關(guān)還主動對守法程度較差的管理相對人進(jìn)行分析，以幫助其確定何種改進(jìn)措施來糾正和規(guī)范自身的貿(mào)易行為。而對被發(fā)現(xiàn)采取違法行為的企業(yè)，若通過多次告知守法程序仍未能采取合理改進(jìn)措施，海關(guān)將采取強(qiáng)制守法措施。該企業(yè)被書面告知其因不能達(dá)到海關(guān)可接受的守法水平，將被海關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)法措施，包括調(diào)查、扣留或沒收貨物、拘留、罰款、行政處罰、增加查驗比例、取消部分辦理海關(guān)手續(xù)的資格，等等。

三、對我國監(jiān)管類政府部門的啟示

盡管在行政環(huán)境上有著顯著差別，但美國海關(guān)對政府領(lǐng)域?qū)嵤╋L(fēng)險管理的探索性實踐，對我國海關(guān)、工商、城管、藥監(jiān)、公安等許多承擔(dān)著執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)而言，依然有著十分重要的借鑒意義和參考價值。

1．注重改革創(chuàng)新，完善機(jī)制設(shè)計。美國海關(guān)主動借鑒企業(yè)管理方法，適時引入風(fēng)險管理機(jī)制，不斷調(diào)整職責(zé)內(nèi)容和運作方式，并結(jié)合海關(guān)實際進(jìn)行一系列機(jī)制設(shè)計和管理創(chuàng)新，有效回應(yīng)了環(huán)境變化提出的各種訴求。當(dāng)前，我國正處于積極構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會的重要時期，各級政府部門應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)美國海關(guān)的主動改革精神，正視自身存在的不足和問題，進(jìn)行自覺、科學(xué)和全面的運行機(jī)制設(shè)計，特別要“引入新的理念、理論、方法和技術(shù)手段，學(xué)習(xí)借鑒外部經(jīng)驗教訓(xùn)，探索和創(chuàng)新管理與服務(wù)方式方法，努力使政府不斷改進(jìn)工作，在變化的環(huán)境中始終保持活力?！保?］

2．樹立風(fēng)險觀念，合理配置資源。美國海關(guān)實施風(fēng)險管理的基本前提，就是承認(rèn)風(fēng)險的客觀存在和不可避免，在此基礎(chǔ)上通過廣泛收集信息和科學(xué)分析評估，確定監(jiān)管重點并采取相應(yīng)處置措施。應(yīng)當(dāng)看到，風(fēng)險廣泛存在于公共部門中，“政府的存在就是為了管理社會風(fēng)險，風(fēng)險管理是公共部門的一項基本職能”，“不引入風(fēng)險管理文化和機(jī)制的話，公共部門不可能實現(xiàn)‘最優(yōu)化的發(fā)展目標(biāo)，也不可能吸收商業(yè)管理的寶貴經(jīng)驗，改善自身的管理過程?！保?］黨的十七大報告明確提出，政府部門要嚴(yán)格控制編制、降低行政成本。在此背景下，相關(guān)行政執(zhí)法部門應(yīng)適當(dāng)引入風(fēng)險管理機(jī)制，將監(jiān)管重點集中在高風(fēng)險對象上，使有限的管理資源得到合理科學(xué)的配置，提高監(jiān)管的針對性和有效性。

3．實施分類管理，倡導(dǎo)守法便利。美國海關(guān)在實施風(fēng)險管理過程中，根據(jù)企業(yè)守法情況進(jìn)行“量體裁衣”式的差別管理，對守法率高的企業(yè)給予一定的手續(xù)簡化和政策優(yōu)惠，而對有不良記錄的企業(yè)則進(jìn)行重點查驗，直至采取強(qiáng)制措施。我國政府有關(guān)部門在執(zhí)法時可加以借鑒，對于遵紀(jì)守法、能夠主動配合執(zhí)法的管理相對人，在法律允許范圍內(nèi)提供最大限度的便利，而對具有違法不良記錄的相對人實施重點監(jiān)管。這不僅能夠有效化解嚴(yán)格管理與高效服務(wù)之間的矛盾，減少執(zhí)法部門的工作壓力，也有利于增強(qiáng)相對人的自覺守法意識，在社會上營造守法得益的氛圍，提升整個社會的法治水平。

4．重視政企合作，增進(jìn)行政和諧。美國海關(guān)將企業(yè)視為合作伙伴，通過客戶管理和告知守法等制度和措施，保持與企業(yè)的溝通交流，協(xié)助企業(yè)分析內(nèi)部存在的問題并主動提供指導(dǎo)。從實踐看，喚醒共治意識，推動多中心主體公共治理，建立政府與社會的平等合作關(guān)系，提高社會自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代公共治理發(fā)展變化的一個趨勢。［8］我國各行政執(zhí)法部門需要擯棄以管理者自居高高在上的姿態(tài)，注意與相關(guān)企業(yè)保持密切聯(lián)系，主動提供信息咨詢和法律指導(dǎo)等服務(wù)，在政府與企業(yè)之間建立起平等、信任、合作、和諧的新型行政關(guān)系，共同推動社會健康快速發(fā)展。

5．科學(xué)開發(fā)信息，加強(qiáng)資源共享。為保障風(fēng)險管理的順利實施，美國海關(guān)十分注重計算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用，基于內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)開發(fā)了許多風(fēng)險分析與布控程序，在各通關(guān)現(xiàn)場予以全面應(yīng)用，并能夠根據(jù)布控管理和查驗結(jié)果及時加以調(diào)整和改進(jìn)。隨著我國政府信息化建設(shè)的推進(jìn)，許多政府部門都配備了相當(dāng)數(shù)量的計算機(jī)設(shè)備，并開發(fā)了網(wǎng)上辦公和數(shù)據(jù)處理等系統(tǒng)，但總體而言，信息處理和利用的層次較低，后續(xù)維護(hù)和深度開發(fā)的力度不夠，部門間各自為政、重復(fù)開發(fā)的現(xiàn)象也非常普遍。［9］行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)深入研究自身業(yè)務(wù)，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上合理開發(fā)數(shù)據(jù)庫，并推動政府部門間計算機(jī)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)筑統(tǒng)一共享的信息平臺，為各自高效履行職能提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

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責(zé)任編輯侯琦