朱冬亮　程　玥

內(nèi)容摘要 2003年開(kāi)始試點(diǎn)、2008年正式全面推廣實(shí)施的新集體林權(quán)制度改革，被認(rèn)為是我國(guó)農(nóng)村改革走向深入的具有里程碑意義的標(biāo)志性事件。按照國(guó)家的林改制度設(shè)計(jì)，此次林改的基本目標(biāo)是仿效上個(gè)世紀(jì)80年代前后實(shí)施的耕地承包制，讓農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不過(guò)，以福建為代表的試點(diǎn)省份的林改實(shí)踐表明，新集體林權(quán)制度改革并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)改革的初衷，不少農(nóng)村地區(qū)在林改后出現(xiàn)了林權(quán)過(guò)度集中的現(xiàn)象，而許多農(nóng)民卻因之失山失地。這種情況主要與新集體林權(quán)制度改革政策設(shè)計(jì)及執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的村級(jí)群體性決策失誤直接相關(guān)。

關(guān) 鍵 詞 新集體林權(quán)制度改革 失山失地 群體性決策失誤

作者 １朱冬亮，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授、博士；２程玥，廈門大學(xué)人類學(xué)與民族學(xué)系碩士生。（福建廈門：361005）

作為新世紀(jì)推行的一項(xiàng)重大農(nóng)村改革舉措，新集體林權(quán)制度改革（以下簡(jiǎn)稱“新集體林改”）始于2003年福建省的試點(diǎn)改革，而2008年6月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》政策文件的出臺(tái)，則標(biāo)志著新集體林改在全國(guó)的全面推廣實(shí)施。按照國(guó)家的政策設(shè)計(jì)安排，新集體林改要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，把集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位，讓農(nóng)民獲得重要的生產(chǎn)資料，激發(fā)農(nóng)民開(kāi)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。由此不難看出，新集體林改是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的豐富和完善。那么，新集體林改的實(shí)施，能否達(dá)成林改政策設(shè)計(jì)所追求的制度變革目標(biāo)呢？

新集體林改與農(nóng)民失山失地

任何的制度變革，本質(zhì)上都是利益的再調(diào)整和再分配。改革本身必須同時(shí)兼顧效率與公平。按照官方的表達(dá)，福建省在新集體林改后，家庭聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、股份制經(jīng)營(yíng)等已經(jīng)成為林業(yè)經(jīng)營(yíng)的新型經(jīng)營(yíng)實(shí)體，廣大農(nóng)民獲得了實(shí)實(shí)在在的改革收益，甚至實(shí)現(xiàn)了“耕者有其山”的目標(biāo)。［1］不過(guò)，筆者在該省一些農(nóng)村的調(diào)查表明，實(shí)情并非完全如此。除了在上個(gè)世紀(jì)80年代初實(shí)行“林業(yè)三定”時(shí)期就已經(jīng)分山到戶的農(nóng)村之外，其他農(nóng)村地區(qū)的大部分集體林在林改前后已經(jīng)通過(guò)各種途徑流轉(zhuǎn)到少數(shù)的林業(yè)公司和林地經(jīng)營(yíng)大戶手中，與此相對(duì)應(yīng)的則是許多農(nóng)民失山失地。林改在提升林業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的同時(shí)卻失去了相當(dāng)?shù)墓叫浴?/p>

一般而言，集體林權(quán)集中有多種形式：第一種形式是大量的集體林地使用權(quán)及山林向林業(yè)公司集中。后者以建立產(chǎn)業(yè)基地的名義，大量“兼并”或者“圈占”集體林地，使之成為公司發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基地。這種經(jīng)營(yíng)模式與地方政府提高林地集約化經(jīng)營(yíng)績(jī)效的追求相吻合，因此往往得到地方政府的大力支持。第二種方式是通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制向林地經(jīng)營(yíng)大戶集中。和林業(yè)企業(yè)建立產(chǎn)業(yè)基地的大規(guī)模收購(gòu)或者租賃集體林地相比，經(jīng)營(yíng)大戶一般都是長(zhǎng)期從事林木生意的當(dāng)?shù)厝?，他們?jīng)營(yíng)的集體林地一般規(guī)模較小，從幾百畝到數(shù)千畝，多的可以超過(guò)一萬(wàn)畝。如果經(jīng)營(yíng)大戶經(jīng)營(yíng)的集體林地超過(guò)一定的規(guī)模，也可能注冊(cè)成立私人企業(yè)，以企業(yè)化的運(yùn)作方式來(lái)管理和經(jīng)營(yíng)自己所承包的山林。

就福建省的情況來(lái)看，導(dǎo)致農(nóng)民失山失地的主要原因是集體林地流轉(zhuǎn)到少數(shù)非農(nóng)村資本持有人手中，其中尤以外來(lái)強(qiáng)勢(shì)資本為主。特別是一些大型的造紙企業(yè)，它們以所謂的建立林紙一體化的產(chǎn)業(yè)基地作為企業(yè)發(fā)展的方向，大規(guī)模地采取各種方式“兼并”集體林地。目前福建省已經(jīng)形成包括永安林業(yè)、青山紙業(yè)股份有限公司、福建南紙股份有限公司、福建南方林業(yè)發(fā)展有限公司、將樂(lè)縣縣騰榮達(dá)公司等在內(nèi)的大型林業(yè)企業(yè)，其中永安林業(yè)和青山紙業(yè)股份有限公司都是上市公司。成就這樣一家占地十幾萬(wàn)畝甚至數(shù)十萬(wàn)畝的大型林業(yè)企業(yè)，其背后往往是數(shù)以千計(jì)萬(wàn)計(jì)的農(nóng)戶失山失地。據(jù)三明林業(yè)局的一份資料顯示，三明市所屬的永安林業(yè)、青州造紙廠和國(guó)有林場(chǎng)的森林經(jīng)營(yíng)方案已獲審批，正準(zhǔn)備組織實(shí)施。如果計(jì)劃順利進(jìn)行，屆時(shí)這些公司經(jīng)營(yíng)的林業(yè)基地總面積將達(dá)到350多萬(wàn)畝。［2］類似這樣的林權(quán)集中現(xiàn)象在福建省的其他縣（市）也普遍存在。在筆者所調(diào)查的閩西北L縣，僅該縣的縣林業(yè)總公司和一家外來(lái)的私營(yíng)公司合計(jì)租賃經(jīng)營(yíng)的集體山場(chǎng)面積就高達(dá)45萬(wàn)畝，占全縣有林地面積的15.91%。事實(shí)上，該縣林改后除了不列入此次改革范疇的部分山場(chǎng)之外，全縣共落實(shí)自留山6萬(wàn)多畝，落實(shí)家庭承包經(jīng)營(yíng)71萬(wàn)多畝，落實(shí)其它方式經(jīng)營(yíng)93萬(wàn)多畝。其中，家庭承包經(jīng)營(yíng)的山場(chǎng)大部分是屬于原本就已經(jīng)分到各個(gè)農(nóng)戶的竹山和果林，共有約50萬(wàn)畝，而屬于普通商品林的只有約21萬(wàn)畝，這其中還有15萬(wàn)畝是屬于林改之前“非規(guī)范”轉(zhuǎn)讓的。如果扣除上個(gè)世紀(jì)就已經(jīng)承包到戶的竹山和果林，70％以上的農(nóng)民家庭在這次林改中沒(méi)有分到多少山林，其他分成收益也非常少。［３］林權(quán)過(guò)度集中而引起的農(nóng)民失山失地現(xiàn)象無(wú)疑讓新集體林改的改革績(jī)效特別是公平績(jī)效大打折扣，也違背了新集體林改的制度變革初衷。

特別需要提醒的是，由于林改前后林業(yè)公司“收購(gòu)”山林，背后都有當(dāng)?shù)卣踔粮邔用娴恼畢⑴c，因此村集體組織和普通農(nóng)民談判地位的缺失，致使農(nóng)民獲得的分成收益較少，他們的林權(quán)權(quán)益也無(wú)法得到有效的維護(hù)。有研究者調(diào)查后認(rèn)為，福建南平市的村干部在林改前后就因過(guò)多地考慮任期內(nèi)可支配的財(cái)力，對(duì)集體山林采取一賣了之的做法，忽視村民的利益，出現(xiàn)大面積的林子拍賣集中到少數(shù)人手上，而一些需要生產(chǎn)資料的村民卻因資金短缺等原因而無(wú)法得到，違背了新集體林權(quán)制度改革承諾要實(shí)現(xiàn)“耕者有其山”的初衷。［4］不過(guò)，這種解釋只是一個(gè)表層原因，真正導(dǎo)致農(nóng)民失山失地的深層原因還不在此。

新集體林改前后的村級(jí)民主發(fā)展變化

導(dǎo)致新集體林改后農(nóng)民失山失地和林權(quán)集中的深層原因究竟有哪些？包括筆者在內(nèi)的研究者曾經(jīng)分析指出，導(dǎo)致福建省新集體林改前后林權(quán)集中的主要原因與林改過(guò)程中存在的政策排斥、信息排斥、資本排斥等因素有關(guān)［5］，也與林改制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的執(zhí)行偏離以及村莊的非正式制度影響有關(guān)［6］。這些解釋觀點(diǎn)雖然有啟發(fā)性，但并不全面。因此，筆者接下來(lái)將提出另外一個(gè)解釋框架，即現(xiàn)行的村級(jí)民主決策機(jī)制也是導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)新集體林改中農(nóng)民失山失地的一個(gè)重要原因。

眾所周知，按照我國(guó)現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》、《土地承包法》等相關(guān)法律的規(guī)定，類似新集體林改這樣的重大事件必須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)討論通過(guò)，方可辦理實(shí)施。但是，在新集體林改實(shí)施之前，包括福建省在內(nèi)，各地轉(zhuǎn)讓山林，大都是由村書(shū)記、村主任說(shuō)了算，經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)討論通過(guò)的林權(quán)流轉(zhuǎn)極少。至于普通的村民甚至連基本的知情權(quán)都沒(méi)有，更不要講參與權(quán)與決策權(quán)了。這種情況使得很多村集體山林在林改之前就已經(jīng)通過(guò)各種“非規(guī)范”途徑流失到少部分人手中，并直接導(dǎo)致集體林業(yè)資產(chǎn)的重大流失。

為了有效避免村級(jí)新集體林改實(shí)施過(guò)程中的村民群體缺位現(xiàn)象再次重演，進(jìn)而提高林改決策的民主性，福建、江西等試點(diǎn)省份，都賦予村集體組織相當(dāng)大的決策權(quán)和自主權(quán)。2008年6月中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》政策文件也明確強(qiáng)調(diào)，要保證普通村民在村級(jí)林改實(shí)施過(guò)程中具有發(fā)言權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。其中福建省明確規(guī)定，新集體林改要因地制宜，按照“一村一策”來(lái)施行。和以往的農(nóng)村改革不同，該省強(qiáng)調(diào)把是否經(jīng)過(guò)2/3村民代表討論通過(guò)作為村級(jí)林改實(shí)施方案是否具有法律效力的一個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。筆者所調(diào)查的L縣就明文規(guī)定，凡是沒(méi)有經(jīng)過(guò)2/3村民代表討論同意的林權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，都屬于“非規(guī)范”行為。這樣一來(lái)，新集體林改在客觀上就為村級(jí)民主和村級(jí)選舉搭建了一個(gè)利益博弈的平臺(tái)，福建省很多村的村級(jí)民主發(fā)展進(jìn)程也在林改實(shí)施過(guò)程中得以迅速推進(jìn)。

于是，在新集體林改實(shí)施過(guò)程中，廣大村民長(zhǎng)期被壓抑的利益訴求一下子被激發(fā)出來(lái)了，他們紛紛以自己的方式參與到村級(jí)選舉中來(lái)。2006年，L縣在實(shí)行新一屆村級(jí)干部換屆選舉過(guò)程中就出現(xiàn)了許多前所未有的積極性變化。首先，村民參選的熱情明顯更加高漲，村民的投票率特別是婦女的參選投票率較以往有很大的提高。其次，這次村級(jí)選舉過(guò)程相對(duì)更加規(guī)范，監(jiān)督機(jī)制也更加健全。這種監(jiān)督一方面來(lái)自村民之間的內(nèi)部監(jiān)督，另一方面來(lái)自外部機(jī)構(gòu)包括鄉(xiāng)政府的監(jiān)督。第三，參選職數(shù)大為增加。以往選舉，很多村民都只關(guān)注村主任一人的位置，而這次選舉，村民不僅關(guān)注村主任候選人情況，而且關(guān)注每個(gè)村委委員候選人情況，甚至連村民代表的選舉都要展開(kāi)激烈的差額選舉競(jìng)爭(zhēng)；盡管村民代表并不屬于村干部編制，他們沒(méi)有工資和其他補(bǔ)貼。村民委員會(huì)選舉之競(jìng)爭(zhēng)激烈，客觀上表明了村級(jí)民主發(fā)展的進(jìn)步。

新集體林改中的村級(jí)群體性決策失誤

那么，實(shí)行村級(jí)民主決策是否就能夠有效避免新集體林改中農(nóng)民失山失地，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民群體的林權(quán)權(quán)益受損呢？筆者認(rèn)為，至少在目前階段，我們對(duì)此所帶來(lái)的積極影響不可做過(guò)高的估計(jì)。對(duì)L縣的田野調(diào)查中表明，很多村莊正是通過(guò)民主決策而把集體的山林流轉(zhuǎn)出去，犯下了群體性決策失誤。這種失誤讓大部分村民在隨后的時(shí)間里感到痛心不已。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，主要與新集體林改政策設(shè)計(jì)的村級(jí)民主決策程序缺漏有關(guān)。

首先，雖然我國(guó)現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》中已有規(guī)定，重大村級(jí)事務(wù)決策需要經(jīng)過(guò)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)決策通過(guò)，但是這項(xiàng)制度并沒(méi)有完全貫徹落實(shí)到農(nóng)村基層。在L縣，實(shí)際上一直到新集體林改實(shí)施之前，除了開(kāi)展換屆選舉之外，其他的村內(nèi)重大事務(wù)基本上是由村書(shū)記、村主任或者至多是“村兩委”成員說(shuō)了算，村民代表和普通村民基本都沒(méi)有參與。至于村民代表制度，則更是形同虛設(shè)，以致在實(shí)施新集體林改時(shí)，說(shuō)要召開(kāi)村民代表大會(huì)進(jìn)行決策，各村才不得不去民政部門查找村民代表身份。此外，更有少數(shù)的村根本沒(méi)有選村民代表，以致不得不臨時(shí)指定或者選舉村民代表?？上攵?，這種從來(lái)或者基本沒(méi)有經(jīng)過(guò)“民主”訓(xùn)練的村民代表，實(shí)在難以承擔(dān)新集體林改的決策重任。

L縣的實(shí)踐表明，雖然名義上廣大村民特別是村民代表獲得了知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，但整體上村民代表對(duì)新集體林改的參與過(guò)程仍然有限。由于各地對(duì)新集體林改政策的宣傳力度不足，很多村民代表無(wú)論是在主觀認(rèn)知上還是在客觀意識(shí)上，都未能很好地認(rèn)識(shí)到新集體林改的重大意義，自然也不能夠很好地履行自己的職責(zé)。不少村民代表甚至認(rèn)為，新集體林改中實(shí)行村民代表決策制不過(guò)是“走一個(gè)過(guò)場(chǎng)”，起真正作用的還是政府和村干部。實(shí)際上，各村在實(shí)施新集體林改時(shí)，大多是把村里的林改方案拿出去讓村民代表討論表決通過(guò)而已，至于其他程序，如野外調(diào)查核實(shí)、招投標(biāo)過(guò)程，則很少有他們的參與。這種不完全式參與無(wú)法杜絕集體林改中的一些非規(guī)范操作行為。

其次，由于新集體林改是一個(gè)政策性很強(qiáng)的制度變革，以普通村民和村干部的閱歷和知識(shí)積累，他們不可能在短時(shí)期內(nèi)知曉國(guó)家新集體林改政策的具體內(nèi)容，更加難于理解和把握國(guó)家實(shí)施集體林改的真正意圖。再加上很多村民代表未經(jīng)民主訓(xùn)練，沒(méi)有“參政議政”經(jīng)歷，參與村級(jí)公共事務(wù)能力過(guò)低，他們不能完全理解和履行自身的職責(zé)。況且，林地利用及流轉(zhuǎn)中還涉及到許多復(fù)雜的專業(yè)性知識(shí)，如圖表的制作、林木資產(chǎn)的評(píng)估、拍賣等，這些要素都決定了不能對(duì)他們參與村級(jí)事務(wù)的決策能力作過(guò)高估計(jì)。即使有少部分村民代表認(rèn)真參與并履行了自己的代表職責(zé)，但是由于他們的文化素質(zhì)偏低，人生閱歷也非常有限，因此很難很好地做出符合村民群體利益的理性選擇。很多村民代表在參與村級(jí)事務(wù)中分不清個(gè)人利益與集體利益，也辨不清當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，缺乏全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)。這些客觀局限性決定了他們很可能會(huì)犯村級(jí)群體性錯(cuò)誤，出現(xiàn)群體性決策失誤，從而給村集體和全體村民帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失。

在福建省的村級(jí)集體林改實(shí)踐中，村民代表甚至全體村民出現(xiàn)群體性決策錯(cuò)誤的典型表現(xiàn)就是，各村的村民代表大都同意把本村的山林以招投標(biāo)形式轉(zhuǎn)讓，這樣做雖然可以保證村集體獲得一次性收益，但是極大地?fù)p害了村集體和村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也無(wú)益于村集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。而村民代表之所以沒(méi)有考慮到要維護(hù)本村的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是因?yàn)樗麄兒痛甯刹空驹谕粋€(gè)角度來(lái)看問(wèn)題，把個(gè)人利益超越于集體利益之上。

2004年，L縣Z村在新集體林改實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的招投標(biāo)流轉(zhuǎn)山林的例子就很好地證明了這點(diǎn)。這個(gè)村的村民代表經(jīng)過(guò)集體研究，決定把本村2556畝山場(chǎng)集中捆綁起來(lái)，實(shí)際只按照2385畝有林地計(jì)算，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的形式轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)林地經(jīng)營(yíng)大戶。當(dāng)時(shí)這些山場(chǎng)的平均每畝標(biāo)底價(jià)為400元，實(shí)際“中標(biāo)”轉(zhuǎn)讓價(jià)為411元，總價(jià)為98萬(wàn)多元。如果這些山場(chǎng)留到2008年，每畝平均價(jià)至少可以達(dá)到1500~2000元，總價(jià)將升值到357.7~477萬(wàn)元。短短四年時(shí)間，Z村損失至少在260萬(wàn)元以上。而該村的村民代表當(dāng)初之所以會(huì)同意村干部提出的招投標(biāo)方案，主要是因?yàn)榇甯刹渴孪仍手Z，要把拍賣山場(chǎng)所得收益的70%按照全村人口數(shù)均分到戶，以此形式來(lái)實(shí)現(xiàn)“貨幣均山”。這點(diǎn)對(duì)于村民代表甚至全體村民都有很強(qiáng)的誘惑和吸引力。因?yàn)榘凑账麄兊拈L(zhǎng)期生活經(jīng)驗(yàn)判斷，林地不像耕地，難以真正公平地進(jìn)行條塊分割而分山到戶，如果仍然由村集體管護(hù)經(jīng)營(yíng)，則勢(shì)必像以往一樣，成為所謂的“干部林”，普通村民很難從中獲得收益。與其這樣，還不如現(xiàn)在就把這些山場(chǎng)給賣了，好歹能夠得到一點(diǎn)分成利益。正是基于這種考慮，Z村的村民代表才會(huì)同意把本村的集體山場(chǎng)捆綁拍賣，急于把村集體林木資產(chǎn)變現(xiàn)，這種短視行為導(dǎo)致了不可挽回的群體性決策失誤，其最終結(jié)果就是引起集體林權(quán)的過(guò)度集中，許多村民因之而失山失地。

實(shí)際上，在新集體林改的村級(jí)決策過(guò)程中，很多村民代表不敢堅(jiān)持自己的立場(chǎng)，也不愿旗幟鮮明地維護(hù)廣大村民的利益。相反，他們?nèi)菀资艿揭恍┐甯刹康睦嬲T惑，后者只要給一點(diǎn)利益甜頭，他們就會(huì)放棄自己的原則。這種行為無(wú)疑遭到其他村民的指責(zé)，進(jìn)而導(dǎo)致村民對(duì)村干部甚至對(duì)村民代表的信任流失。不僅如此，由于上級(jí)政府不可能對(duì)各村的村級(jí)林改實(shí)施過(guò)程進(jìn)行全程有效的監(jiān)督，因此有的村就利用政府組織工作上存在的疏忽，在新集體林改過(guò)程中實(shí)行“非規(guī)范”操作。其中最可能出現(xiàn)的一個(gè)做法就是不召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表大會(huì)，而是由“村兩委”成員自行決定實(shí)施新集體林改。同時(shí)，由于村民群體的缺位，村集體組織和村干部決策很容易受到外部條件的干擾，特別在上級(jí)政府和外來(lái)商業(yè)資本想方設(shè)法和村干部達(dá)成一種共謀關(guān)系，從林改中獲取非法利益之后。自2006年至今，L縣林改中存在的問(wèn)題逐步暴露出來(lái)，引發(fā)了大面積的林權(quán)糾紛。不少村莊的村民通過(guò)使用所謂的“弱者的武器”來(lái)表達(dá)自己的利益訴求。［7］也可能采取研究者所說(shuō)的“陣地戰(zhàn)”和“游擊戰(zhàn)”以及“鬧”、“說(shuō)”、“纏”的“三字訣”行動(dòng)策略來(lái)表達(dá)自己的不滿。［8］

從上面的分析中可以看出，新集體林改中出現(xiàn)的村級(jí)群體性決策失誤，主要與我們對(duì)民主發(fā)展的階段性和民主的內(nèi)部弊端認(rèn)識(shí)不足有關(guān)。民主決策作為利益均衡機(jī)制，其作用的發(fā)揮離不開(kāi)完善的外部條件和成熟的運(yùn)作機(jī)制。正如科恩所指出的，民主“能取得何種程度的成功，還要決定于實(shí)行民主必須具備的各種條件”［9］。新集體林改的實(shí)踐表明，在目前的情況下，匆忙地把林改決策交予村民群體去實(shí)行，無(wú)疑是很不妥當(dāng)?shù)?。集體林改后農(nóng)民大面積失山失地的情況就證明了這點(diǎn)。盡管國(guó)家賦予村民代表以權(quán)利，讓他們?cè)谛录w林改中選擇自己的發(fā)展道路，但是他們卻不能很好地維護(hù)村集體和廣大村民的利益。如今回過(guò)頭來(lái)看，要為這個(gè)失誤承擔(dān)責(zé)任的不僅是村干部，也包括村民代表甚至全體村民乃至現(xiàn)行的整個(gè)村民自治制度，而最終則歸結(jié)于新集體林改政策設(shè)計(jì)的缺憾。

事實(shí)上，自從西方的民主理論提出來(lái)之后，西方學(xué)界就已經(jīng)質(zhì)疑并注意到民主的失效性問(wèn)題。［10］所謂民主或村民自治必須處理三個(gè)問(wèn)題：第一是正當(dāng)性（也就是通過(guò)村民選舉）；第二是合理性；第三是公共性。在長(zhǎng)期的爭(zhēng)論中，學(xué)術(shù)界也達(dá)成了一些基本共識(shí)。首先，民主所宣揚(yáng)的只要是多數(shù)人的意見(jiàn)和決定就必然是好的，這個(gè)假設(shè)并不是一個(gè)真實(shí)的命題。投票民主其實(shí)只能滿足正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。眾所周知，在許多國(guó)家的公民投票法中規(guī)定，有些方面不能公投，必須把它從投票中獨(dú)立出來(lái)。其次，必須預(yù)設(shè)一些更加高級(jí)的東西不允許民主程序來(lái)干涉、妨礙和限制。再次，在村民自治組織法中的民粹主義思路或傾向既違反了民主的合理性，也違反了其公共性。就各國(guó)的公民投票法來(lái)看（公投法），民主有其適用性范圍規(guī)定。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所制定的公民投票法就明確規(guī)定，類似經(jīng)濟(jì)類（預(yù)算類、投資類）議題不能進(jìn)行全民公投，因?yàn)閷I(yè)性太強(qiáng)，這個(gè)部分需交給專業(yè)人士或精英進(jìn)行民主審議（如立法院設(shè)立的一些專門委員會(huì)，里面的議員必須是該領(lǐng)域?qū)I(yè)人才）。而我國(guó)的新集體林改恰恰忽視了這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

［本文系福建省高等教育新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃資助課題階段性研究成果。］

參考文獻(xiàn)：

［1］福建省林業(yè)廳. 產(chǎn)權(quán)是林業(yè)改革的核心——福建省集體林權(quán)制度改革基本情況介紹. 2006.

［2］三明市林業(yè)局.三明市集體林權(quán)制度改革情況匯報(bào)，2007.9.11.

［3］ ［5］朱冬亮.集體林權(quán)制度改革中的社會(huì)排斥機(jī)制分析.廈門大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（3）.

［4］ 陳永源、謝德海.福建省南平市集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐與建議.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2005（5）.

［6］ 裘菊、孫妍、李凌、徐晉濤.林權(quán)改革對(duì)林地經(jīng)營(yíng)模式影響分析——福建林權(quán)改革調(diào)查報(bào)告.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007（1）.

［7］ Scott, J. Weapons of the Weak: Everyday Forms of Peasant Resistance. Yale University Press，1984.

［8］ 葉啟政.傳統(tǒng)與現(xiàn)代的斗爭(zhēng)游戲.社會(huì)學(xué)研究，1996（1）；應(yīng)星.集體上訪中的“問(wèn)題化”過(guò)程. 清華社會(huì)學(xué)評(píng)論（2000年特輯）. 廈門：鷺江出版社，2003:80-109.

［9］科恩.論民主.北京:商務(wù)印書(shū)館，2004:102.

［10］蔣云根. 社會(huì)公正及其悖論. 華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)，1995（4）.

編輯 李 梅